農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)路徑研究

白昌前

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)路徑研究

白昌前

農(nóng)村土地是農(nóng)民重要可支配財(cái)產(chǎn)，通過土地承包權(quán)抵押的方式可有效釋放土地潛能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。目前，全國各地在不斷地探索土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)踐模式，但要將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押推向全面實(shí)施階段，還必須求證其制度上的合理性，即符合法律理論，符合政策意圖，否則土地承包經(jīng)營權(quán)抵押必將因?yàn)樵庥龇膳c政策障礙而夭折。只有理順土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策支撐和法律邏輯，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押才能得到可持續(xù)的法律保障，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的常態(tài)化、市場(chǎng)化，拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資渠道。

農(nóng)村土地 承包經(jīng)營權(quán)抵押 實(shí)現(xiàn)路徑

2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，探索建立抵押資產(chǎn)處置，這為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押提供了政策頂層設(shè)計(jì)。然而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押尚需越過現(xiàn)實(shí)法律桎梏，只有構(gòu)建完善相關(guān)法律制度，才能確保圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)聯(lián)交易行為的安全性。土地作為農(nóng)村不可或缺的生產(chǎn)要素，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供最根本、最基礎(chǔ)的物質(zhì)保障。唯有充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，土地的社會(huì)保障功能才能得到更為有效地發(fā)揮。農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)承包地抵押，有效緩解農(nóng)業(yè)資金困境，盤活資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用效率（吳群，2014）。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)狀

1.法律禁止，但法理可行

1986年頒布的《民法通則》對(duì)農(nóng)村土地不得抵押進(jìn)行了規(guī)定，但未明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押。1995年頒布的《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、宅基地等屬于集體所有的土地使用權(quán)嚴(yán)禁抵押。2002年制定的《農(nóng)村土地承包法》第32、34條規(guī)定，以家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的方式。但對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可否抵押沒有規(guī)定。最高人民法院于2005年發(fā)布的 《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條對(duì)家庭承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的，法院依法認(rèn)定無效。2007年頒布的 《物權(quán)法》第184條再次明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。顯而易見，我國立法和司法解釋關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押的問題，主要根據(jù)土地取得方式以及權(quán)利標(biāo)的作了不同規(guī)定，即以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押，而以其他方式取得的荒地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押（季秀平，2009）。當(dāng)然，這種差別性的立法政策在一定程度上也印證了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的正當(dāng)性，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)具備的占有、使用、收益及部分處分權(quán)能，但唯獨(dú)對(duì)抵押處分權(quán)有所限制。承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，卻禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設(shè)計(jì)（高圣平，2009）。其次，抵押的功能主要表現(xiàn)在當(dāng)債務(wù)人不能按期償還債務(wù)，或當(dāng)事人雙方約定的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)情形出現(xiàn)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)就抵押物進(jìn)行變價(jià)優(yōu)先受償，以確保其債權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。為此，抵押的標(biāo)的物一般應(yīng)具備特定性、可轉(zhuǎn)讓性、價(jià)值性三個(gè)基本特點(diǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)通過辦土地承包經(jīng)營權(quán)證確權(quán)可以實(shí)現(xiàn)“特定性”，法律上也允許通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)具有財(cái)產(chǎn)性和相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。很顯然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押權(quán)標(biāo)的具有當(dāng)然的適格性。

2.政策解禁，已逐步試點(diǎn)

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策風(fēng)向隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)由絕對(duì)禁止轉(zhuǎn)向逐步解禁。央行和銀監(jiān)會(huì)于2008年10月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，9省 （區(qū)）的部分縣（市）開始了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)工作。各地的實(shí)踐再次充分證明，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押能夠在不改變農(nóng)地承包經(jīng)營主體的前提下為其提供資金支持，尤其在當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展不夠健全的背景下具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)需求土壤（葉敏，2011）。2010年5月，央行聯(lián)合其他部門出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，明確在確保土地集體所有性質(zhì)、禁止農(nóng)地非農(nóng)化且在農(nóng)民土地承包權(quán)益不受損害的前提下，探索開展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)。該指導(dǎo)意見是在9省農(nóng)村金融試點(diǎn)的基礎(chǔ)上作出的，進(jìn)一步拓展農(nóng)村抵押貸款方式和手段，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)房用地納入抵押貸款的擔(dān)保范圍進(jìn)行試點(diǎn)。然最具有里程碑意義的政策性文件，當(dāng)屬2014年10月審議通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，首次提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，有序推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等方面的改革探索，通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押最有力的政策支撐。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的必要性審視

1.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)民獲取資本的重要途徑

（1）提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地承包經(jīng)營權(quán)具有無可爭(zhēng)議的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但該價(jià)值的實(shí)現(xiàn)只有通過市場(chǎng)交易、交換等方式方能體現(xiàn)出來。目前，抵押流轉(zhuǎn)被法律嚴(yán)格限制，土地承包經(jīng)營權(quán)作為融資的載體受到了限制，按照既有的土地承包經(jīng)營權(quán)法定流轉(zhuǎn)形式，其最終還是不能作為受讓方融資的擔(dān)保物，使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際發(fā)揮價(jià)值小于其應(yīng)有價(jià)值。通過解禁土地承包經(jīng)營權(quán)抵押則能釋放其完整權(quán)能，占有、使用、收益、處分這四項(xiàng)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利束有效行使，采取轉(zhuǎn)包、出租、股份合作、抵押等形式，進(jìn)一步加速土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，啟動(dòng)市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，通過健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到充分體現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值必將隨其流通性的回歸而回歸到應(yīng)有的價(jià)值水平。

（2）吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。在當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)抵押受到嚴(yán)格限制的背景下，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體再融資難度很大，資本壓力增大，經(jīng)營成本上升，弱化了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為此，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織并沒有得到大規(guī)模地發(fā)展，政府在扶持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的過程中也付出較大的稅收代價(jià)。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)行可以拓寬農(nóng)業(yè)各類經(jīng)營主體獲取信貸的渠道，同時(shí)也使其擁有的土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)增值，這有利于農(nóng)業(yè)各類經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)常態(tài)性可持續(xù)融資。與此同時(shí)，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村的資本門檻會(huì)降低，農(nóng)企合作會(huì)更具吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，更多的社會(huì)資本將進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，為糧食豐產(chǎn)豐收提供重要基礎(chǔ)。作為合作方的農(nóng)民而言，由于土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值提升，其占有的合作經(jīng)濟(jì)組織的股份份額會(huì)隨之增加，更有利于農(nóng)民能夠最大限度地享有農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)企雙贏的局面。

（3）為農(nóng)民獲取信貸提供有效擔(dān)保物。長期以來，農(nóng)民獲取借款數(shù)額小，通常不能解決發(fā)展生產(chǎn)的資本需求。甚至有部分農(nóng)民通過借高利貸來融資，這不僅不能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而會(huì)惡化農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。近年來，由于支農(nóng)政策的扶持，小額信用無擔(dān)保貸款也成為農(nóng)民借款的一個(gè)渠道，但依然面臨數(shù)額小、周期短的問題，也不能根本上滿足農(nóng)民的資金需求。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，一般而言，獲取大額貸款的主要的途徑是擔(dān)保性貸款。農(nóng)民手中最重要的財(cái)產(chǎn)是土地用益物權(quán)，但卻不能作為有效擔(dān)保物，因此，農(nóng)民也無法通過信貸途徑獲取資金。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)意味著農(nóng)民擁有了有效的擔(dān)保物，農(nóng)民獲得的授信額度也將大幅提升，貸款融資問題將迎刃而解。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是金融機(jī)構(gòu)信貸安全的信用保障

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押使農(nóng)村信貸實(shí)現(xiàn)無擔(dān)保向有擔(dān)保轉(zhuǎn)變。無擔(dān)保貸款因缺少抵押物作保證，不論是其信貸額度，還是總體的信貸規(guī)模，都是非常有限的。有擔(dān)保貸款則可以根據(jù)擔(dān)保物的價(jià)值，設(shè)定信貸額度，總體的信貸規(guī)模也會(huì)相應(yīng)增大。繁榮農(nóng)村信貸擔(dān)保必須使無擔(dān)保信貸向擔(dān)保貸款轉(zhuǎn)變。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的放活將使每一個(gè)農(nóng)戶都有有效擔(dān)保物，有土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為保障的信貸，其安全性得到極大地提升。一方面，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為農(nóng)民失信后，金融機(jī)構(gòu)回收貸款的最后手段，一旦農(nóng)民失信，金融機(jī)構(gòu)可以通過流轉(zhuǎn)方式合法地處置擔(dān)保物；另一方面，在農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料作為信貸抵押物后，貸款人考慮到抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后的失地風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)自發(fā)地進(jìn)行自我約束，農(nóng)民失信風(fēng)險(xiǎn)會(huì)受到明顯地抑制。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押使農(nóng)村信貸有效擔(dān)保物價(jià)值明顯提升。有擔(dān)保是信貸安全的首要前提，但是發(fā)揮擔(dān)保作用的直接因素是擔(dān)保的價(jià)值。擔(dān)保物的價(jià)值不只是其物理屬性的體現(xiàn)，更為重要的是其交易價(jià)值。土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的完善之舉，土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值將為此而提升。作為有效擔(dān)保物價(jià)值的增長無疑是對(duì)信貸安全的更進(jìn)一層保障。這就意味著，土地承包經(jīng)營權(quán)有著更加穩(wěn)定的價(jià)值基礎(chǔ)和價(jià)值預(yù)期，增加了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款的擔(dān)保物風(fēng)險(xiǎn)的可控性。在城鎮(zhèn)化和人口壓力之下，土地日益稀缺，糧食日益重要，土地承包經(jīng)營權(quán)的稀缺性會(huì)得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，即使出現(xiàn)市場(chǎng)供求矛盾影響，其價(jià)值也不會(huì)出現(xiàn)較大波動(dòng)。土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押實(shí)際上是將土地承包經(jīng)營權(quán)的固有價(jià)值釋放出來，其較為穩(wěn)定的價(jià)值屬性將為農(nóng)村信貸提供有力保障。

（3）土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押使農(nóng)村信貸擔(dān)保物變現(xiàn)能力明顯增強(qiáng)。擔(dān)保物變現(xiàn)能力即擔(dān)保物流通性，如果擔(dān)保物無法變現(xiàn)，其擔(dān)保價(jià)值幾乎為零，至多起到督促貸款人還款的作用。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款最為擔(dān)心的是擔(dān)保物最終能否流通變現(xiàn)。實(shí)際上，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押最困難之處就在于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中，抵押物如何處置的問題。我國《商業(yè)銀行法》第42條明確禁止金融機(jī)構(gòu)自營不動(dòng)產(chǎn)。一旦債務(wù)人不能按期清償債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)不僅難以變現(xiàn)抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)收回貸款，致使流動(dòng)資產(chǎn)變成了 “固定資產(chǎn)”，而且不能自營土地承包經(jīng)營權(quán)，致使 “固定資產(chǎn)”又變成了 “閑置資產(chǎn) （郭繼，2010）。土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押重要意義在于通過抵押流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵由單一的集體內(nèi)部成員流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)向通過土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一向外流轉(zhuǎn)，使涉農(nóng)信貸更具安全保障。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是政府部門發(fā)展農(nóng)業(yè)的制度支點(diǎn)

（1）直接扶持財(cái)力不濟(jì)，易產(chǎn)生盲目性。2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，居住鄉(xiāng)村的人口為6.7億。面對(duì)如此龐大的農(nóng)業(yè)群體，政府進(jìn)行直接扶持必然面臨財(cái)力不濟(jì)的困境。而且，由于歷史欠賬較多，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，也進(jìn)一步加大政府直接扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難度。當(dāng)前，各地政府扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展都帶有較強(qiáng)的計(jì)劃性，有的地方政府甚至是直接強(qiáng)制農(nóng)民種植特定作物，扭曲了市場(chǎng)規(guī)律，導(dǎo)致特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重供過于求，最終反而損害了農(nóng)民的利益。因此，不能完全期待政府直接扶持解決農(nóng)村發(fā)展問題，政策的扶持應(yīng)該集中于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等基礎(chǔ)性工程方面，農(nóng)業(yè)融資及生產(chǎn)問題應(yīng)主要交由市場(chǎng)來解決。

（2）社會(huì)資本投資熱情不足，影響范圍小。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有政策性優(yōu)惠，許多社會(huì)資本已經(jīng)投向了農(nóng)村，各地農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)企合作社取得了一定經(jīng)濟(jì)效益。但家庭承包經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中依然占主導(dǎo)地位，一方面是因?yàn)檎呱蠈?duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有一定的限制，社會(huì)資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的深度和廣度也受到了限制；另一方面是因?yàn)槲覈r(nóng)村規(guī)模大，社會(huì)資本直接投資也不可能覆蓋整個(gè)農(nóng)村。因此，社會(huì)資本介入也不能解決農(nóng)村發(fā)展問題。同時(shí)，農(nóng)村的發(fā)展必須基于維護(hù)農(nóng)村、維護(hù)農(nóng)民利益的基本原則，大規(guī)模社會(huì)資本直接進(jìn)入農(nóng)村可能產(chǎn)生“圈地效應(yīng)”，導(dǎo)致農(nóng)民逐漸被擠出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，造成社會(huì)問題。在不改變農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的情況下，社會(huì)資本會(huì)處于強(qiáng)勢(shì)地位，農(nóng)民反而處于弱勢(shì)，不能充分分享農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收益，甚至可能被社會(huì)資本所盤剝，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民合法權(quán)益。

（3）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押具有杠桿效應(yīng)。一旦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合法化，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅可以提高土地自身價(jià)值，而且也能使土地承包經(jīng)營權(quán)持有人通過融資獲取資本。作為農(nóng)民來說，其自有的資產(chǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)渠道暢通，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不斷流轉(zhuǎn)，在資源優(yōu)化配置原理作用下，土地承包經(jīng)營權(quán)最終會(huì)由出價(jià)最高者獲得。反過來說，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)會(huì)由最高出價(jià)者定價(jià)。土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值凸顯之后，作為放貸方的金融機(jī)構(gòu)來說，其放貸的安全性、盈利性和流通性都會(huì)得到較好地保障，提高其開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的積極性，更多的信貸資本會(huì)進(jìn)入農(nóng)村。作為社會(huì)投資人來說，土地承包經(jīng)營權(quán)融資價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，意味著其可以利用更低的資本量進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因?yàn)橥顿Y人在流轉(zhuǎn)得到土地承包經(jīng)營權(quán)后，可以利用享有的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資，融資后又可以投資獲取更多的土地承包經(jīng)營權(quán)，并再次進(jìn)行融資，從而將其資本量放大，極具杠桿效應(yīng)。從宏觀層面看，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合法化將使市場(chǎng)機(jī)制隨之進(jìn)入農(nóng)村，并在配置土地資源方面發(fā)揮重要作用，土地用益物權(quán)將由生產(chǎn)效益最高者持有和使用，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)以及先進(jìn)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)將在這個(gè)過程中進(jìn)入農(nóng)村，土地的利用效率得到改善，最終意味著農(nóng)村生產(chǎn)力的提升。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)

1.堅(jiān)持“三個(gè)不得”原則，保障改革方向

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押具有不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)，必須堅(jiān)持農(nóng)民依法自愿有償?shù)脑瓌t、嚴(yán)格遵循“三個(gè)不得”的原則，確保土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度改革不偏離改革初衷。一是不得改變集體所有性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權(quán)中涉及到的土地所有權(quán)屬于集體，該權(quán)利只有國家為了公共利益的需要才可以征收或者征用，進(jìn)而改變土地所有權(quán)性質(zhì)。除此以外，任何人不得以任何方式改變土地所有權(quán)性質(zhì)。二是不得改變土地用途。當(dāng)?shù)盅喝宋茨馨磿r(shí)還款，出借人可以通過拍賣、變賣、折價(jià)等方式處置土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)后，其涉及的土地用途不能任意改變。土地承包經(jīng)營權(quán)涉及的土地僅能用于農(nóng)業(yè)用地，而不能任意轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，用來修建廠房等。農(nóng)村土地用途的穩(wěn)定性與否直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，并最終影響農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。三是不得損害農(nóng)民合法權(quán)益。由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是激活農(nóng)民、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要手段，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要方式，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)計(jì)中必須充分照顧到農(nóng)民核心訴求和利益，否則，該項(xiàng)制度將違背改革的初衷，也將遭到農(nóng)民強(qiáng)烈反對(duì)，迫使此項(xiàng)改革夭折。

2.物權(quán)登記保障市場(chǎng)交易安全

物權(quán)登記是指國家依法委托特定職能機(jī)構(gòu)按照當(dāng)事人的申請(qǐng)對(duì)其擁有物的物權(quán)狀況決定進(jìn)行登記或不予記載的行為過程，以及這種記載或不記載發(fā)生特定法律效力的事實(shí)狀態(tài)。登記可以幫助權(quán)利人進(jìn)一步明確和宣示權(quán)屬，也能降低交易成本，保護(hù)相對(duì)方的合理信賴，保障交易安全，是民法中不可缺少的組成部分。土地承包經(jīng)營權(quán)作為典型的用益物權(quán)，不僅應(yīng)該正確界定土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利界限，還應(yīng)該由政府部門予以登記，采取國家行為支持的物權(quán)公示手段，讓第三人充分了解土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人的權(quán)利范圍、年限等，進(jìn)而維護(hù)交易安全，保障土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的穩(wěn)定、有序的開展。如根據(jù)《物權(quán)法》第59條、127條可知，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，采取訂立承包經(jīng)營合同并召開“成員大會(huì)（村民大會(huì)）”的生效原則。但權(quán)利人如果要想抵押“土地承包經(jīng)營權(quán)”，必須由政府部門發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，并對(duì)承包期限、面積、范圍等內(nèi)容予以明確。否則，第三人不能有效弄清楚權(quán)利人的權(quán)利界限，不利于維護(hù)動(dòng)態(tài)的交易安全。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)該將登記作為物權(quán)公示的手段、方式。正因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)登記是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)與前提，一些地方政府才下文要求通過分解細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作。

3.政府支持為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押保駕護(hù)航

（1）財(cái)政承擔(dān)銀行部分壞賬防止風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)性遠(yuǎn)高于其他項(xiàng)目。因此，為調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款方面的積極性，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該適當(dāng)分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)因從事土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款而產(chǎn)生的呆壞賬。如，重慶市政府規(guī)定由市、區(qū)縣兩級(jí)政府財(cái)政設(shè)立出資專項(xiàng)資金用于全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，對(duì)經(jīng)辦銀行由于發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款而產(chǎn)生的損失進(jìn)行合理補(bǔ)償，具體補(bǔ)償比例為35%，即市級(jí)承擔(dān)20%、區(qū)縣承擔(dān)15%。按照“三三三”的原則，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押帶來的風(fēng)險(xiǎn)，政府、農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)各承擔(dān)1／3的損失。當(dāng)然，政府若實(shí)行過高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償則不利于金融機(jī)構(gòu)健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，不利于提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也將對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。顯然，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)的信貸規(guī)模擴(kuò)大除了政府加大扶持力度外，更重要的是建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，降低金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）貸款擔(dān)保以消除金融機(jī)構(gòu)后顧之憂。目前，農(nóng)民除了土地承包經(jīng)營權(quán)，幾乎無其他財(cái)產(chǎn)可以擔(dān)保。商業(yè)擔(dān)保公司考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)流動(dòng)性問題，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保的積極性肯定不大，除非允許擔(dān)保公司收取高額的擔(dān)保費(fèi)。鑒于此，在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款擔(dān)保方面依靠市場(chǎng)手段配置資源是不現(xiàn)實(shí)的，此時(shí)政府應(yīng)該出資設(shè)立政策性的擔(dān)保公司，按照微利甚至允許適當(dāng)虧損的原則，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，徹底解決因土地承包經(jīng)營權(quán)不符合擔(dān)保物條件而不愿意放貸的問題。

（3）稅費(fèi)優(yōu)惠降低土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款成本。地方政府應(yīng)做好三方面優(yōu)惠：一是將企業(yè)所得稅地方留成部分全部返還給金融機(jī)構(gòu)。雖然金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)大，但經(jīng)過政府貸款擔(dān)保等一系列措施，金融機(jī)構(gòu)只要風(fēng)險(xiǎn)控制得當(dāng)，盈利應(yīng)該問題不大。據(jù)此，政府應(yīng)該允許金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款單獨(dú)列收支，并據(jù)此確定金融機(jī)構(gòu)的納稅基數(shù)，并及時(shí)將企業(yè)繳納的該部分所得稅的地方留成部分全額返還。二是貸款貼息。為降低農(nóng)民的融資成本，地方政府希望金融機(jī)構(gòu)給予農(nóng)民優(yōu)惠利率。如重慶要求土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款利率在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上下浮5%至10%，但此舉明顯損害了金融機(jī)構(gòu)的合法利益，政府不應(yīng)干涉金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營自主權(quán)，而應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)基金，對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供貸款貼息。三是財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。為了鼓勵(lì)地方政府、金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作，應(yīng)該設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押開展規(guī)模大、效果好的地方政府、金融機(jī)構(gòu)給予一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)。

4.完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律法規(guī)

當(dāng)前，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策已經(jīng)由絕對(duì)禁止轉(zhuǎn)向逐步解禁，但面對(duì)部分法律明確禁止、部分法律規(guī)定不明的現(xiàn)實(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押始終未能大規(guī)模開展。為此，相關(guān)法律可以從以下幾個(gè)方面修改完善，為土地經(jīng)營權(quán)抵押合法化提供法律依據(jù)。

（1）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，并對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅程序作出明確規(guī)定。抵押權(quán)設(shè)立應(yīng)依法登記發(fā)生效力；不登記，不發(fā)生效力，不能對(duì)抗第三人。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的存續(xù)期間，作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的抵押人轉(zhuǎn)讓抵押物（土地承包經(jīng)營權(quán)）未通知抵押權(quán)人或者未告知受讓人，抵押權(quán)人仍然可以行使抵押權(quán)；取得抵押物所有權(quán)的受讓人，可以代替?zhèn)鶆?wù)人清償其全部債務(wù)，使抵押權(quán)消滅。土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人清償債務(wù)后，可以向債務(wù)人追償。

（2）明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押處置程序。當(dāng)?shù)盅喝藷o法不履行到期債務(wù)或者發(fā)生雙方約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形成就時(shí)，抵押權(quán)人應(yīng)優(yōu)先在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)處置土地承包經(jīng)營權(quán)。在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)不能處置的，可以在政府指定的產(chǎn)權(quán)交易所公開競(jìng)價(jià)拍賣。有法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他轉(zhuǎn)讓方式的，應(yīng)從其規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易所公開競(jìng)價(jià)拍賣時(shí)，該集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有優(yōu)先購買權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法行使優(yōu)先購買權(quán)后，應(yīng)給予競(jìng)拍成功人一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。土地承包經(jīng)營權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織以外流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公開拍賣為主，變賣、折價(jià)、協(xié)議變現(xiàn)等方式為輔的流轉(zhuǎn)原則，可以規(guī)定只有土地承包經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易所連續(xù)三次流標(biāo)后，抵押權(quán)人才可以通過變賣、折價(jià)、協(xié)議變現(xiàn)等方式流轉(zhuǎn)，最大程度地實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值。

（3）健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律。農(nóng)業(yè)具有周期長和受氣候、自然災(zāi)害等外界因素影響較大的特點(diǎn)，通過建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍。完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押信貸和保險(xiǎn)合作制度，將涉農(nóng)保險(xiǎn)投保情況作為銀行授信要素，鼓勵(lì)借款人對(duì)貸款抵押物進(jìn)行投保，不斷提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，有效降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，確保農(nóng)民不因農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)而陷入貧困。對(duì)于涉農(nóng)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押執(zhí)行案件，法院在執(zhí)行過程中，對(duì)債務(wù)人及家庭生活所必需物品不得查封、扣押、凍結(jié)，對(duì)其本人及所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)。

1.吳群：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展若干問題思考》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第10期。

2.季秀平：《論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的改革與完善》，《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。

3.高圣平：《法律視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。

4.葉敏：《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的可行性分析》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2011年第15期。

5.郭志京：《全面深化改革背景下農(nóng)村土地物權(quán)制度的改革與完善》，《理論探索》2014年第6期。

6.郭繼：《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)踐困境與現(xiàn)實(shí)出路——基于法社會(huì)學(xué)的分析》，《法商研究》2010年第5期。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F321.1

A

1009－2382（2015）02－0063－05

白昌前，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士、重慶市高級(jí)人民法院助理審判員（重慶 401120）。