高等學(xué)校實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范的思考*

黃敏新 韋志軍

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 廣西 南寧）

2012 年11 月29 日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào)文印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)控規(guī)范”），建立了我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范，并要求自2014 年1 月1 日起施行。高等學(xué)校作為事業(yè)性單位，在國家深入推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的背景下，必須提升高校戰(zhàn)略管理能力。高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展一個(gè)重要標(biāo)志是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，完善高校治理結(jié)構(gòu)，而高校治理結(jié)構(gòu)完善的一個(gè)重要標(biāo)志是貫徹實(shí)施內(nèi)控規(guī)范，切實(shí)提升內(nèi)部管理水平。

一、高等學(xué)校實(shí)施“內(nèi)控規(guī)范”需要解決的問題

近年來，國家持續(xù)擴(kuò)大對(duì)高等教育的投入，高等教育經(jīng)費(fèi)來源渠道不斷拓寬。高等學(xué)校實(shí)施“內(nèi)控規(guī)范”的動(dòng)力來源于外部監(jiān)管要求的內(nèi)部管理提升需要。外部監(jiān)管要求來源于政府主管部門和社會(huì)大眾對(duì)高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、合規(guī)和高效的要求；從高校內(nèi)部來說，“內(nèi)控規(guī)范”的實(shí)施是加強(qiáng)和規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理，提高管理水平、提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力、促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展的迫切需要，既有遵照監(jiān)管部門要求的現(xiàn)實(shí)意義，更有強(qiáng)管理、打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的深遠(yuǎn)意義。內(nèi)部控制體系建設(shè)是按照內(nèi)控規(guī)范要求對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行重新梳理，針對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)充、完善和升級(jí)。分析“內(nèi)控規(guī)范”，筆者認(rèn)為，高等學(xué)校要把內(nèi)部控制真正植入學(xué)校的日常管理工作，必須解決好以下問題：

一是深刻領(lǐng)會(huì)內(nèi)部控制的管理理念?？刂剖枪芾淼闹匾毮埽瑢?shí)施管理必須以控制為基礎(chǔ)。高等學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理等工作間存在密切的互動(dòng)關(guān)系。內(nèi)部控制體系囊括了學(xué)校內(nèi)部管理的方方面面，借助內(nèi)部控制體系可以提升學(xué)校的內(nèi)部管理水平。在內(nèi)部控制體系的建設(shè)過程中，內(nèi)部控制的五要素（即內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督）共同作用，可以打破高校原有管理職能之間的堡壘，系統(tǒng)管理學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)，進(jìn)而優(yōu)化學(xué)校的管理活動(dòng)。

二是選擇正確的內(nèi)部控制體系的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)方式。在深刻領(lǐng)會(huì)內(nèi)部控制管理理念的基礎(chǔ)上，分析學(xué)校的現(xiàn)實(shí)狀況，確定合理的內(nèi)部控制體系建設(shè)目標(biāo)，選擇科學(xué)適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)方法，確保學(xué)校內(nèi)部內(nèi)控規(guī)范建設(shè)落到實(shí)處、取得實(shí)效。內(nèi)控規(guī)范的建設(shè)維度，可從控制環(huán)境、控制活動(dòng)和控制手段三大方面入手，從不同的角度指導(dǎo)學(xué)校進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)。內(nèi)控規(guī)范建設(shè)完善后，與學(xué)校的內(nèi)部管理融為一體，可獲得良好的建設(shè)成果。

三是解決好內(nèi)部控制的監(jiān)督問題。內(nèi)控規(guī)范的有效運(yùn)行，需要有效的內(nèi)部監(jiān)督來提供保障。目前，高校內(nèi)設(shè)的相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)和監(jiān)督部門可以有效行使內(nèi)控規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督職能。外部監(jiān)督由政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督共同發(fā)揮作用。但外部監(jiān)督需要與高校的內(nèi)部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成一個(gè)完整的體系。從政府主管部門的角度來說，有效實(shí)施外部監(jiān)督需要統(tǒng)一監(jiān)督的目標(biāo)、統(tǒng)一監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督的方法，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。

四是建立科學(xué)的實(shí)施機(jī)制?？茖W(xué)的內(nèi)控規(guī)范實(shí)施機(jī)制是保證高校內(nèi)控規(guī)范有效執(zhí)行的制度保障。制度的實(shí)施包括制度的制定、執(zhí)行、遵守和有效監(jiān)督等方面。內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施機(jī)制是保障高校內(nèi)控規(guī)范有效運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)。高校內(nèi)控規(guī)范能否得到有效實(shí)施存在以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：高校的領(lǐng)導(dǎo)層是否重視，是否認(rèn)可實(shí)施內(nèi)控規(guī)范是提升內(nèi)部管理水平的重要途徑；制定部門是否根據(jù)本校的特點(diǎn)制定了適合本校業(yè)務(wù)需求的內(nèi)控規(guī)范；校內(nèi)各部門是否準(zhǔn)確了解了內(nèi)控規(guī)范的要求并準(zhǔn)確實(shí)施；制定部門是否根據(jù)內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施反饋和業(yè)務(wù)發(fā)展的需要不斷修正完善內(nèi)控規(guī)范；主管部門如何監(jiān)管高校內(nèi)控規(guī)范實(shí)施。

二、高等學(xué)校如何科學(xué)實(shí)施“內(nèi)控規(guī)范”

高校內(nèi)控規(guī)范實(shí)施是一項(xiàng)實(shí)踐性強(qiáng)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到學(xué)校預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。大到建設(shè)項(xiàng)目是否可行，小到發(fā)票是否真實(shí)，都屬于內(nèi)部控制體系需要規(guī)范的事項(xiàng)。因此，必須堅(jiān)持謹(jǐn)慎性原則，從不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、業(yè)務(wù)歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)務(wù)保全控制、信息反饋和溝通等幾個(gè)方面科學(xué)制定實(shí)施內(nèi)控規(guī)范。根據(jù)這個(gè)原則，高等學(xué)校內(nèi)部控制可以從實(shí)施時(shí)限來進(jìn)行設(shè)計(jì)，從高等學(xué)校的日常管理活動(dòng)進(jìn)行具體展開，闡述高等學(xué)校進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的路徑設(shè)計(jì)。

（1）通過內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、認(rèn)定和評(píng)價(jià)重新理順業(yè)務(wù)流程。高等學(xué)?？梢詮慕M織結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)等方面開展內(nèi)部環(huán)境評(píng)價(jià)。其中，涉及到學(xué)校組織結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)可以重點(diǎn)從學(xué)校組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面進(jìn)行；發(fā)展戰(zhàn)略評(píng)價(jià)從學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)合理性、有效實(shí)施和適當(dāng)調(diào)整三方面進(jìn)行；人力資源評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從學(xué)校高層次人才引進(jìn)結(jié)構(gòu)合理性、開發(fā)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等方面進(jìn)行。

（2）科學(xué)設(shè)置學(xué)校內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)和崗位職責(zé)。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，科學(xué)構(gòu)建健全、規(guī)范、程序嚴(yán)密，相互制衡的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)。并在此基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的崗位。構(gòu)建過程中堅(jiān)持相互牽制、相互約束的原則，即不相容崗位相分離、組織機(jī)構(gòu)相互制約，明確規(guī)定部門的職能和工作崗位，明確職責(zé)權(quán)限。

（3）加強(qiáng)學(xué)校的信息建設(shè)和溝通建設(shè)，形成良好的信息反饋溝通機(jī)制。企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的成功經(jīng)驗(yàn)證明良好的信息溝通系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制效果必不可少的組成部分。同樣，高校的管理層可以利用校內(nèi)各業(yè)務(wù)部門開展教學(xué)科研管理活動(dòng)過程中傳遞的實(shí)時(shí)信息了解學(xué)校的最新財(cái)務(wù)資產(chǎn)狀況，以便更好地進(jìn)行決策。有效的溝通則可以讓學(xué)校的每位員工都能夠熟悉內(nèi)部控制業(yè)務(wù)的流程和內(nèi)容，并在熟悉的基礎(chǔ)上了解自身在內(nèi)控系統(tǒng)所處的位置以及應(yīng)盡的權(quán)利和義務(wù)；同時(shí)，通過信息溝通反饋機(jī)制可以及時(shí)反映高校內(nèi)控行為的偏差，并及時(shí)采取有效措施進(jìn)行修正。有效的信息溝通系統(tǒng)可以自上而下，也可以自下而上以及在相同層級(jí)間及時(shí)溝通、傳遞和反饋信息。

（4）以預(yù)算控制為核心，強(qiáng)化部門預(yù)算編制。通過預(yù)算的分配調(diào)節(jié)功能實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)、采購、工程、合同和財(cái)務(wù)收支的業(yè)務(wù)層面控制。一是實(shí)施全員預(yù)算管理，使學(xué)校的部門預(yù)算全面涵蓋學(xué)校的財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)，全員預(yù)算通過分析學(xué)校的資產(chǎn)狀況，通過收支調(diào)節(jié)資產(chǎn)配置實(shí)行預(yù)算管理，貫穿于高校預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管和考核的全過程。二是嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)等一般性支出，加大厲行節(jié)約工作力度，嚴(yán)禁超預(yù)算或無預(yù)算支出，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性。三是實(shí)行責(zé)任預(yù)算，將各項(xiàng)預(yù)算落實(shí)到責(zé)任部門和責(zé)任人，積極構(gòu)建和推進(jìn)各部門、各單位在預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理、重大項(xiàng)目開支等方面的民主決策、民主管理、監(jiān)督問責(zé)的機(jī)制。

（5）以學(xué)校實(shí)際工作為依托，建立各項(xiàng)工作間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。如對(duì)教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)等需要分年度計(jì)劃而又要在每一個(gè)年度中制定詳細(xì)目標(biāo)的工作，如何與預(yù)算管理、資金分配和使用進(jìn)行聯(lián)通；預(yù)算控制（包括預(yù)算分配、預(yù)算使用和預(yù)算分析）環(huán)節(jié)和具體項(xiàng)目的績效考核分析評(píng)價(jià)如何整合；基建工程項(xiàng)目、學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)工作如何論證和協(xié)調(diào)；充分理解這些內(nèi)部控制涉及的工作環(huán)節(jié)和要求，建立各項(xiàng)工作中的相互銜接和互動(dòng)機(jī)制。

（6）健全內(nèi)部監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控規(guī)范的有效性。當(dāng)前，大部分高校已經(jīng)建成了以內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢部門和財(cái)務(wù)監(jiān)督共同作用的內(nèi)部監(jiān)督體系。在國家全面實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的形勢(shì)下，高校的管理層應(yīng)當(dāng)在日常教學(xué)管理過程中注重對(duì)內(nèi)控規(guī)范有效性的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)偏差、失誤及時(shí)采取有效措施解決，使學(xué)校的內(nèi)部監(jiān)督真正成為內(nèi)控有效實(shí)施的得力環(huán)節(jié)。

高等學(xué)校進(jìn)行內(nèi)控規(guī)范建設(shè)，是按照“控制目標(biāo)→潛在風(fēng)險(xiǎn)→控制措施”的管理原則，在學(xué)校原有各項(xiàng)管理制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行重新梳理，流程再造，補(bǔ)充完善，使各項(xiàng)管理制度更加系統(tǒng)規(guī)范、全面完整，是一項(xiàng)重大的管理制度改革。因此，要使高等學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)取得實(shí)效，必須按照統(tǒng)一組織、部門帶頭、上下聯(lián)動(dòng)、共同落實(shí)的要求，切實(shí)做好內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施工作。同時(shí)，要把實(shí)施內(nèi)控與實(shí)施新的高等學(xué)校會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度結(jié)合起來，與高等學(xué)校的實(shí)際情況結(jié)合起來，才能選擇適合本校的內(nèi)部控制體系的建設(shè)方法，逐步推進(jìn)和完善內(nèi)部控制規(guī)范的建設(shè)和實(shí)施。

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