農(nóng)民工社會(huì)保障制度的困境與出路※

樊曉燕

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的困境與出路※

樊曉燕

該文探究了造成農(nóng)民工社會(huì)保障制度困境的歷史因由，分析了農(nóng)民工社會(huì)保障制度的特征：及制度體系的從屬性、制度設(shè)計(jì)的差異性和制度實(shí)施的低效性；指出農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的困境是“城鄉(xiāng)兩難”，解決的路徑是遵循社會(huì)保障制度的發(fā)展演變規(guī)律，構(gòu)建獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，分階段、分層次地逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。

農(nóng)民工 社會(huì)保障 制度困境

農(nóng)民工是改革開放以來中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊群體。2010年，他們 “作為一個(gè)群體”登上美國著名財(cái)經(jīng)雜志《財(cái)智》當(dāng)年“全球最具影響力人物”排行榜，被稱“世界經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)大的力量之一”。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，截至2013年底我國農(nóng)民工總數(shù)接近2.7億人，但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工的狀況并不容樂觀，其社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展，面臨著獨(dú)特的困境，亟需破解。

一、中國社會(huì)保障制度的發(fā)展演變

改革開放以來，隨著原有勞動(dòng)用工體制的改革和市場角色的日益重要，地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決策權(quán)和承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任也開始加大。20世紀(jì)80年代實(shí)行的財(cái)政 “分灶吃飯”，突出特點(diǎn)是具有“本地—外來”分割的屬性，使外來人口特別是農(nóng)民工受到制度或明或暗地排斥。有些社會(huì)保障項(xiàng)目，如城市居民最低生活保障，只有擁有本地戶籍的常住人口才能享受。還有一些社會(huì)保障項(xiàng)目，如各類社會(huì)保險(xiǎn)，雖然流動(dòng)人口獲得了與本地人口平等的“進(jìn)入權(quán)”，但其社會(huì)保障個(gè)人帳戶的流轉(zhuǎn)卻是一個(gè)牽涉各方利益的敏感問題。2009年以前的“退保潮”多少反映了該問題的嚴(yán)重性。2009年12月29日人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，2010年開始，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接將采取“雙轉(zhuǎn)移”模式①個(gè)人部分全額轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)移繳費(fèi)基數(shù)的12%，相當(dāng)于統(tǒng)籌部分的60%。，關(guān)上了“農(nóng)民工可以退?！边@扇大門。但在實(shí)際操作中，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)和 “參保者必須在繳費(fèi)滿10年的參保地領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”的規(guī)定，距離農(nóng)民工的期望還有一定差距。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國社會(huì)保障制度建設(shè)的理念逐漸拋棄了社會(huì)控制的價(jià)值取向，轉(zhuǎn)向社會(huì)公平的目的性價(jià)值取向。2006年3月27日，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出，要“積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題”，標(biāo)志著農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)正式納入政府工作日程并已引起了中央政府的高度關(guān)注。但是，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的改革和實(shí)踐與該群體的需求仍然出現(xiàn)了偏差，使其在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的同時(shí)，無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的無縫對(duì)接。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障制度的特征

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、勞動(dòng)用工制度等因素影響，加上農(nóng)民工在社會(huì)中處于弱勢地位，組織程度低，自身的合理訴求難以引起社會(huì)重視，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，參保率普遍偏低。

1.制度體系的從屬性

我國現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的立法主要是國務(wù)院及地方各級(jí)人大、政府制定的法規(guī)和規(guī)章，普遍存在著立法層次低、立法內(nèi)容面窄、法律效力弱、體系不健全等問題（劉秀紅，2007）。即使有些地方參照城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障政策進(jìn)行了一些有益的探索，但除了少數(shù)地方出臺(tái)過專門針對(duì)外來農(nóng)民工社會(huì)保障的地方性法規(guī)外，不少地方的立法建設(shè)尚屬空白。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)各項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)與他們?cè)趧趧?dòng)力中所占的比例不相稱（如表1）。

農(nóng)民工社會(huì)保障制度缺少清晰的理念和制度設(shè)計(jì)，在一定程度上表現(xiàn)為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的總目標(biāo)，缺少對(duì)農(nóng)民工群體整體認(rèn)知基礎(chǔ)上的制度考量。這一特征與中國改革開放過程中漸進(jìn)式的制度變遷密不可分，降低了中國城市化的風(fēng)險(xiǎn)和勞動(dòng)力成本，避免了一些國家曾經(jīng)出現(xiàn)過的“城市貧民窟”。通過釋放制度紅利，為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)利邊緣化的狀況引發(fā)了“民工荒”、“招工難”等問題，說明必須改變農(nóng)民工社會(huì)保障制度體系從屬性的特征。將促進(jìn)就業(yè)、教育公平、增強(qiáng)認(rèn)同作為農(nóng)民工社會(huì)保障政策的重要內(nèi)容和目標(biāo)，提高農(nóng)民工的社會(huì)參與機(jī)會(huì)與能力以消除社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。

目前，城市的社會(huì)救助、社會(huì)福利仍然是建立在戶籍制度上的，對(duì)于農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工而言，無法享受到城鎮(zhèn)居民所能享受的社會(huì)福利和社會(huì)救助。農(nóng)民工被排斥在住房津貼、子女義務(wù)教育等福利項(xiàng)目之外；1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》也將農(nóng)民工群體排斥在外。2003年由建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》作出了更加人性化的規(guī)定，即只要符合市、縣人民政府規(guī)定的住房困難最低收入家庭即可享受廉租房保障，該制度在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民工群體的覆蓋。

2.制度模式的差異性

目前全國社保基金都分割在2000多個(gè)縣市級(jí)統(tǒng)籌單位，每個(gè)單位的“五險(xiǎn)基金”基本上分由不同的行政單位相對(duì)獨(dú)立管理，例如醫(yī)保基金中心、養(yǎng)老基金科等，還受到地方政府的左右（鄭秉文，2009）。中央政府不采取強(qiáng)制的方式，僅通過勞動(dòng)者、企業(yè)和地方政府的自覺來建立農(nóng)民工的社會(huì)保障制度體系，只能是一種不現(xiàn)實(shí)的幻想。不同類型的農(nóng)民工社會(huì)保障模式，在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、待遇水平等方面存在較大的差異。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主，1987年深圳率先開始嘗試建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，廣東（1998年）、北京（1999年）、浙江（2001年）、上海（2002年）等省市也先后開始探索適合本地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（徐琴，2008）（如表2）。我們（樊曉燕，2010）曾在深圳和蘇州兩個(gè)農(nóng)民工社會(huì)保障發(fā)展較為迅速的城市實(shí)施調(diào)查，深圳市農(nóng)民工社會(huì)保障是“城保型”制度模式的代表，蘇州則是三種模式并存：蘇州工業(yè)園區(qū)農(nóng)民工參加的是公積金模式、園區(qū)外的本地農(nóng)民工一部分參加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、省外農(nóng)民工參加的主要是城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系。

3.制度實(shí)施的低效性

制度的設(shè)計(jì)無法應(yīng)對(duì)分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的要求，制度的實(shí)現(xiàn)也就長期處于低效的運(yùn)行狀態(tài)，結(jié)果使農(nóng)民工在與企業(yè)的利益博弈中失去了制度保護(hù)；制度失信造成了農(nóng)民工在共享社會(huì)發(fā)展成果中的失語。農(nóng)民工社會(huì)保障政策在實(shí)施過程中，經(jīng)過各部門和各級(jí)地方政府的博弈過程，可能會(huì)偏離國家最初制定政策的初衷（如圖1）。農(nóng)民工盡管有多種參保模式，但各地在此問題上進(jìn)展很不平衡，在參保率、參保方式、具體政策上都不盡相同。表面上看，政策眾多，供給充足，實(shí)際上由于缺乏高層次的政府主導(dǎo)，結(jié)果陷入了政策碎片化的局面。

表1 2008－2013參加城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)和農(nóng)民工人數(shù) 單位：萬人

表2 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式比較

另外，一些地方政府為了在招商引資中勝出，競相放松審查標(biāo)準(zhǔn)，允許環(huán)境污染嚴(yán)重、工人安全防護(hù)設(shè)施不過關(guān)的企業(yè)以優(yōu)惠條件入駐所謂的 “園區(qū)”。在社會(huì)保險(xiǎn)管理和監(jiān)督中，有些地方政府竟然默許轄區(qū)內(nèi)企業(yè)可以不參加社會(huì)保險(xiǎn)，或只參加某些類別社會(huì)保險(xiǎn)，以降低企業(yè)雇用勞動(dòng)力的成本，吸引資本流入。

三、困境：農(nóng)民工社會(huì)保障制度的兩難選擇

農(nóng)民工社會(huì)保障制度面臨的突出問題是在不同制度之間的自由轉(zhuǎn)換。首先是制度選擇的自由；其次是在不同制度之間的接續(xù)。一方面，低收入的農(nóng)民工無力承擔(dān)參加城鎮(zhèn)各類交費(fèi)性社會(huì)保障項(xiàng)目所需的費(fèi)用，沒有資格享受城鎮(zhèn)的各種非繳費(fèi)性社會(huì)保障項(xiàng)目；另一方面，現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障制度無法滿足農(nóng)民工群體應(yīng)對(duì)工業(yè)化生產(chǎn)各種風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障需求。

1.將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的約束條件

農(nóng)民工自身的特征與現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度之間存在著矛盾。

（1）農(nóng)民工流動(dòng)性大。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間、不同城市之間、不同行業(yè)之間和不同企業(yè)之間不斷流動(dòng)，最終是期望獲得較高的綜合比較收益，而現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度在設(shè)計(jì)之初不僅是城鄉(xiāng)分割的，目前又存在地區(qū)之間的人為阻隔。農(nóng)民工輸入地一般規(guī)定在農(nóng)民工離開時(shí)只能轉(zhuǎn)移屬于個(gè)人賬戶的基金，而統(tǒng)籌帳戶要留在當(dāng)?shù)?，損害了農(nóng)民工的利益。2009年底出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，但是現(xiàn)實(shí)中的制度銜接面臨種種困難。

圖1 農(nóng)民工社會(huì)保障政策形成和實(shí)施過程

（2）農(nóng)民工收入偏低。根據(jù)我國現(xiàn)行社會(huì)保障政策，企業(yè)應(yīng)為職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為職工工資的40%左右，職工個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金額在變相提高，按照最新的規(guī)定，個(gè)人賬戶完全由職工個(gè)人繳納，占其工資8%的比例。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工集中的制造業(yè)、居民服務(wù)、建筑業(yè)、住宿、餐飲業(yè)和農(nóng)林牧漁業(yè)的年收入排在最后6位。2011年外出農(nóng)民工平均月薪2049元，同期全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為42452元，全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資為24556元，而農(nóng)民工多集中在私營企業(yè)。對(duì)于多數(shù)農(nóng)民工來說，由于他們的收入水平與城鎮(zhèn)在崗職工差距較大，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)數(shù)額超出了農(nóng)民工的承受能力。農(nóng)民工常常不得不首先顧及眼前的生存，而不愿支付各種保險(xiǎn)的費(fèi)用。我們?cè)谏钲诘恼{(diào)查顯示，50%以上的農(nóng)民工會(huì)將一半以上的收入用于在農(nóng)村的家庭開支，如此一來，原本不多的收入應(yīng)付城市生活已經(jīng)捉襟見肘，更無力繳納較高的社會(huì)保險(xiǎn)開支。

（3）農(nóng)民工群體社會(huì)保障需求的差異性。改革開放以后。農(nóng)民工內(nèi)部也在不斷分化，并對(duì)其社會(huì)保障需求產(chǎn)生了影響。由于農(nóng)民工個(gè)體素質(zhì)、年齡、技能、經(jīng)驗(yàn)等方面存在較大的區(qū)別，他們?cè)谶M(jìn)城后收入狀況不斷分化，社會(huì)保障需求的差異化日益明顯。目前部分地區(qū)嘗試將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，主要是針對(duì)穩(wěn)定性相對(duì)較強(qiáng)的工業(yè)企業(yè)的農(nóng)民工。實(shí)際上，大量靈活就業(yè)農(nóng)民工，如自主經(jīng)營和受雇于個(gè)體私營服務(wù)行業(yè)的農(nóng)民工也有社會(huì)保障需求，只是需要的形式更加多樣化。我們?cè)谏钲诤吞K州的調(diào)查表明，外出農(nóng)民工普遍對(duì)打工的城市認(rèn)同感不強(qiáng)，因?yàn)橹贫鹊南拗?，他們留下來的可能性不僅取決于自身的努力，還有高房價(jià)、生存成本、失業(yè)可能性、生活來源等方面的擔(dān)憂。

2.將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系面臨的困難

（1）農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失?？偟膩砜?，農(nóng)村社會(huì)保障仍處于我國社會(huì)保障體系的邊緣，存在著層次低下、覆蓋面小、項(xiàng)目不全、社會(huì)化程度不高、保障標(biāo)準(zhǔn)較低等缺陷。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，與醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)具有根本的區(qū)別，對(duì)于常年在外打工的農(nóng)民工保障作用有限。

隨著農(nóng)民工進(jìn)入城市從事非農(nóng)業(yè)工作，以家庭作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主要手段，無法滿足勞動(dòng)力市場開放和勞動(dòng)力流動(dòng)的要求（John Giles，2006）。

（2）土地保障功能的弱化。根據(jù)2010年《社會(huì)藍(lán)皮書》，農(nóng)村居民工資性收入2008年比2000年增長了1.6倍，是總收入比重的38.9%。這表明，工資性收入已成為農(nóng)村家庭收入的重要來源，從而證實(shí)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入不能支撐農(nóng)民工的社會(huì)保障。過分強(qiáng)調(diào)土地的保障功能還會(huì)造成以下消極影響：一是農(nóng)民工保留土地只能兼業(yè)經(jīng)營，不利于耕地投資和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致耕地撂荒和短期承包。二是把土地作為農(nóng)民工的保障，實(shí)際上是把工業(yè)和城鎮(zhèn)應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁，回避政府的社會(huì)保障責(zé)任，會(huì)進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。Jawad Syed（2008）對(duì)不同土地使用狀況的家庭研究，發(fā)現(xiàn)利潤來自土地的經(jīng)濟(jì)代理人在他們年老時(shí)比那些沒有土地的人為退休后準(zhǔn)備的儲(chǔ)蓄較少，而且對(duì)農(nóng)村家庭的調(diào)查數(shù)據(jù)支持這一結(jié)論，表明中國永久土地使用權(quán)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代作用負(fù)面影響。

（3）家庭保障功能的弱化。從農(nóng)村家庭的結(jié)構(gòu)上看，計(jì)劃生育政策的推行，使得農(nóng)村家庭逐漸向核心家庭過渡，子女?dāng)?shù)目的急劇減少導(dǎo)致每個(gè)子女所負(fù)擔(dān)老人的系數(shù)明顯加大。這不僅使老年人口的生活水平和生活質(zhì)量難以保證，而且出現(xiàn)了以下三種情況：一是子女?dāng)?shù)目的減少增加了家長對(duì)子女的期望值，家庭關(guān)注和經(jīng)濟(jì)開支的重心都轉(zhuǎn)移到了子女身上，影響了對(duì)老年人的贍養(yǎng)。二是年輕人成為流動(dòng)進(jìn)城的主力，使得在家的老年人更加孤獨(dú)寡助，家務(wù)繁重，有時(shí)還得承擔(dān)田間的勞動(dòng)。三是傳統(tǒng)的互助共濟(jì)的兄弟姐妹網(wǎng)絡(luò)不復(fù)存在，削弱了老人及其家庭對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受力（童星，2002）。Valentina Mazzucato（2009）的研究表明，在人口遷移的過程，一般流入地具有比流出地更高的收入水平和保障水平，移民通過匯款等方式接濟(jì)留在家鄉(xiāng)的家庭成員，因此期望收入較低的農(nóng)村家庭為外出打工的農(nóng)民工提供未來的風(fēng)險(xiǎn)保障，經(jīng)濟(jì)上是不現(xiàn)實(shí)的。

四、農(nóng)民工社會(huì)保障制度的構(gòu)想

農(nóng)民工社會(huì)保障制度面臨的“城鄉(xiāng)”兩難的困境實(shí)質(zhì)上是中國在發(fā)展道路、發(fā)展模式選擇、未來發(fā)展方向等重大問題上面臨的選擇。對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的解決恰是對(duì)中國城市化進(jìn)程中農(nóng)村如何發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌如何實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化的路徑如何探索的追問。

1.遵循社會(huì)保障制度的演進(jìn)規(guī)律

發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度發(fā)展歷史表明，社會(huì)保障制度有其獨(dú)特的演進(jìn)規(guī)律，即：社會(huì)保障制度在從無到有的建立初期，容易得到普遍的認(rèn)可；隨著制度的發(fā)展，由于對(duì)不同社會(huì)群體的保障差異，制度的公平性矛盾開始顯現(xiàn)；第三個(gè)階段，普遍較高的保障水平可能引發(fā)關(guān)于財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題的質(zhì)疑（張思鋒，2012）。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和制度的割裂，中國社會(huì)保障制度改革面臨著多重任務(wù)，制度建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是致力于實(shí)現(xiàn)制度的融合。目前中國城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系已經(jīng)基本完備，未來主要的風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)務(wù)可持續(xù)性的矛盾。農(nóng)民工社會(huì)保障需要解決的關(guān)鍵問題仍是“從無到有”和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的制度探索。中共十八大報(bào)告提出“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系”，農(nóng)民工的社會(huì)保障制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最重要的內(nèi)容之一。因此，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，為農(nóng)民工提供適度的社會(huì)保障已經(jīng)成為各界的共識(shí)。滿足農(nóng)民工多樣化的社會(huì)保障需求，符合該群體不斷分化的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展前景。

2.農(nóng)民工社會(huì)保障制度體系的要求

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的構(gòu)成應(yīng)該包括以下主要內(nèi)容：（1）構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障體系，同時(shí)兼顧與現(xiàn)有制度的接軌和最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化的目標(biāo)；（2）基于我國尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情和社會(huì)保障制度的發(fā)展規(guī)律，重點(diǎn)保障基本生活，確定優(yōu)先發(fā)展的保障項(xiàng)目；（3）考慮農(nóng)民工的分化和多層次的需求，制度設(shè)計(jì)要有彈性，強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)和保障方式的多樣性。

3.農(nóng)民工社會(huì)保障制度的層次性和遞進(jìn)性

農(nóng)民工社會(huì)保障制度應(yīng)該分為四個(gè)層次，各層次之間是依次遞進(jìn)的關(guān)系。

第一層次，保障基本生活。這是農(nóng)民工社會(huì)保障制度最基本的功能，也是面向農(nóng)民工當(dāng)中最困難的那一部分人群，在他們?cè)庥鰝麣垺⒓膊『蜕罾щy的時(shí)候給予最基本的救助，具體應(yīng)該包括最低生活保障，醫(yī)療救助、教育救助、廉租住房等內(nèi)容。

第二層次，維持再生產(chǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)的部分面向全體農(nóng)民工，確保他們?cè)趩适Ы?jīng)濟(jì)收入或勞動(dòng)能力的情況下，能維持自身及其家庭成員的基本生活，保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)進(jìn)程不致受阻或中斷。農(nóng)民工要有平等就業(yè)權(quán)和擇業(yè)權(quán)，和市民一樣公平參與就業(yè)市場競爭，逐步消除農(nóng)民工就業(yè)和定居身份限制，農(nóng)民工享有平等加入各種社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，在職業(yè)轉(zhuǎn)換和變換就業(yè)地點(diǎn)的過程中，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益不會(huì)受損。

第三層次，避免貧困代際傳遞。社會(huì)福利的部分可以更好地改善農(nóng)民工的境遇，使他們享受與其他社會(huì)成員同等的福利。通過社會(huì)福利的整合作用，弱化農(nóng)民工特有的身份標(biāo)簽，改變社會(huì)階層的對(duì)立，增加社會(huì)信任，讓農(nóng)民工的下一代真正融入城市，弱化社會(huì)資本對(duì)他們的不良影響。國家通過為農(nóng)民工子女提供教育津貼、對(duì)農(nóng)民工本人進(jìn)行培訓(xùn)等形式逐步提升農(nóng)民工的競爭力和整體素質(zhì)，消除貧困的代際傳遞現(xiàn)象，為徹底解決農(nóng)民工問題奠定基礎(chǔ)。

第四層次，保障全面發(fā)展。當(dāng)社會(huì)保障制度可以促進(jìn)農(nóng)民工的全面發(fā)展的時(shí)候，農(nóng)民工從經(jīng)濟(jì)、文化、價(jià)值觀念等各方面完全融入了城市，或者說社會(huì)成員已經(jīng)沒有戶籍的差別，完善的社會(huì)保障制度體系已經(jīng)建立起來，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和政治、社會(huì)與文化的發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分。

4.農(nóng)民工社會(huì)保障制度的實(shí)施路徑

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的實(shí)施應(yīng)該分為三個(gè)階段，第一階段：制度初創(chuàng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的“從無到有”，該階段的任務(wù)已經(jīng)部分完成；第二階段：制度完善，目前正處于第一階段向第二階段的過渡時(shí)期；第三階段：城鄉(xiāng)一體，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化。

1.楊翠迎著：《中國農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社2003年版。

2.劉秀紅：《關(guān)于完善農(nóng)民工社會(huì)保障立法的思考》，《渤海大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

3.鄭秉文：《＜社會(huì)保險(xiǎn)法＞草案未定型未定性未定局》，《中國報(bào)道》2009年第3期。

4.徐琴：《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值選擇與困境破解》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期。

5.董克用、郭開軍：《中國社會(huì)保障制度改革30年》，《中國國情國力》2008年第12期。

6.樊曉燕：《農(nóng)民工社會(huì)保障需求差異性研究——基于蘇州、深圳調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第1期。

7.許兵：《論政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的主要職能》，《理論界》2009年第1期。

8.鄭功成著：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社2008年版。

9.John Giles，“Is Life More Risky in the Open？ Household Risk－Coping and the Opening of China＇s Labor Markets”Journal of Development Economics，Vol.81，No.1，Jan.2006.

10.Jawad Syed，“Employment Prospects for Skilled Migrants：A Relational Perspective”Human Resource Management Review，No.18，Sept.2008.

11.童星、趙海林：《影響農(nóng)村社會(huì)保障制度的非經(jīng)濟(jì)因素分析》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年第5期。

12.Valentina Mazzucato，“Informal Insurance Arrangements in Ghanaian Migrants’Transnational Networks：The Role of Reverse Remittances and Geographic Proximity”World Development，Vol.37，No.6，June 2009.

13.張思鋒、雍嵐、王立劍：《社會(huì)保障制度演進(jìn)規(guī)律及其在中國的體現(xiàn)》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期。

［責(zé)任編輯：吳 群］

C979

A

1009－2382（2015）02－0058－05

樊曉燕，西安交通大學(xué)人文學(xué)院講師、博士（西安 710049）。

※本文為陜西省軟科學(xué)項(xiàng)目“陜西省農(nóng)村公共服務(wù)供給的困境及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014KRM53－01）、陜西省社科基金項(xiàng)目“陜西城鄉(xiāng)勞動(dòng)保障公共服務(wù)均等化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11D035）、國家社科基金項(xiàng)目“國際金融危機(jī)演變背景下市場與政府關(guān)系的再研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12XJL002）階段性成果。