控制特大城市人口規(guī)模是一個重大的發(fā)展問題——兼論北京人口調(diào)控方略

特邀主持人：侯亞非（北京行政學(xué)院社會學(xué)教研部教授、北京人口發(fā)展研究中心首席專家、北京市人口學(xué)會副會長）

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控制特大城市人口規(guī)模是一個重大的發(fā)展問題——兼論北京人口調(diào)控方略

文／張煒

特邀主持人：侯亞非（北京行政學(xué)院社會學(xué)教研部教授、北京人口發(fā)展研究中心首席專家、北京市人口學(xué)會副會長）

主持人的話：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。面對“屢設(shè)屢破”的人口規(guī)劃目標(biāo)，北京人口規(guī)模調(diào)控成為城市化進(jìn)程中一個棘手的問題。本期刊登兩篇文章從不同視角探索這一問題。前文認(rèn)為控制特大城市人口規(guī)模是一個重大的發(fā)展問題，并提出了有價值的對策思路：一是在首都非功能疏解過程中必須切實(shí)做好人口規(guī)?？刂频膽?zhàn)略跟進(jìn)，既要服務(wù)常住人口、吸納存量人口，又要控制增量人口，達(dá)成服務(wù)人口與控制人口的戰(zhàn)略平衡。二是嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量，防止城市空間無序擴(kuò)張引發(fā)新增人口無序增長。三是首都功能核心區(qū)和石景山區(qū)重點(diǎn)“以房控人”，實(shí)現(xiàn)“限流量”；城市功能拓展區(qū)重點(diǎn)“以地控人”，遏制城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)人口聚集蔓延，實(shí)現(xiàn)“減存量”；城市發(fā)展新區(qū)重點(diǎn)“以業(yè)控人”，實(shí)現(xiàn)“控增量”；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)重點(diǎn)“以水定人”，實(shí)現(xiàn)常住人口 “穩(wěn)總量”。后文作者則從風(fēng)險預(yù)警的新視角切入，探討分析了北京在疏解非首都功能的同時調(diào)控人口規(guī)模可能遇到的八大風(fēng)險，并構(gòu)建了人口疏解政策風(fēng)險分析模型，以期為政府制定人口疏解政策提供參考依據(jù)。

摘要：目前社會各界對嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模仍未完全達(dá)成共識，有些人把控制人口規(guī)模理解為以房控人、以業(yè)控人、以證（居住證）控人，抑或?qū)⑻卮蟪鞘械倪@些做法視為針對外來人口的“排斥”，這是對嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模這一決策部署理解和認(rèn)識的簡單片面化。事實(shí)上，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，是校正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化人地失衡的重大政策導(dǎo)向，也是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要政策支點(diǎn)，應(yīng)把握城市人口發(fā)展特征定準(zhǔn)調(diào)控目標(biāo)，適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要整體謀劃布局，以土地為空間管控單元開展源頭治理。

關(guān)鍵詞：特大城市;人口規(guī)?？刂疲痪┙蚣絽f(xié)同發(fā)展

黨的十八大以來，為順應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，黨中央對我國人口城鎮(zhèn)化政策進(jìn)行重大調(diào)整，相繼打出了“全面開放建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡葍?yōu)化人口布局的政策調(diào)控“組合拳”。目前，社會對嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模仍未完全達(dá)成共識，把控制人口規(guī)模理解為以房控人、以業(yè)控人、以證（居住證）控人，抑或?qū)⑻卮蟪鞘械倪@些做法視為針對外來人口的“排斥”，這是對嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模這一決策部署理解和認(rèn)識的簡單片面化。特大城市是我國城鎮(zhèn)體系中的“關(guān)鍵少數(shù)”，大都處于國家城鎮(zhèn)體系的頂層，是全國重要城市群的核心和領(lǐng)導(dǎo)城市，控制特大城市人口規(guī)模事關(guān)我國城市化戰(zhàn)略布局、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及特大城市自身發(fā)展等諸多利益關(guān)系，本質(zhì)上是一個重大的發(fā)展問題，應(yīng)站在更高角度把握政策導(dǎo)向和解題思路。

一　新型城鎮(zhèn)化校正人地失衡的政策導(dǎo)向

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強(qiáng)調(diào)，在我們這樣一個擁有13億多人口的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了，必須走出一條新型城鎮(zhèn)化道路。這一告誡，切中傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化弊端的要害，“人地失衡”一語中的、寓意高遠(yuǎn)。人地失衡，既是我國城鎮(zhèn)體系格局失衡的幕后推手，也是大城市病蔓延的主要誘因，更是人口融入城市的主要障礙，嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，亟待調(diào)控糾偏。

(一)優(yōu)先城鎮(zhèn)戰(zhàn)略布局，促進(jìn)發(fā)展重心轉(zhuǎn)移

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向盡管不同階段表述不盡相同，但秉持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展這一核心理念基本沒變；而實(shí)踐卻是，它不是從小城鎮(zhèn)起步，而是直接由大城市引領(lǐng)。大城市的迅速崛起及特大城市的快速膨脹，在加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)騰飛的同時，也引發(fā)人口規(guī)模流動失序、城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)及城市戰(zhàn)略布局失調(diào)等重大現(xiàn)實(shí)問題。遠(yuǎn)的不說，看看北京及周邊的京津冀地區(qū)，正如媒體所形容的：一邊是比肩歐美的現(xiàn)代化大都市，一邊是有數(shù)百萬貧困人口的落后腹地……呈現(xiàn)出“現(xiàn)代”被“貧困”所環(huán)繞、“肥胖”與“瘦弱”同競爭的發(fā)展景象，既令人尷尬，更令人揪心。實(shí)踐證明，在我國完成規(guī)模巨大的人口城鎮(zhèn)化，加快中小城市發(fā)展勢在必然。然而，勢在必然并不意味著勢在必得，條件是必須有效遏制特大城市對周邊地區(qū)人口和資源的“虹吸效應(yīng)”，而對特大城市人口增長進(jìn)行從嚴(yán)控制就是不二的選擇。這是優(yōu)化城鎮(zhèn)戰(zhàn)略布局的“先手棋”，即通過對特大城市人口的政策“擠壓”、倒逼存量或增量資源向周邊城鎮(zhèn)“轉(zhuǎn)移”。京津冀地區(qū)，北京地位高、體量大、實(shí)力強(qiáng)，在加快周邊及區(qū)域中小城市發(fā)展、探索完善城市群布局和形態(tài)方面，應(yīng)下準(zhǔn)下好這枚“先手棋”。

(二)有效治理大城市病，推動發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

城市病的病因多元復(fù)雜，國情不同其原因也不盡相同，但都有一個因素不容忽視，那就是人口。不可否認(rèn)，一個城市資源環(huán)境的人口容量及承載能力存在一定的限度，當(dāng)人口增長帶給資源環(huán)境的壓力得不到有效疏解而持續(xù)疊加時，人口與資源環(huán)境不均衡的矛盾勢必會加速向經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)領(lǐng)域傳導(dǎo)和聚集，其結(jié)果就是城市因“過載”而“生病”，圍繞享用公共服務(wù)的市場競爭和生存競爭加劇，交通擁堵、房價上漲、看病難、入園難等在所難免。城市病與人口的關(guān)系幾何？北京人口規(guī)模從1000萬翻至2000萬，用時不到25年，這種速度不僅國內(nèi)少有而且世界罕見。再好的城市規(guī)劃也趕不上太快的人口變化，城市病源于“人”，根在“快”。治理城市病，目前看，沒有“特效藥”，只有“首選藥”——控制人口規(guī)模。對北京這類超大城市來說，人口規(guī)模控制不住，在現(xiàn)有資源稟賦上、以現(xiàn)代方式根治空氣污染和交通擁堵等問題，挖潛的空間不會太大；治理城市病，不能錯過最佳治愈期，應(yīng)找準(zhǔn)病根、科學(xué)用藥。然而，前提是必須切實(shí)告別“攤大餅”式的粗放發(fā)展模式。

(三)調(diào)控人口有序融入，引導(dǎo)發(fā)展主體回歸

讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對新型城鎮(zhèn)化有更多獲得感，不僅是民心所向，更是形勢所迫。2014年底，我國城市外來人口已達(dá)2.53億人；預(yù)計(jì)到2020年，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量將再增加1個億，這意味著城鎮(zhèn)就業(yè)人員超過50%將是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。加快人口有效融入城市是新型城鎮(zhèn)化的核心，不僅關(guān)系社會公平，更關(guān)聯(lián)社會穩(wěn)定，尤其是對特大城市更不容輕視懈怠。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確指出，依據(jù)城市規(guī)模不同實(shí)行差別化的戶籍政策，其中關(guān)于特大城市的戶籍制度安排，引起社會廣泛關(guān)注——在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的政策框架內(nèi)，又為長期在城市就業(yè)居住的群體、開啟一扇通過積分落戶城市之門?？刂迫丝谝?guī)模重在嚴(yán)格控制增量，而目的是為了優(yōu)先解決存量，其間上下關(guān)聯(lián)而非平行對立，前者是發(fā)展問題，后者是民生問題，兩者并行不悖，必須統(tǒng)一到以人為核心的新型城鎮(zhèn)化上來，通過戶籍制度改革引導(dǎo)城市發(fā)展主體回歸。加快人口融入，城城有責(zé)，沒有例外。盡管北京外來人口規(guī)模達(dá)800多萬且規(guī)模仍持續(xù)“看漲”，但也必須深化戶籍制度改革，進(jìn)一步做好服務(wù)常住人口、吸納存量人口、控制增量人口，達(dá)成服務(wù)人口與控制人口的戰(zhàn)略平衡。這既是形勢所迫，更是首都的擔(dān)當(dāng)。

人地關(guān)系承載著多元復(fù)雜的社會關(guān)系，貫穿于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個基本邏輯，就是土地城鎮(zhèn)化是工具、人的城鎮(zhèn)化是核心。這種邏輯關(guān)系不能倒置，否則會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化主體“錯位”。嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，是校正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化人地失衡的重大政策導(dǎo)向，也是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要政策支點(diǎn)，應(yīng)從更高角度理解把握。

二　把握城市人口發(fā)展特征定準(zhǔn)調(diào)控目標(biāo)

從世界城市發(fā)展實(shí)踐看，自20世紀(jì)中葉以來，世界城市人口一直在向大城市集中；在我國，這一趨勢將會更加明顯，特大城市人口規(guī)模持續(xù)增長，既體現(xiàn)城市自身發(fā)展的自然規(guī)律性，又囊括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史復(fù)雜性，短期內(nèi)不會改變。人口規(guī)?？刂?，對北京來說并不陌生，從人口增長的速度和規(guī)模看是個懸而未解的老題，從人口增長的慣性和路徑看是個懸而待解的大題，但從城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境和中央要求看又是個難度不小的考題，關(guān)鍵應(yīng)把握城市人口發(fā)展特征，遵循人口增長內(nèi)在邏輯主線，確保調(diào)控既不貪快也不跑偏。

(一)從城市周邊發(fā)展看，外來人口增量不能低估

京津冀地區(qū)是我國優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的富集區(qū)，也是我國區(qū)域發(fā)展不均衡的典型區(qū)。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程看，京津兩地城市化率均超過80%、位列全國二三名、達(dá)到世界發(fā)達(dá)城市水平，而占區(qū)域人口近7成的河北省城鎮(zhèn)率仍不足50%、距全國平均水平還有不小差距。況且，河北省內(nèi)部發(fā)展差距也比較明顯，據(jù)報道，目前仍有52個貧困縣共7963個貧困村，扶貧對象還有352萬人；特別是，在首都周邊還有一個貧困帶，有9個貧困縣。在區(qū)域城鎮(zhèn)化整體水平不高且存在巨大反差的大背景下，河北人口京津化是常態(tài)，北京外來人口河北化是主流。在國家城市化強(qiáng)勁推力和地區(qū)發(fā)展強(qiáng)大推力的共同作用下，北京勞動力資源外來化將是難以逆轉(zhuǎn)的趨勢，外來人口增長所持續(xù)的時長既取決于外部發(fā)展也取決于自身調(diào)控，但增量不能低估。

(二)從城市功能聚集看，戶籍人口增長不好施控

北京是中國特色社會主義國家履行宏觀調(diào)控職能的所在地，擁有世界上規(guī)模最為龐大的官方機(jī)構(gòu)、集聚國內(nèi)質(zhì)量最為上乘的國家資源。首都功能及資源的聚集疊加，必然導(dǎo)致政策遷移人口紛至沓來，從而帶動戶籍人口多元持續(xù)增長。近年來，全市年度審批總量平均達(dá)11萬人左右、約占新增戶籍人口的2/3，其中高校畢業(yè)生約4萬人、干部工作調(diào)動及家屬隨遷約3.3萬人、投靠親屬約3萬人。年度看，年齡結(jié)構(gòu)中青為主；而關(guān)聯(lián)看，老少則緊隨其后。大量年輕人口的遷入引發(fā)兩大人口現(xiàn)象：其一，戶籍出生人口增幅逐年變大，自然增長率不斷提高；其二，老齡人口已成為投靠落戶的重要群體，人口老齡化加速，這又將增加對外來年輕就業(yè)人口及勞動力的剛性需求。目前，北京戶籍人口增量的“進(jìn)口”太多，而減量的“出口”太少，除了自然調(diào)節(jié)之外沒有別的調(diào)控手段，只能在“進(jìn)口”環(huán)節(jié)上做文章；然而，“進(jìn)口”涉及中央、軍隊(duì)、北京市等3大系統(tǒng)的26個單位、40多個部門，“收口”或“堵口”的難度很大?？梢哉f，政策遷移人口的增長是首都發(fā)展的剛需，戶籍人口增長的調(diào)控空間不大而難度不小。

(三)從城市空間擴(kuò)張看，常住人口增勢不易疏解

新世紀(jì)以來，北京城市空間擴(kuò)張的速度高于人口增長的速度，并對土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生路徑依賴，其中房地產(chǎn)業(yè)的慣性推動不容小覷。社會投資看，自2001年以來房地產(chǎn)開發(fā)一直占據(jù)全市社會固定資產(chǎn)投資的半壁江山；建設(shè)規(guī)模看，商品房施工面積年均都在上億平方米；土地出讓看，雖然近幾年成交土地宗數(shù)與面積均有所遞減，但土地出讓金額卻屢創(chuàng)歷史新高，土地市場的熱度依然。然而，房地產(chǎn)大力度、高強(qiáng)度地開發(fā)也給人口增長留下較大的居住空間。房地產(chǎn)是個大產(chǎn)業(yè)，也是城市發(fā)展的依賴產(chǎn)業(yè)，它一頭連著財(cái)政，一頭連著民生，對城市發(fā)展的作用不言自明，而對人口增長的影響也顯而易見。房地產(chǎn)終歸是為人居住服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，房子建得越快越多，來居住的人就會越來越多，房地產(chǎn)市場事實(shí)上已成為城市人口遷移流動的晴雨表。毋庸諱言，北京土地城市化的速度及房地產(chǎn)的熱度不減，人口集聚增長的態(tài)勢也就難降。

多因趨于勢，勢必結(jié)于果。截至2014年末，北京常住人口已達(dá)2151.6萬人，其中常住外來人口818.7萬人。常住外來人口，已成為推動北京人口規(guī)模持續(xù)膨脹的骨干力量，過去14年間的增量已超過遠(yuǎn)郊10個區(qū)縣戶籍人口總和，而目前的存量也已超過除朝陽、豐臺、海淀外其他13個區(qū)縣戶籍人口總量，占常住人口比重達(dá)38.1%。從增長結(jié)構(gòu)看，自然增長、戶籍遷入、人口流入對常住人口增長的貢獻(xiàn)率約為10：20：70，戶籍人口與外來人口貢獻(xiàn)比為“三七開”。這些數(shù)據(jù)，表示的是過去，表達(dá)的卻是未來，蘊(yùn)藏著北京城市及人口發(fā)展的特點(diǎn)規(guī)律?？刂迫丝谠鲩L，應(yīng)遵循規(guī)律、把握大勢，不宜把控制目標(biāo)簡單量化并逐級分解，也不能把既往末端管控的做法慣性后移；而應(yīng)強(qiáng)化源頭治理，在加強(qiáng)綜合調(diào)控方面早做文章、做好文章。

三　適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要整體謀劃布局

現(xiàn)階段，國家關(guān)于特大城市人口規(guī)模的決策部署和政策導(dǎo)向已基本明晰，其政策措施調(diào)控的目標(biāo)導(dǎo)向是，鞏固并發(fā)揮城市群的主體形態(tài)作用，著力提高中小城市和小城鎮(zhèn)的綜合承載能力；而調(diào)控的重點(diǎn)是，城市功能疏解。這是因?yàn)?，在我國，城市功能是個充滿魅力的東西，它能帶來資產(chǎn)、催生產(chǎn)業(yè)、集聚人口，城市功能與其人口規(guī)模是一個硬幣的兩面，且隨著其行政級別升高而不斷拓展聚集，城市人口過多深層次上是城市功能太多帶來的?？梢哉f，功能疏解是特大城市人口規(guī)模控制的核心和關(guān)鍵。

看北京，論城市功能則無與倫比，論城市資產(chǎn)更無以匹敵。無論從何種城市理論或哪個發(fā)展角度，疏解北京非首都功能無疑都是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的英明之策、控制北京人口規(guī)模的戰(zhàn)略之舉。從近鄰俄羅斯對首都莫斯科“動外科手術(shù)”、韓國行政中心搬遷、日本首都功能轉(zhuǎn)移等實(shí)踐看，疏解北京非首都功能也是一個長期過程，短期內(nèi)緩解人口壓力作用不會太明顯，必須在功能疏解中切實(shí)做好人口規(guī)模控制的戰(zhàn)略跟進(jìn)。

到2020年北京人口總量控制為2300萬人，這是個莊嚴(yán)的承諾，體現(xiàn)的是決心，考驗(yàn)的是能力。完成這一目標(biāo)關(guān)鍵是要有真招實(shí)招，這是人口規(guī)劃必須重點(diǎn)回答的問題。從人口發(fā)展趨勢和控制目標(biāo)要求看，“十三五”時期，北京人口規(guī)?？刂铺幱凇扒坝卸陆睾笥凶繁钡膴A擊態(tài)勢。扭轉(zhuǎn)這一局面的現(xiàn)實(shí)辦法就是，要堅(jiān)持嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合的總要求，把控制人口總量與調(diào)整人口布局結(jié)合起來，以城市功能疏解為導(dǎo)向、以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為依托、以強(qiáng)化行政管控為推動，對人口規(guī)模實(shí)施定向調(diào)控，即“定向布局、產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)、管控發(fā)力”的調(diào)控策略。

(一)定向布局——西穩(wěn)北控，東移南引

北京人口分布“北重南輕”的格局已存在多年，盡管采取多種辦法目前仍不見改善。人口布局是一定社會歷史條件下生產(chǎn)布局的客觀反映，人口布局優(yōu)化起決定作用的是發(fā)展布局的調(diào)整。近年來，京津兩市的發(fā)展重心逐步靠攏，一個“由北向南”，將城市南部城區(qū)作為北京未來發(fā)展的重要空間；一個由“由東向北”，將北部邊緣地帶變成京津冀交會的重要區(qū)域。從地緣關(guān)系和發(fā)展趨勢看，北京的東南部地區(qū)（大興、通州）地處京津冀協(xié)同發(fā)展的中心區(qū)，將是北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)及勞動力轉(zhuǎn)移的門戶通道，這無疑為調(diào)整優(yōu)化北京人口布局注入強(qiáng)大的市場動力；從京津冀主體功能區(qū)定位看，北京西部和北部山區(qū)及河北張承地區(qū)是北京城市生態(tài)屏障及“京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)”，人口規(guī)模應(yīng)收緊、控制力度應(yīng)加大。人口規(guī)模調(diào)控應(yīng)在定量控制的基礎(chǔ)上，實(shí)施定向疏導(dǎo)，采取“西穩(wěn)北控、東移南引”的空間布局。

(二)產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)——聚焦東南，建設(shè)東南

在功能疏解的大背景下，北京的產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化，不只是靜態(tài)下市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的空間轉(zhuǎn)移，而是在每年還有相當(dāng)規(guī)模投資驅(qū)動下，新增產(chǎn)業(yè)與存量產(chǎn)業(yè)的空間博弈。這種博弈，不是“你來我走”簡單的市場替代，而是基于北京城市功能定位和區(qū)域協(xié)同發(fā)展訴求的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，其核心是調(diào)整區(qū)域生產(chǎn)布局，優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。對北京產(chǎn)業(yè)優(yōu)化來說，一是“騰籠換鳥”為未來發(fā)展留出空間；二是加強(qiáng)與津冀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及發(fā)展協(xié)作關(guān)系，防止北京的發(fā)展與區(qū)域脫離關(guān)系、形成“孤島”?！笆濉睍r期，應(yīng)以新機(jī)場新航城建設(shè)為契機(jī)、以通州城市副中心建設(shè)為重點(diǎn)、以大興農(nóng)村集體建設(shè)用土改革試點(diǎn)為平臺，充分發(fā)揮重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目和重大政策的引領(lǐng)和推動效應(yīng)，聚焦東南、建設(shè)東南，為實(shí)施人口定向調(diào)控打通“經(jīng)”脈。

(三)管控發(fā)力——因情施策，精準(zhǔn)發(fā)力

在一段時期內(nèi)，北京人口仍將呈現(xiàn)持續(xù)增長、向心聚集、逐次外展的發(fā)展態(tài)勢，造成或帶來區(qū)域人口壓力及問題不盡相同。人口規(guī)模調(diào)控應(yīng)就勢而謀，因情施策，變均衡發(fā)力為精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)施區(qū)域而有重點(diǎn)的調(diào)控政策。在區(qū)域調(diào)控政策選擇上，首都功能核心區(qū)和石景山區(qū)應(yīng)做實(shí)做細(xì)“以房控人”，防止在功能疏解過程中出現(xiàn)人口回流聚集，重點(diǎn)是限制外來人口流入量（“限流量”）；城市功能拓展區(qū)（不含石景山）應(yīng)強(qiáng)化鞏固“以地控人”，遏制外來人口在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)聚集蔓延，重點(diǎn)是減少外來人口存量（“減存量”）；城市發(fā)展新區(qū)應(yīng)著力抓好“以業(yè)控人”，防止產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)人口規(guī)模增長，控制外來人口過快增長（“控增量”）；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)應(yīng)固守“以水定人”，優(yōu)化人口空間及城鄉(xiāng)分布，保持常住人口總量穩(wěn)定（“穩(wěn)總量”）。在整體從嚴(yán)控制的基礎(chǔ)上，人口總量目標(biāo)分解應(yīng)為定向調(diào)控收緊邊框、留好出口。

四　以土地為空間管控單元開展源頭治理

社會視角中，城市是大宗的公共產(chǎn)品，城市化本質(zhì)上是城市空間生產(chǎn)的社會化過程，在這里人地關(guān)系就演變成了供需關(guān)系。人口決定需求影響供給，土地決定供給影響需求，供需平衡的主體是人口，改革的重點(diǎn)在土地管理。在推進(jìn)土地空間有效治理中，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)稅體制、農(nóng)村土地管理和城市空間治理等制度改革，防止土地過快或被動城鎮(zhèn)化，遏制人口無序城鎮(zhèn)化。在寸土寸金的北京，土地的開發(fā)利用，不僅關(guān)系人口規(guī)?？刂频挠行蛲七M(jìn)和戰(zhàn)略成效，也關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政增收，必須抓住重點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)。

(一)推進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)制度改革，減輕“小財(cái)政大服務(wù)”的壓力

首都，對北京來說，首先是服務(wù)；服務(wù)需要錢，錢從何來。和國內(nèi)其他城市相同的是，現(xiàn)行財(cái)稅體制下，一個城市的運(yùn)行和發(fā)展要依靠發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)來提供財(cái)力支撐，首都北京當(dāng)然也不例外。與其他城市不一樣的是，中央機(jī)關(guān)和企業(yè)占據(jù)北京大量的公共資源和公共服務(wù)。為提供更充足的公共服務(wù)，在現(xiàn)行財(cái)稅體制倒逼下，北京利用首都優(yōu)勢，不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，致使城市發(fā)展陷入“水多了擱面、面多了擱水”的“怪圈”而難以自拔。北京已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期，地方財(cái)政收入增速已經(jīng)從過去多年的年均20%下降到近幾年的10%左右。同時，禁止和限制不符合北京城市戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對北京地方財(cái)政收入的拉低作用已經(jīng)顯現(xiàn)。從財(cái)政支出看，近些年，北京“城市病”治理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障聚集疊加、任務(wù)繁重，市級統(tǒng)籌使用的財(cái)政資金捉襟見肘。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)，伴隨非首都功能疏解的是大量產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，如何保障北京市財(cái)稅收入持續(xù)增長是的一個現(xiàn)實(shí)問題。如果財(cái)政壓力得不到有效緩解，北京及各區(qū)縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)尤其是以土地保財(cái)政、土地穩(wěn)增長的沖動就難以遏制，人口規(guī)?？刂茖霈F(xiàn)“腸梗塞”。推進(jìn)首都財(cái)稅制度改革，理順中央與北京、北京與區(qū)縣在事權(quán)財(cái)權(quán)上的關(guān)系，著力減輕“小財(cái)政大服務(wù)”的壓力，這需要在有序疏解北京非首都功能、有效控制北京人口規(guī)模的配套改革中予以統(tǒng)籌考慮。

(二)加強(qiáng)集體建設(shè)用地管理，破解“小村莊大聚集”的難題

在北京城市快速發(fā)展的進(jìn)程中，集體建設(shè)用地“異軍突起”，為城市空間快速擴(kuò)張及人口無序聚集起到“推波助瀾”的作用。目前，北京市集體建設(shè)用地規(guī)模已突破1500平方公里、已接近城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、占全市建設(shè)用地總量的近一半，其中村鎮(zhèn)建設(shè)用地已達(dá)1200平方公里、遠(yuǎn)超2020年規(guī)劃確定的730平方公里的控制目標(biāo)；集體建設(shè)用地總量大、增長快、效率低，是造成北京城鄉(xiāng)建設(shè)無序蔓延、城市“攤大餅”式擴(kuò)張的主要原因。伴隨城市“攤大餅”式的持續(xù)向外擴(kuò)張，中心城區(qū)的人口、企業(yè)和住宅等也隨之沿著阻力最小的方向外溢至周邊鄉(xiāng)村地區(qū)，在中心城區(qū)周邊形成了一個不同于城市，又異于農(nóng)村的，具有獨(dú)特特征、結(jié)構(gòu)及功能的典型地帶——城鄉(xiāng)結(jié)合部，而且其范圍隨著中心城區(qū)的壓力增大也逐次向外擴(kuò)張，目前已拓展到四至六環(huán)路地區(qū)。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部國有土地和集體所有土地混雜、建設(shè)用地和非建設(shè)用地交織，土地利用雜亂無序，日益成為“城中村”及外來人口的自發(fā)聚居區(qū)，“小村莊大聚集”的人口布局形態(tài)已形成規(guī)模且逐漸蔓延擴(kuò)張，“城中村”屢拆不完、違章建設(shè)屢禁不止，既造成土地被動城鎮(zhèn)化，也導(dǎo)致外來人口失控聚集。造成這種現(xiàn)象的原因是，長期以來集體建設(shè)用地缺乏有效的管控手段，城鄉(xiāng)結(jié)合特殊的區(qū)域條件也使其成為土地管理和城鄉(xiāng)建設(shè)管理較為薄弱的地區(qū)。對北京這樣一個城市社會形態(tài)占絕對主體的超大城市，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用、合法合規(guī)利用，應(yīng)提升到遏制城市“攤大餅”、促進(jìn)城市健康有序發(fā)展的歷史高度，進(jìn)行管理聚焦，攻堅(jiān)破題。

(三)強(qiáng)化城市空間法制治理，擺脫“小規(guī)劃大管理”的困境

首都的城市建設(shè)和管理，更多的涉及中央事權(quán)，需要國家法律來規(guī)制推動，這也是發(fā)達(dá)國家管理首都的通用做法。多年來，在北京城市發(fā)展總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，不斷發(fā)展的北京又面臨令人揪心的很多問題，城市規(guī)模擴(kuò)張實(shí)際上在“引領(lǐng)”著城市規(guī)劃的發(fā)展（修訂）。其中有一點(diǎn)不應(yīng)忽視，按照現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法關(guān)于城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃的報批規(guī)定，北京城市發(fā)展總規(guī)屬于省級層面的“小規(guī)劃”，盡管城市發(fā)展規(guī)劃被定義為剛性規(guī)劃，但僅以此來履行引導(dǎo)中央在京資產(chǎn)和資源配置的“大管理”，其執(zhí)行效力打折扣也再所難免。2014年2月，習(xí)近平在北京視察工作時強(qiáng)調(diào)，建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這充分體現(xiàn)以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對建設(shè)和管理首都的高度重視，賦予了北京城市建設(shè)和發(fā)展的新內(nèi)涵和新要求。在有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略驅(qū)動下，統(tǒng)籌推進(jìn)首都財(cái)稅體制、土地利用和戶籍管理等重要領(lǐng)域的制度改革，構(gòu)建與北京城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)、與京津冀城市群建設(shè)相銜接的首都城市管理法律體系，是把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都必須重點(diǎn)解決的重大問題。

城以人興，城興人聚。特大城市人口快速增長，原因在市場，責(zé)任在政府，重點(diǎn)是調(diào)控。人口規(guī)模調(diào)控，絕非一城一地之事，更非一招一式之功。北京，作為我國城鎮(zhèn)體系中的超大城市、京津冀地區(qū)的“重磅”城市、人口大國的首都城市，應(yīng)處理好國家戰(zhàn)略要求和自身發(fā)展的關(guān)系，統(tǒng)籌謀劃、綜合施治，積極探索出一條有效控制特大城市人口規(guī)模的新路子。

責(zé)任編輯劉秀秀

作者簡介：張煒，北京市發(fā)展和改革委員會人口處副處長，北京市，100031。

文章編號：1006-0138(2015)06-0053-06

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：C924.2