美國《高等教育機會法案》對學生資助體系的改革及啟示

方云（湖北師范學院　教育科學學院，湖北黃石　435002）

美國《高等教育機會法案》對學生資助體系的改革及啟示

方云
（湖北師范學院教育科學學院，湖北黃石435002）

2008年8月布什政府頒布了《高等教育機會法案》，對美國1965年的《高等教育法》進行了第八次再授權，推進了高等教育領域的眾多改革。在學生資助方面，法案提出了擴大教育機會、規(guī)范資助流程、拓寬資助對象等一系列措施，對當時的美國學生資助體系作出一些較大的改善，這些改革措施對我國現(xiàn)今學生資助體系的建設具有重大借鑒意義。本文在分析《高等教育機會法案》關于學生資助體系改革措施的基礎上，對我國現(xiàn)有學生資助體系提出了一些改進意見。筆者認為，加大學生資助的金額投入、加強資助體系的法制化建設、促進資助方式的多元化發(fā)展，是我國現(xiàn)階段學生資助工作的重心。

《高等教育機會法案》學生資助改革措施

一、前言

隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴大，越來越多的適齡青年有機會接受高等教育，教育收費和家庭支付之間的矛盾越來越成為一項嚴峻的社會問題，成為關系高等教育發(fā)展、人民生活水平變化和社會穩(wěn)定的一個關注點。作為高等教育改革的一項重要課題，我國高校學生資助制度改革已引起了人們的普遍重視。如何合理完善國家學生資助體系有效實現(xiàn)教育公平，已成為現(xiàn)階段高等教育工作者乃至全社會都比較關注的話題。

2008年8月14日， 《高等教育機會法案》 （Higher Education Opportunity Act）由美國國會批準通過，正式被納入高等教育法律體系。［1］此次法案是對美國1965年《高等教育法》的第八次再授權，推進了日益上漲的高等教育費用、復雜的聯(lián)邦助學金申請手續(xù)、繁瑣的學生貸款申請與發(fā)放程序、學生貸款償還機制等關鍵問題的重大改革。雖然法案的頒布距今已有數(shù)年，但此項法案在當時對美國高等教育學生資助領域掀起了一陣大刀闊斧的改革浪潮，極大推動了美國學生資助體系的完善。這些富有成效的改革措施對我國建立富有自身特色的高等教育資助體系具有重要的啟示作用。

二、美國《高等教育機會法案》對學生資助體系的改革

（一）提高資助金額

聯(lián)邦佩爾助學金（Federal Pell Grants）是聯(lián)邦政府向高等教育領域撥放的數(shù)額最大的助學金，也是美國中低收入家庭學生用來支付大學費用的主要資金來源。受通貨膨脹和大學成本接連攀升的影響，助學金的購買力不斷下降，高額的學費對于中低收入家庭的學生來說不堪重負。在此背景下，布什政府推動了《高等教育機會法案》的出臺，力圖逐年提高聯(lián)邦佩爾助學金的最高額度以趕上不斷攀升的高校入學成本。根據(jù)此次法案，佩爾助學金的最高資助額將在08-09年4241美元的基礎上逐年提高。2009-2010學年為6000美元，2010-2011學年為6400美元，2011-2012學年為6800美元，2012-2013學年為7200美元，2013-2014學年為7600美元，至2014-2015學年這一數(shù)字將達到8000美元。［2］同樣的，聯(lián)邦佩爾助學金的最低金額也將逐年增加，由每學年占最大額度的5%提升至10%。

另一方面，根據(jù)此次的《高等教育機會法案》，從2009年7月開始，美國教育部長在每個學年內(nèi)有權授予一個學生最多兩次聯(lián)邦佩爾助學金，即有一部分家庭特別困難的學生可以享有全年（包括暑期在內(nèi)）的佩爾助學金。相應地，部分學生在一個學年內(nèi)能夠領取超過一個佩爾助學金的情況下，聯(lián)邦佩爾助學金的授予額將在總數(shù)上高于先前法定的最高資助額。［3］此外，受撥款程序繁雜等眾多因素的影響，聯(lián)邦佩爾助學金的預算過程經(jīng)常會出現(xiàn)資金短缺現(xiàn)象，這次法案的簽署亦將在一定程度上保證佩爾助學金的資金來源在未來幾年內(nèi)更趨穩(wěn)定。

（二）拓寬資助范圍

為幫助學生及其家庭消除接受高等教育的經(jīng)濟障礙，聯(lián)邦政府通過不斷的立法，已確立了靈活多樣的學生資助項目，這些資助目標明確、資助層次合理、資助種類繁多的資助方式組合在一起，不僅擴大了學生的資助范圍，而且有效實現(xiàn)了資助目標，較好地滿足了家庭經(jīng)濟背景不同的學生的需求。

此次《高等教育機會法案》在一些方面完善了原有的資助體系。首先，法案提出，將為現(xiàn)役軍事人員子女和配偶、現(xiàn)役軍事服務人員或退伍軍人等創(chuàng)建一個新的獎學金項目，幫助他們消除障礙、成功地接受并完成高等教育，縱向拓寬了高等教育的學生資助范圍。同時，為了鼓勵畢業(yè)生從事公共教育事業(yè)，該法案規(guī)定，在1998年10月1日以后申請聯(lián)邦學生貸款的學生，如果在畢業(yè)后從事教育業(yè)并且依法進行了5年的貸款償還，其剩余未還清的貸款本金和利息將得到教育部的免除，這一措施橫向充實了高等教育的資助體系。最后，法案批準賬戶資產(chǎn)不少于10億的聯(lián)邦、州立特許銀行或信用社有資格進駐聯(lián)邦家庭教育貸款項目，正式成為教育貸款機構，為建立高覆蓋面的學生資助體系提供了資金基礎。

（三）規(guī)范資助流程

美國目前主要實行五種學生貸款計劃，根據(jù)資金來源的不同可以分為三類：一是由聯(lián)邦財政提供借貸資本；二是借貸資本部分由國家財政劃撥，另一部分則靠參與項目的高校自行籌措；三是借貸資本全部來源于私人貸款機構。此次的《高等教育機會法案》對三者都作出了一些修正。

在私人貸款方面，法案修正了貸款擔保合同，要求貸款機構向貸款者公開利息資本化方面（尤其是涉及延期還款）的信息資料，需告知借款人在法定期限內(nèi)可以申請貸款取消。同時，高等教育機構有義務告知學生其是否符合聯(lián)邦資助的條件，幫助借貸者區(qū)別私人教育貸款與聯(lián)邦教育貸款的不同，在貸款前需告知貸款者聯(lián)邦貸款的條件比私人教育貸款更加優(yōu)惠。此外，要求擔保機構與高校合作，為大學在校生或預備生提供金融理財方面的培訓。

法案明確規(guī)范了借貸機構和擔保機構的行為，規(guī)定借貸結(jié)構應當公開與聯(lián)邦教育貸款和私人教育貸款相關的信息，包括貸款期限、貸款條件、利息率、貸款程序和還款方式等一系列細節(jié)，務必使貸款者在充分了解的基礎上做出正確的選擇。強調(diào)擔保機構不能用特殊方式對學生的貸款行為加以引導，參與貸款項目的教育機構需遵守貸款行為規(guī)范，禁止高校為任何貸款機構服務。賦予教育部長干涉貸款協(xié)議的權利，并要求教育部長定期提交年度報告，就一系列具體問題進行詳細說明。擔保機構、貸款機構和高等教育機構禁止隨意透露國家學生貸款數(shù)據(jù)庫里的學生信息。［2］

三、美國《高等教育機會法案》的實施對我國的啟示

近年來，隨著高等教育的大眾化進程加快，我國大學生人數(shù)急劇增加。如何實施高效合理的大學生資助，是高等教育領域面臨的一個重要問題。與美國相比，我國在高等教育發(fā)展的歷史積淀、法律和社會保障、高等教育觀念、政府和高校的社會責任及服務意識等方面存在一些不同，因而在很多方面不具可比性。但就高等教育而言，其自身具有一定的獨特性和發(fā)展規(guī)律，因此美國的某些經(jīng)驗是可以借鑒的。此次美國《高等教育機會法案》對學生資助體系的改革措施可以為我們提供一些啟示。

（一）加強學生資助的法制建設

美國的學生資助系統(tǒng)在過去的幾十年里之所以能夠高效運行，很大程度上得益于國會為其制定并不斷修正完善的一系列法律法規(guī)，它們有力地支撐起美國學生資助體系的建設與發(fā)展，保障了美國的大學生得以“依法資助”。［4］目前，我國雖已出臺了不少大學生資助政策，但大多屬于政府文件，與美國的資助立法相比，政策線條粗，沒有經(jīng)過嚴格的立法論證，極大地影響了學生資助工作的順利進行，使得貧困大學生的貸款資助缺乏有力的保障，貸款風險凸顯，嚴重干擾了資助的實際效果。

一方面，銀行受政府委托，根據(jù)現(xiàn)有的《消費信貸法》為貧困家庭申請者發(fā)放助學貸款，但是《消費信貸法》本身還不夠完善，仍有一些待改進的地方。在信用助學貸款項目上，我國還未出臺過相關的法律規(guī)定，商業(yè)銀行的風險收益得不到完全保障；而且，助學貸款業(yè)務是分散經(jīng)營，總量大，每份額度小，成本大，利潤小。因此，在相關的規(guī)章制度尚未健全的情況下，整個流程的運作極不規(guī)范，在具體的操作過程中無章可循，銀行對此項業(yè)務的開展明顯準備不足，被動性太強，因而積極性不高。另一方面，發(fā)放信用貸款需要良好的信用環(huán)境作保障，但目前在我國，個人信用征詢系統(tǒng)剛剛起步，銀行在現(xiàn)有信用管理體制下，對個人信用狀況存在評估難、監(jiān)督難、約束難的問題，一旦有逃債問題出現(xiàn)，銀行無法可依、無規(guī)可循，難以對違約者追加合法的懲戒措施，加大了違約者的逃債可能性，使得助學貸款項目潛藏極大的信用風險。［7］事實上，助學貸款是國際高等教育大眾化階段的一個重要表現(xiàn)，是民主、平等原則在高等教育中的實際產(chǎn)物。［6］美國在二戰(zhàn)后歷來重視這一問題，此次《高等教育機會法案》更是對大學生助學貸款的一些執(zhí)行程序進行了補充性的完善，強調(diào)信息披露的重要性，嚴厲督促貸方、貸款服務商、高等教育機構各司其職，不可有任何侵占學生利益的行為。借鑒美國的經(jīng)驗，中國政府應切實結(jié)合我國國情，完善教育資助政策的法制化建設，逐步推進學生資助工作的規(guī)范化、制度化、法律化進程，形成具有中國特色的學生資助法律體系。

（二）加大學生資助的金額投入

近年來，我國獎助學金的投入提高很快，數(shù)量的絕對數(shù)額上升也很多，但是在幾個方面還需做具體分析。

一方面，我們要看到我國大學生的總數(shù)和國外學生總數(shù)的差別，要計算單個學生所享受到的資助的金額，計算每個學生獲資助金額與生活消費水平的比例，計算大學期間每位受教育者負擔的費用和平均教育成本的比例，等等。從這個角度看，我國的大學生資助和國外發(fā)達國家，例如美國，相比而言仍存在較大差距。美國平均每年的大學生資助總額能達到1200億美元左右，而中國2013年的這一數(shù)字僅為574億人民幣，不到美國的一半。據(jù)相關統(tǒng)計，中國很多高校的獎學金覆蓋面只有15%-35%，貧困生獲得獎學金的比例更低，不到10%，而美國高校獎學金的最高覆蓋率可達88.2%，真正體現(xiàn)了獎勵、資助的全覆蓋功能。［7］其次，我國的教育投入、資助投入和國民生產(chǎn)總值（GDP）的比例仍然很小，和國家的承諾還有一定差距。在國家公共教育經(jīng)費投入占GDP的比例上，美國為7%，中國還不到4%。更為重要的是，美國對高等教育的投入還在不斷增加，此次的《高等教育機會法案》更是加大了政府對大學生資助工作的資金投入，體現(xiàn)了一個國家對高等教育的高度重視。相比較而言，我國學生個人承擔的教育費用普遍偏高，國家對教育的經(jīng)費投入仍遠遠不夠。［8］再者，我國各地方政府在學生資助的投入上參差不齊，差異極大，有必要對大學生資助落實較差的省、市、地區(qū)進行嚴格的督辦。因此，加大教育投入，加大資助投入，擴大獎助學金的獎勵面和覆蓋面，同時全方位地動員社會力量資助貧困大學生，將是一段時期內(nèi)學校工作和學生工作的重中之重。

（三）建設多元化的學生資助體系

隨著1989年高校收費制度的開展，我國的大學生資助制度開始不斷地完善，經(jīng)過不斷的摸索，形成了“獎、助、貸、減、補”五位一體的混合資助制度。但隨著我國高等教育改革的不斷深化，高校學生資助體系也面臨著各項優(yōu)化完善的需求。

在獎助學金方面，我國目前存在分類相對簡單、針對性不強的問題。要認真做好資助工作，將獎、助學金的項目進行更加細致的分類，使每一類的獎、助學金都能幫助那些最需要幫助的學生，減少盲目性，切實履行獎、助學金的資助作用。如美國的獎學金有三種，分別為非服務性獎學金、服務性獎學金和助學貸款，非服務性獎學金又包括學院助學金、獎學金、全免學雜費以及一些由學院制定的獎勵；服務性獎學金指助教金和助研金；貸款則主要面向本國學生。［9］此外還設有私人基金性質(zhì)的獎學金、院系獎學金、系際獎學金、假期獎學金等，項目繁多，針對性非常強。因此，獎學金項目的多樣化很有必要，除按傳統(tǒng)指標（如成績、貧困程度）進行評選外，在某些領域有突出成績和貢獻的，如科研、社會服務、道德示范、文體競賽和表演等獲得重大成績的，也應受到獎勵。另外，獎學金除金錢獎勵外，國際交流、著名企業(yè)實習、參加學術會議等也是重要的獎勵手段，應該越來越受到各高校的重視，得到更為廣泛的設立。［9］

此外，在國家助學貸款方面，我國現(xiàn)行貸款項目種類單一，而學生卻因地區(qū)、家庭背景、就業(yè)前途等多方面情況的不同表現(xiàn)出較大程度上的貧困差異?？v觀美國的五大聯(lián)邦學生貸款計劃，因?qū)W生家庭的實際困難程度在貸方、放貸方式、償還方式等方面相互區(qū)別，但各項貸款計劃間彼此相互包容、互為補充，共同構成了結(jié)構完整、項目多樣、運行高效的聯(lián)邦學生貸款體系。此次的《高等教育機會法案》在學生貸款計劃上大力引進了聯(lián)邦、州立各大特許銀行的力量，充實了美國學生貸款項目上的資金，為聯(lián)邦學生貸款的廣覆蓋率奠定了資金基礎。借鑒美國的經(jīng)驗，一方面，我們要加強教育貸款等有償性資助的工作力度，在完善政府貼息貸款政策的同時，進一步建立非貼息貸款的助學模式，鼓勵有實力的私人貸款機構積極參與學生貸款項目，加大商業(yè)性貸款的投放力度，以進一步豐富資助類型，滿足學生多樣化的資助需求，而不是千篇一律。另一方面，在貸款的償還方式上，應當結(jié)合嚴峻的就業(yè)形勢和學生的償還能力，制定適當?shù)?、多樣化的回收期限?/p>

四、結(jié)語

教育公平問題的提出和解決，學生資助問題的凸顯和國家政策的不斷完善，需要踏踏實實地一步一個腳印，通過不斷的實踐去完成。因此，借鑒美國先進的教育理念和做法，加大學生資助的金額投入，加強資助體系的法制化建設，促進資助方式的多元化發(fā)展，是當前乃至相當時期內(nèi)學生工作的一個重要任務和課題。

［1］Higher Education Opportunity Act-2008.http：//www2.ed. gov/policy/highered/leg/hea08/index.html，2008-08-14.

［2］President Bush Signs Legislation to Renew the Higher Education Act.http：//chronicle.com/news/article/4996/president-bush-signs-legislation-to-renew-the-higher-education-act，2008-08-14.

［3］魏建國.《大學成本降低與機會法》和美國學生資助體系的重大改革［J］.比較教育研究，2008，（05）：62-66.

［4］鐘軍.淺析美國高校學生資助政策體系及其啟示［J］.學校黨建與思想教育，2014，（20）：91-93.

［5］牛磊磊.美國聯(lián)邦學生學生資助的類型、特點及啟示［J］.教育教學論壇，2013，（46）：151-152.

［6］馬立武.現(xiàn)代美國高等教育中平等權利和法律保障研究［M］.北京：北京師范大學出版社，2010.

［7］楊國洪.大學生資助體系的國際比較與借鑒［M］.廣州：中山大學出版社，2013.

［8］羅道全.美國高校貧困學生資助政策及其啟示［J］.北京教育（高教版），2006，（03）：63-64.

［9］陳婉琳.對高校獎學金制度問題的思考［J］.理工高教研究，2008，（04）：55-57.