中日土地征收制度對比研究

趙宇琳

摘 要:土地征收是我國土地管理制度的重要組成部分,然而土地征收在我國存在很多問題需要解決。對征收的定義進行明確的法律界定,并對比和分析中日兩國征收的差異,從而借鑒日本的成功經(jīng)驗,從中獲得一些啟示,將對我國土地征收工作的順利進展具有現(xiàn)實意義。

關鍵詞:土地征收;對比分析;啟示

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“為特定公共事業(yè)之用,而強制性取得私人特定財產(chǎn)權(quán)的活動或制度”。因日本是實行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅的森林地和原野。所以政府為了進行國家的經(jīng)濟、文化、軍事建設,為了興辦社會的公共事業(yè),在必要時通過對私有土地有償?shù)膹娭菩哉魇?實現(xiàn)對公益事業(yè)用地的最大保護和促進。

1.2 征收的法律依據(jù)

憲法作為國家的根本準則,制定了私有財產(chǎn)的關系基準。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨立式,制定了《土地征收法》,它獨立于土地法而單獨以法律形式存在。目的是:為了全面地協(xié)調(diào)國家的公共利益與私有財產(chǎn)權(quán)利益之間的關系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用。“土地征收法”對國家穩(wěn)定和發(fā)展起到重要的作用,是協(xié)調(diào)國家全局性利益和個人私有財產(chǎn)利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續(xù)頒發(fā)了一系列輔助性的法規(guī),保證土地征收合法、有序進行。

我國并非日本獨立式的立法形式,也非一些國家采取章節(jié)式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個章節(jié)處理。同時我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準,以《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)對征收進行補充和解釋。因為法律并非很完善,所以在實施過程中會出現(xiàn)一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補償、征收糾紛裁決、強制救濟等。

2 中日兩國土地征收要素對比分析

2.1 對兩國的“公共利益”比較分析

公共利益原則是每個國家進行土地征收的先決條件,體現(xiàn)在憲法等相關法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權(quán)的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業(yè)”的項目進行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項目,并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應有一部法律來約束,詳細地囊括了國家社會生活、生產(chǎn)和科學研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權(quán),不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動征用權(quán)的現(xiàn)象。所以日本對公共利益的嚴格界定和對公益事業(yè)的認定。

在我國,則是公共利益概念內(nèi)容不明確,行政大量自由裁量權(quán)無法得到限制,導致土地征用權(quán)被濫用。我國《憲法》第10條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關法律規(guī)定,可見,我國實行的也是概括式規(guī)定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領導自由裁量的權(quán)力提供了方便,在實際操作中,企業(yè)、工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權(quán)。土地征收權(quán)的濫用造成了很多社會問題,因此,有必要借鑒日本立法經(jīng)驗,將“公共利益”的目的嚴格要求起來。

2.2 對兩國的土地補償方式進行對比和分析

日本的土地征收補償原則上以相當補償為準,但在實踐中多以完全補償標準確定土地補償費,即當國家為了公共利益的需要必須征收土地時,國家根據(jù)被損利益的性質(zhì)、范圍、程度、價值等因素進行綜合考慮,并給予全額補償。日本對賠償?shù)念悇e和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補償原則為:(1)項目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關系人的損失時,征用土地的項目人要賠償土地權(quán)利人的損失。(2)分別支付原則:項目人賠償損失時,只要能夠分別進行損失評估,則要對土地所有人和關系人分別進行賠償。(3)按正常市場交易價計價原則。(4)現(xiàn)金支付原則:對于損失,原則上要用現(xiàn)金進行賠償。也可以通過土地征用委員會裁決,采用提供替用土地的方式進行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權(quán)利人失去權(quán)利之前支付。

賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財產(chǎn)經(jīng)濟價值的正常市價計算賠償額,一般參考較近地區(qū)的交易價格確定。(2)通損賠償。即對權(quán)利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償。(3)少數(shù)殘存者補償。水庫等大型公共事業(yè)建設,使建設地區(qū)的社會本身遭受破壞,多數(shù)人要搬遷,但少數(shù)人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應給予適當賠償。可見,日本的征收補償范圍較廣,補償標準較合理。

我國憲法對土地征收之補償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關法規(guī)規(guī)定,征收農(nóng)民集體土地的必須向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費等,并妥善安排好被征地單位農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。可見我國采用的是適當補償法。補償?shù)姆秶容^小,僅僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償?shù)姆秶?計算方法可操作性不強,并且前兩項補償費不直接發(fā)給農(nóng)民,補償內(nèi)容事實上只有兩項。所以,補償范圍不可以除了表現(xiàn)在補償未包括因征收土地的集體組織和農(nóng)民的間接損失,也忽略了土地對農(nóng)民的社會保障功能。

2.3 對兩國的土地征收程序進行對比和分析

日本土地征收之所以很好的落實,除了建立了合理的補償機制外,還有一套土地征收法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序及征地雙方的權(quán)利和義務,征地出現(xiàn)問題時解決的辦法和程序,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權(quán)利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟和援助。日本“土地征收法”明確規(guī)定,征收或使用土地的公益事業(yè),必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、發(fā)布公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進行一定約制,達到在推動公益事業(yè)發(fā)展的同時,保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據(jù)“土地征收法”規(guī)定,公益事業(yè)項目人進行土地的征收和使用時,則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業(yè)項目進行資格認定;(2)項目申請人編寫土地調(diào)查報告;(3)征用委員會對征收或使用土地的具體事項進行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進行。

我國并沒有一部具體的土地征收法來規(guī)范土地征收雙方的權(quán)利和義務,其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規(guī)和各部門規(guī)章為輔。但同時,這些立法對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規(guī)范,導致征地隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發(fā)的事故也無人承擔。其現(xiàn)有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費;四是資料量大,報件復雜。另外,按我國《土地管理法》規(guī)定:有關部門批準征地要有公告程序,在征地前給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但可以看到實際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農(nóng)民意見,公告內(nèi)容由政府單方面決定,帶有很大的強制性與壟斷性,農(nóng)民只能被動的服從。

3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒

(1)嚴格限定以公共利益為目的的征地范圍。

國家行使土地征收權(quán)是為公共利益服務,其范圍應該局限在基礎建設、政府機關用地及為公益事業(yè)服務的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進而嚴格限制征地的目的,對政府征收土地的權(quán)利形成較強約束。因而我國也應該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點種類得以明確。同時要將用地目的嚴格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地,增設公益目的的認證程序。

(2)完善補償制度。

征地補償是土地征收制度的核心內(nèi)容,也與農(nóng)民切身利益相關,因此對于這項制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現(xiàn)行的征地補償制度存在著很多問題需要改進,依照市場原則,提高土地的補償范圍和標準。例如:土地管理法規(guī)定的土地補償費和安置補助費的標準是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計算,但這是一種與市場無關的政策性標準。以倍數(shù)計算難以體現(xiàn)級差地租導致補償費用偏低。失地農(nóng)民沒有了土地發(fā)揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價格為基礎的補償金。

(3)建立健全土地征收程序。

科學合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規(guī)體系來保障土地征收到合法進行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán),完善救濟機制。在整個土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟工作。

中國土地管理法及其實施細則均沒有條文規(guī)定個體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發(fā)生異議時提出申訴的權(quán)利。但征收作為政府強制取得私有財產(chǎn)的損益性行為,會對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障私有財產(chǎn)權(quán)的最后防線。征收的救濟是公民的權(quán)利和利益因政府實施征收而受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是對征收行為的合法性存在質(zhì)疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償?shù)臉藴?、?shù)額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復議、行政訴訟。同時在訴訟中,法院要加強憲法審查和行政審查。

參考文獻

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