土地確權(quán)實(shí)踐中存在的問題及優(yōu)化路徑※

徐 江

我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包在一段時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但其弊端也開始凸顯，小規(guī)模小戶農(nóng)業(yè)已不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、規(guī)?；?，必須將土地使用權(quán)集中，而這需要改變當(dāng)前家庭聯(lián)產(chǎn)承包的基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和土地政策。土地確權(quán)即基于這些現(xiàn)實(shí)應(yīng)運(yùn)而生，通過確權(quán)保障農(nóng)戶農(nóng)村土地的基本權(quán)益，然后實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的集中，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)鍵的第一步。但農(nóng)村土地確權(quán)涉及面非常廣，涉及的各種利益關(guān)系非常復(fù)雜，要順利而安全地落實(shí)土地確權(quán)工作，各個(gè)實(shí)施部門都必將承擔(dān)巨大的壓力，也必須解決好各種問題。

一、我國(guó)土地制度的變化與土地確權(quán)試點(diǎn)

1.土地制度的歷史沿革

一直以來，解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、解決三農(nóng)問題，是我國(guó)進(jìn)行土地制度改革的最終目標(biāo)。在這一過程中，我國(guó)土地制度改革主要分為三個(gè)階段：第一階段是1921年至1953年。該階段農(nóng)村土地政策為土地歸農(nóng)戶個(gè)人所有，家庭自主經(jīng)營(yíng)。“八七會(huì)議”通過的《最近農(nóng)民斗爭(zhēng)的決議案》規(guī)定，沒收地主土地歸農(nóng)戶所有。1927年11月份開始，中共中央開始大范圍沒收地主土地，實(shí)現(xiàn)分地到戶到人的基本土地政策。通過新的政策，黨不僅獲得了廣大農(nóng)民的支持，也提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。至1952年基本完成了土地的社會(huì)主義改革，絕大部分土地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民所有制。第二階段是1953年至1978年。該階段農(nóng)村土地政策為土地歸集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。實(shí)現(xiàn)土改完成后，由于人力的差距，農(nóng)村兩極分化嚴(yán)重，出現(xiàn)生活水平兩極差距。1951年制定了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，這是新土地制度的開端。之后我國(guó)大范圍實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)業(yè)合作社為單位的集體所有和集體經(jīng)營(yíng)的基本制度，其在短期內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，也緩和了農(nóng)村的兩極分化。但是1958年左傾思想開始蔓延，農(nóng)村掀起了聲勢(shì)浩大的人民公社化運(yùn)動(dòng)，所有農(nóng)村生產(chǎn)資料無償轉(zhuǎn)為公社所有。1959年至1961年期間，一方面自然災(zāi)害嚴(yán)重，一方面人民公社制度的缺陷凸顯，農(nóng)民積極性喪失，創(chuàng)造性嘗試失敗，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了萎縮。第三階段是1978年至今。該階段農(nóng)村土地政策為土地集體所有，家庭自主承包經(jīng)營(yíng)。安徽鳳陽小崗18戶農(nóng)民發(fā)起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度得到了中央的肯定，在十一屆三中全會(huì)后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，并且以法律的形式固定下來。這也是我國(guó)改革開放后第一次將土地政策列入法律的范疇。家庭聯(lián)產(chǎn)承包極大地調(diào)動(dòng)起農(nóng)戶的積極性，提高了居民的生活水平。但由于家庭資金和能力有限，其購(gòu)買和使用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機(jī)械的能力有限，因此這種小戶耕種模式嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；蜋C(jī)械化的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，依靠小規(guī)模土地的農(nóng)戶也無法通過土地提高收入、實(shí)現(xiàn)小康。因此，為解決三農(nóng)問題，我國(guó)土地政策和制度亟待新一輪的改革熱潮。

2.土地確權(quán)的試點(diǎn)與成果

農(nóng)村土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確認(rèn)和確定，是按照法律、政策對(duì)土地有關(guān)權(quán)利的隸屬關(guān)系與權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明確。農(nóng)村土地確權(quán)的萌芽其實(shí)是以2008年我國(guó)部分區(qū)域以產(chǎn)權(quán)制度改革的形式推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化為起始的。政府希望通過確權(quán)來活化農(nóng)村資本，以權(quán)賦能，以權(quán)流轉(zhuǎn)，通過確權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地如城鎮(zhèn)土地一樣進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。為推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)化，成都都江堰鶴鳴村作為“產(chǎn)改”第一村，廣泛印發(fā)和宣傳了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革手冊(cè)》，但實(shí)施后經(jīng)過多重修改，由開始的“不打亂重來”到2010年的多數(shù)農(nóng)民主張的起點(diǎn)公平原則：“確權(quán)方案由社員大會(huì)討論制定，充分尊重群眾意愿，只要群眾要求調(diào)就調(diào)”。2010年中央一號(hào)文件首次提出要加快農(nóng)村集體土地、宅基地的確權(quán)工作，并納入財(cái)政預(yù)算。2011年5月國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)等級(jí)發(fā)證工作的通知》。該通知強(qiáng)調(diào)了土地確權(quán)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要意義，并且指出，應(yīng)該在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析問題、創(chuàng)新辦法，以調(diào)查為基礎(chǔ)對(duì)土地確權(quán)工作進(jìn)行規(guī)范化管理。同時(shí)應(yīng)該對(duì)土地確權(quán)工作進(jìn)行周密部署，加強(qiáng)組織的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)，以財(cái)政預(yù)算支持保障經(jīng)費(fèi)，利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)以及報(bào)紙等大力宣傳土地確權(quán)工作的意義、工作目標(biāo)和各個(gè)區(qū)域的法律政策。

進(jìn)行農(nóng)村確權(quán)全面工作試點(diǎn)從2013年正式開始。為了推進(jìn)土地確權(quán)試點(diǎn)的順利展開，2013年中央一號(hào)文件作出了明確指示和政策方向。文件指出，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求，要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。政策明確指出在健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、確保農(nóng)戶對(duì)土地基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，利用5年時(shí)間完成對(duì)農(nóng)村土地的確權(quán)任務(wù)，妥善解決農(nóng)村土地權(quán)屬不明、四至不清等問題。對(duì)于農(nóng)村宅基地，政策強(qiáng)調(diào)依法保障農(nóng)戶的使用權(quán)力，非經(jīng)營(yíng)性土地不得進(jìn)入市場(chǎng)流通。 2014中央一號(hào)文件在土地確權(quán)方面又做出了重要指導(dǎo)，即要修訂法律法規(guī)，抓緊落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，以中央財(cái)政、地方財(cái)政雙重保障機(jī)制，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決確權(quán)工作的矛盾和問題。在確權(quán)后，農(nóng)村土地的有關(guān)權(quán)利可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓或入股，以活化農(nóng)戶的資本資產(chǎn)，提高農(nóng)戶的勞動(dòng)外收入，即資本性投入收入。2015年中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的有關(guān)政策進(jìn)行了進(jìn)一步的深化。文件指出要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革試點(diǎn)，確保在土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)戶利益不受損的前提下進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革。根據(jù)土地用途的各種屬性大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大土地確權(quán)到戶的范圍。同時(shí)，在兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人利益基礎(chǔ)上提高個(gè)人收益，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶將土地有關(guān)權(quán)利市場(chǎng)化，并完善對(duì)農(nóng)戶的多元保障機(jī)制，依法保障農(nóng)戶的基本權(quán)益。

2015年2月，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》中明確表示，為推進(jìn)土地確權(quán)工作的順利而圓滿進(jìn)行，對(duì)完成試點(diǎn)任務(wù)的區(qū)域，要適時(shí)組織回頭看，達(dá)不到要求的必須立即整改，整改不合格的將回爐重來，并且土地確權(quán)將與不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記與銜接。為了土地確權(quán)取得實(shí)際效果，農(nóng)業(yè)部將與國(guó)土部等多個(gè)部門聯(lián)合展開土地確權(quán)的機(jī)制構(gòu)建和制度建設(shè)，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、互換、變更、抵押和注銷等規(guī)定，并加快建設(shè)登記、頒證等信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，充分保證土地確權(quán)有關(guān)工作系統(tǒng)性、公開性和公平性。2008年3月，鶴鳴村被確定為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)村。由于確權(quán)后土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變，所以許多村民要求遵循起點(diǎn)公平原則。對(duì)此在進(jìn)行確權(quán)前進(jìn)行了全面調(diào)查，結(jié)果顯示，93%的農(nóng)民同意按照人口對(duì)土地進(jìn)行再分配，89%的人認(rèn)為村里新增人口應(yīng)該分地。為此，必須得經(jīng)過3年的試點(diǎn)，2010年鶴鳴村完成了1200多畝耕地的試點(diǎn)工作。我國(guó)在2013年開始在農(nóng)村區(qū)域小范圍進(jìn)行了土地確權(quán)試點(diǎn)布置、安排和實(shí)施。2014年1月，農(nóng)業(yè)部正式發(fā)布 《關(guān)于切實(shí)做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見》，在山東、四川和安徽等三個(gè)省進(jìn)行整省全面試點(diǎn)，在其他省份的27個(gè)縣進(jìn)行整體試點(diǎn)，在試點(diǎn)過程中部分區(qū)域進(jìn)行局部擴(kuò)大。目前土地確權(quán)已經(jīng)全國(guó)范圍廣泛試點(diǎn)，涉及了各個(gè)省份，試點(diǎn)區(qū)域包括了 1988 個(gè)縣、1.3 萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5 萬個(gè)村，試點(diǎn)面積超過3億畝。2015年土地確權(quán)將在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開，其中初步設(shè)定將新增江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個(gè)整省進(jìn)行試點(diǎn)，其他省份也逐步以縣為單位將范圍擴(kuò)大。

二、我國(guó)土地確權(quán)實(shí)踐存在的問題與原因分析

1.政府對(duì)政策、制度的完善能力較弱，上下執(zhí)行能力及公信力較弱

目前我國(guó)很多土地確權(quán)試點(diǎn)區(qū)域的成績(jī)被放大，政策形成的內(nèi)在矛盾并沒有解決，許多權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)的農(nóng)戶已經(jīng)開始上訪或者進(jìn)入司法程序。按照政策意見，區(qū)域土地確權(quán)要尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，充分考慮農(nóng)民群眾的意見，但在農(nóng)村一個(gè)村組的會(huì)議都會(huì)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)五六個(gè)小時(shí)而無果的現(xiàn)象，更何況一個(gè)鎮(zhèn)及縣。一些研究人員在進(jìn)行土地確權(quán)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多縣域的政策無法良好地適合到各個(gè)村，如有的村即使按照投票進(jìn)行選擇何種確權(quán)方式，最終的結(jié)果也會(huì)被少數(shù)人干預(yù)，導(dǎo)致投票結(jié)果無法實(shí)施，土地確權(quán)執(zhí)行人員對(duì)這些人做了大量的思想工作也無果。

2007年我國(guó)政府執(zhí)行力問題首次被寫進(jìn) 《政府工作報(bào)告》。政府執(zhí)行力貫穿于政府的所有公務(wù)活動(dòng)中，但首先表現(xiàn)在對(duì)新制度、新政策的推進(jìn)能力，表現(xiàn)在政府行政效率和效益的情況。相對(duì)一般的政策，土地確權(quán)的工作范圍大、內(nèi)容多、利益糾葛和矛盾多，政府的執(zhí)行力尤為重要。在我國(guó)土地確權(quán)試點(diǎn)過程中，許多縣域的工作基本無進(jìn)展，一些領(lǐng)導(dǎo)干部以各種問題復(fù)雜為由進(jìn)行解脫。實(shí)際上，政府執(zhí)行力弱具體要表現(xiàn)在多個(gè)方面：一是政府工作人員沒有能力執(zhí)行，這在基層政府也非常普遍，目前許多基層政府人員年齡老化，思想僵化，工作方法不創(chuàng)新，無法高效完成工作。二是政府工作人員不想勞心勞力地執(zhí)行，這是許多基層政府的弊病，主要表現(xiàn)在人素質(zhì)、能力有大幅度提高，但許多人在崗不作為，態(tài)度懶散。三是政府工作人員拒不執(zhí)行，如四川一個(gè)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府拒不執(zhí)行土地確權(quán)的有關(guān)規(guī)定。實(shí)際上，政府執(zhí)行力還表現(xiàn)在上下政府的協(xié)同能力，即下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府政策的重視程度，以及上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府能力的掌握度。

政府公信力是政府的影響力和號(hào)召力，其直接影響政府的執(zhí)行能力，也是政府執(zhí)政能力的重要表現(xiàn)。2011年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，要做好土地確權(quán)工作，必須保障政府公信力。只有農(nóng)民相信政府的宣傳，相信政府未來的政策和制度，相信政府不偏私、不違規(guī)，能公正地處理土地確權(quán)問題，相信政府對(duì)保護(hù)農(nóng)戶的應(yīng)得權(quán)益以及會(huì)對(duì)農(nóng)戶未來的生活會(huì)給予妥善地安排，才能順利地做好土地確權(quán)工作。但目前來說，農(nóng)戶對(duì)土地確權(quán)后政府宣傳的土地流轉(zhuǎn)收益信任度不高。據(jù)調(diào)查顯示，許多試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)戶的收益來自于兩個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)收益；二是在縣內(nèi)打工收益。根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域的新聞顯示，所有試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)戶家庭年收益相對(duì)土地流轉(zhuǎn)前要高出1萬多元。如廣東省山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣陽山縣在2013年7月開始試點(diǎn)后2013年底完成試點(diǎn)，2014年部分農(nóng)戶土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后收益顯著提高。這說明土地確權(quán)后確實(shí)能夠?yàn)檗r(nóng)戶帶來收益。但在宣傳時(shí)大部分農(nóng)戶對(duì)于政府的宣傳和政策抱懷疑態(tài)度，不支持政府工作的推進(jìn)，這導(dǎo)致部分地方政府對(duì)土地確權(quán)工作推進(jìn)緩慢。

2.政策制度銜接性不足，不夠規(guī)范和系統(tǒng)，存在區(qū)域性差異

政策制度銜接性不足是影響我國(guó)政策、制度推進(jìn)的重要問題。政策制度的銜接性是指，無論在長(zhǎng)期還是短期，政策和制度的變化是連續(xù)的，有過渡的，而不是突變的，人民無法接受的。在我國(guó)土地確權(quán)試點(diǎn)就出現(xiàn)政策性矛盾，如湖北有一個(gè)農(nóng)戶，在1996年購(gòu)買了村土地800余畝進(jìn)行養(yǎng)殖生產(chǎn)，政府手續(xù)也齊全，但由于當(dāng)時(shí)地價(jià)很低，也沒有規(guī)定使用年限，因此農(nóng)戶認(rèn)為該土地應(yīng)該永遠(yuǎn)歸其所有。但現(xiàn)在進(jìn)行土地確權(quán)，無論是村還是執(zhí)行人員均認(rèn)為該地的權(quán)利應(yīng)該歸村集體所有。這便是過去政策與當(dāng)前政策的銜接性問題。我國(guó)政策的銜接性問題還表現(xiàn)在政策、制度的穩(wěn)定性上。實(shí)際上如果政策、制度不穩(wěn)定，并且時(shí)常變化，群眾對(duì)政策的信任度會(huì)降低。

政策制度的銜接性是政策制度在時(shí)間上的科學(xué)性，而政策制度的系統(tǒng)性和規(guī)范性是對(duì)于同一個(gè)時(shí)間來說政策和制度的完善程度和科學(xué)程度。這是我國(guó)很多政策出臺(tái)所面臨的重要問題。無論是土地確權(quán)政策也好，還是其他政策制度實(shí)施也好，其需要相關(guān)政策和制度以及基礎(chǔ)設(shè)施的配套。對(duì)于土地確權(quán)的相關(guān)行為而言，需要多個(gè)部門協(xié)作完成，如國(guó)土部、住建部、農(nóng)業(yè)局等，每個(gè)部門需要制定相關(guān)的實(shí)施政策、制度和程序，并且這些部門的制度應(yīng)該協(xié)調(diào)，而不是沖突的。系統(tǒng)性還要求政策、制度的完整性，因此政策與制度的制定和實(shí)施要盡可能完善，盡力避免出現(xiàn)政策漏洞，在實(shí)施前就應(yīng)該考慮可能產(chǎn)生的問題，并且有應(yīng)對(duì)漏洞出現(xiàn)的處理機(jī)制。同時(shí)，政策和制度的實(shí)施應(yīng)該按照科學(xué)而規(guī)范的程序。規(guī)范的程序應(yīng)該涉及辦事程序和監(jiān)督程序?yàn)橐惑w，監(jiān)督程序應(yīng)該對(duì)辦事程序進(jìn)行良好地制約。實(shí)際上我國(guó)當(dāng)前土地確權(quán)的很多問題源于過去從村到鎮(zhèn)、縣土地流轉(zhuǎn)與交易的不規(guī)范，由此造成很多土地權(quán)屬不清，土地劃線不明。

我國(guó)政策制度存在嚴(yán)重的區(qū)域性差異。我國(guó)從2008年開始進(jìn)行土地確權(quán)試點(diǎn)，各個(gè)省份開始陸續(xù)拓展試點(diǎn)范圍。隨著范圍的擴(kuò)大，試點(diǎn)區(qū)域得到的政策福利也越來越少。據(jù)調(diào)查顯示，在第一批試點(diǎn)的區(qū)域內(nèi)，有的區(qū)域一個(gè)鎮(zhèn)得到的土地改善投資超過4億元，并且在農(nóng)村建立有大型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，解決了土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶的就業(yè)問題。但從整省的土地確權(quán)試點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多資金無法按照第一批試點(diǎn)的縣域進(jìn)行配給，這導(dǎo)致嚴(yán)重的區(qū)域性差別。由于政策無法全部到位，政府的宣傳也會(huì)發(fā)生變化，農(nóng)戶對(duì)未來形勢(shì)的理解也會(huì)發(fā)生變化，其支持度降低，導(dǎo)致政府的工作推進(jìn)困難。

3.農(nóng)民集體意識(shí)較弱，利益觀較強(qiáng)，對(duì)土地確權(quán)的認(rèn)知存在偏差

農(nóng)村生活非常淳樸的同時(shí)，其利益關(guān)系也非常簡(jiǎn)單，對(duì)利益的認(rèn)識(shí)也較為簡(jiǎn)單。許多農(nóng)戶集體觀念不強(qiáng)，不會(huì)因?yàn)榧w利益而忽略個(gè)人利益或者讓個(gè)人利益受損。這就是為什么舉行投票選擇確權(quán)方式后依然有不少農(nóng)戶會(huì)干預(yù)。目前農(nóng)村宅基地的爭(zhēng)奪糾紛非常頻繁，很多相鄰的農(nóng)戶家庭在宅基地面積上有矛盾，一旦有一方越過爭(zhēng)議區(qū)，就會(huì)發(fā)生摩擦，甚至發(fā)生打斗事件。土地確權(quán)要求農(nóng)村各類田、地歸屬清楚，首先就要解決好爭(zhēng)議區(qū)的問題。在試點(diǎn)過程中，很多執(zhí)行人員都犯難。在缺乏直接依據(jù)的情況下也不好平均分配爭(zhēng)議區(qū)。為了保障確權(quán)工作順利，執(zhí)行人員只能擱置爭(zhēng)議區(qū)不確權(quán)，而對(duì)不具備爭(zhēng)議的地方進(jìn)行確權(quán)。這也并不是所有農(nóng)戶都能接受的方法。如在湖南有兩個(gè)家庭，認(rèn)為擱置爭(zhēng)議區(qū)是直接減少其確權(quán)面積，因此都不同意擱置爭(zhēng)議，導(dǎo)致其確權(quán)工作只能延緩。

農(nóng)戶對(duì)土地確權(quán)的認(rèn)知存在偏差。如今，我國(guó)農(nóng)村土地主要分為三個(gè)方面：一是宅基地，使用權(quán)歸個(gè)人和家庭所有；二是集體土地歸集體共同所有；三是集體土地歸個(gè)人承擔(dān)經(jīng)營(yíng)。確權(quán)其實(shí)不改變權(quán)利現(xiàn)狀，只是讓權(quán)利更為清晰，對(duì)于不合理的權(quán)益關(guān)系進(jìn)行糾正，并不損害合法權(quán)益的保護(hù)。但在山東一個(gè)村進(jìn)行土地確權(quán)宣傳時(shí)，很多農(nóng)戶持反對(duì)意見，這是因?yàn)樵S多農(nóng)戶認(rèn)為土地確權(quán)勢(shì)必要減少其現(xiàn)有土地的權(quán)益。還有部分試點(diǎn)區(qū)域的農(nóng)戶反映，土地確權(quán)后必然要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，那么就會(huì)丟失土地的所用權(quán)，未來將無所依靠。實(shí)際上土地確權(quán)并不影響其使用權(quán)，未來土地的流轉(zhuǎn)權(quán)也取決農(nóng)戶個(gè)人選擇。并且，根據(jù)試點(diǎn)成果各類報(bào)道顯示，我國(guó)土地確權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶的收益都有顯著上升。

4.我國(guó)土地長(zhǎng)期界限不清，權(quán)利結(jié)構(gòu)復(fù)雜并且爭(zhēng)議較多

我國(guó)土地界限不清。據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)村90%以上的村民小組土地權(quán)限界限不清，因此很難將土地確認(rèn)到某個(gè)村某個(gè)組。土地界限不清主要是因?yàn)檫^去我國(guó)在土地劃線程序上非常不規(guī)范，一些資料經(jīng)過幾十年的變化也保留不完整，導(dǎo)致界限無據(jù)可查。在宅基地方面，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地權(quán)限界限也沒有圖紙可依，很多都以勢(shì)頭或者數(shù)字等為標(biāo)注物，但長(zhǎng)久下來，一些標(biāo)注物已經(jīng)消失，或者移動(dòng)，例如有個(gè)農(nóng)戶的家庭以中間的溝壑為界限，但隨著時(shí)間的變遷，該溝壑已經(jīng)非常模糊，并且大小也與原來差距很大。

土地權(quán)利結(jié)構(gòu)復(fù)雜，爭(zhēng)議較多。我國(guó)土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有，但實(shí)際上土地的權(quán)利分為多種。以村為例，田土歸村集體所有，但個(gè)人具有家庭承包使用權(quán)，而這種使用權(quán)可以經(jīng)過多次轉(zhuǎn)讓。部分田土歸集體所有但被村集體出租或者售出，然后使用權(quán)和所有權(quán)以及最終所有權(quán)分離。實(shí)際上部分農(nóng)村土地又被征收為國(guó)有土地，作為商業(yè)用途使用。從2008年至2014年的土地確權(quán)試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)椴牧先笔?，很多?quán)利已經(jīng)非常模糊，所有權(quán)、使用權(quán)、承包使用權(quán)、租借使用權(quán)等交錯(cuò)在一起，很難分清誰是誰非。改革開放后，很多人放棄土地外出打工，但在土地要進(jìn)行確權(quán)后很多人回來卻要回土地，但之前土地的使用人已經(jīng)投入了大量的物力、人力和財(cái)力，因此不愿意歸還。類似這樣的糾紛在過去權(quán)屬不規(guī)范的情況非常多。權(quán)利不明的現(xiàn)象已經(jīng)在試點(diǎn)區(qū)域形成了對(duì)土地確權(quán)的阻礙，引起了不少的糾紛和矛盾。

三、優(yōu)化我國(guó)土地確權(quán)的創(chuàng)新路徑

1.完善土地確權(quán)政策制度體系，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行人員的培訓(xùn)

完善政策應(yīng)該從土地確權(quán)設(shè)計(jì)的利益與糾紛矛盾出發(fā)，從試點(diǎn)已經(jīng)產(chǎn)生的問題著手，并根據(jù)本區(qū)域可能的利益矛盾以及當(dāng)前權(quán)益與政策情況制定政策。新的政策或制度應(yīng)該充分保障當(dāng)前農(nóng)戶的合法所得和合法權(quán)益。土地確權(quán)涉及多個(gè)部門，需要多個(gè)部門共同規(guī)范政策，制定完整而系統(tǒng)的政策體系和實(shí)施機(jī)制。此外，土地確權(quán)問題復(fù)雜，非?？简?yàn)政府的綜合能力。雖然近年來我國(guó)政府綜合能力有了大幅度改善，但土地確權(quán)涉及面非常廣，需要綜合試點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因此應(yīng)該加強(qiáng)針對(duì)土地確權(quán)進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該涉及四個(gè)方面：一是其他區(qū)域試點(diǎn)遇到的利益與糾紛問題；二是其他區(qū)域試點(diǎn)利益與糾紛問題的處理失敗的教訓(xùn)和處理成功的經(jīng)驗(yàn)與方法學(xué)習(xí)；三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶心理和行為的學(xué)習(xí)和分析能力；四是加強(qiáng)對(duì)土地確權(quán)有關(guān)政策、制度和有關(guān)程度的學(xué)習(xí)，做到完全按照規(guī)范辦事。從過去的試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，各個(gè)區(qū)域農(nóng)戶的利益與糾紛矛盾存在共性但也存在特殊性，任何區(qū)域都無法照搬試點(diǎn)成功區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因此執(zhí)行人員必須在基于上級(jí)政策的指示下具有創(chuàng)新能力。創(chuàng)新能力應(yīng)該包含多個(gè)方面：一是對(duì)于個(gè)別糾紛和矛盾，能夠采取創(chuàng)新的辦法解決；二是能夠針對(duì)特定區(qū)域的實(shí)際情況制定適宜的政策和制度；三是針對(duì)不同區(qū)域采取不同的方法推進(jìn)政策的宣傳和土地的確權(quán)。

2.切實(shí)保障農(nóng)戶合法權(quán)益，建立信息公開機(jī)制

要保護(hù)農(nóng)戶當(dāng)前的合法權(quán)益。在處理農(nóng)戶與集體的利益關(guān)系時(shí)應(yīng)該要充分保證農(nóng)戶的合法權(quán)益。對(duì)于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的利益糾紛應(yīng)該以法律法規(guī)為準(zhǔn)則進(jìn)行處理，如果有關(guān)法律法規(guī)不完善時(shí)應(yīng)該尊重歷史權(quán)益和面對(duì)現(xiàn)實(shí)的基本原則，以政策、制度的時(shí)效性為基本合理劃分農(nóng)戶的利益關(guān)系。同時(shí)要保障土地確權(quán)流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶的基本收益。土地確權(quán)的目的除了要理清農(nóng)村土地關(guān)系外，更為重要的是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶獲得土地收益往往較低，必須從土地中解脫出來。按照試點(diǎn)區(qū)域的解決方式：一是在農(nóng)村發(fā)展龍頭企業(yè)，農(nóng)民可以進(jìn)入企業(yè)工作；二是農(nóng)田的總使用權(quán)歸企業(yè)或大戶、農(nóng)村合作社所有，但農(nóng)戶根據(jù)自身提供的勞務(wù)情況獲得勞務(wù)收入；三是農(nóng)村剩余勞動(dòng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。無論何種方式，政府可以創(chuàng)新，但應(yīng)該對(duì)農(nóng)村閑余勞動(dòng)力進(jìn)行合理的就業(yè)安排，保障農(nóng)戶的基本收益。

要落實(shí)政策，保障所有農(nóng)戶享受到政策和制度的優(yōu)惠，享受到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的優(yōu)惠，必須實(shí)現(xiàn)信息公開透明。目前我國(guó)政務(wù)逐漸推進(jìn)信息公開，土地確權(quán)是對(duì)我國(guó)農(nóng)村改革重要的一步，涉及的利益非常大且廣，因此也必須公開。信息公開應(yīng)該遵循三個(gè)原則：一是農(nóng)戶看得懂；二是農(nóng)戶查得到；三是農(nóng)戶可比較?！翱吹枚奔垂_的信息不應(yīng)該具有專業(yè)傾向，而是以詳細(xì)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的基本解釋形式公開?！安榈玫健奔崔r(nóng)戶可以及時(shí)、隨時(shí)查到土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的有關(guān)數(shù)據(jù)和信息。“可比較”即農(nóng)戶可以根據(jù)自己得到的利益和本區(qū)域其他人以及其他區(qū)域的其他人的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。

3.根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的技能和思想培訓(xùn)

目前很多農(nóng)民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并不具備在企業(yè)工作的技能，因此在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)時(shí)應(yīng)該根據(jù)就業(yè)方向進(jìn)行技能培訓(xùn)。實(shí)際上我國(guó)近年來對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行了大量的培訓(xùn)，但培訓(xùn)過于形式化，主要針對(duì)大戶，而對(duì)其他農(nóng)民進(jìn)行技能的針對(duì)性培訓(xùn)非常少。建議對(duì)農(nóng)戶的技能培訓(xùn)以實(shí)用為主，提供實(shí)踐性的技能培訓(xùn)，類似于職業(yè)學(xué)校的專業(yè)技能教育。另外，思想意識(shí)決定行為。許多農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性過大，害怕土地確權(quán)流轉(zhuǎn)后收益無法保障，甚至生存無法保障。所以，加強(qiáng)對(duì)世界農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，一方面改變我國(guó)農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，另一方面提高其對(duì)未來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也加強(qiáng)其對(duì)未來收益的構(gòu)成與變化的認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，如果按照當(dāng)前農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益現(xiàn)狀，農(nóng)戶只能實(shí)現(xiàn)溫飽水平，而只有擺脫土地的束縛，從多個(gè)途徑獲得收益才能提高其生活水平，這是我國(guó)人多地少的國(guó)情所決定的。同時(shí)無論是過去還是現(xiàn)在，發(fā)展農(nóng)業(yè)依然需要依靠農(nóng)民。在未來一部分農(nóng)民會(huì)選擇進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而大部分農(nóng)民會(huì)選擇轉(zhuǎn)移就業(yè)。具體針對(duì)個(gè)人的選擇，需要加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的基本認(rèn)識(shí)，包括種植方式、銷售理念、市場(chǎng)擴(kuò)展等。只有農(nóng)戶懂得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本情況，其才能作出合理、適合自己地選擇。如果僅讓農(nóng)戶作出選擇，那么農(nóng)戶也難以改變對(duì)土地的依賴性。

1.鄭明貴、鄭方：《農(nóng)村集體土地確權(quán)工作中存在的問題及其建議》，《價(jià)值工程》2014年第13期。

2.胡能燦：《農(nóng)村土地確權(quán)頒證中的婦女權(quán)益維護(hù)》，《中國(guó)土地》2014年第3期。

3.滕衛(wèi)雙：《國(guó)外農(nóng)村土地確權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)比較研究》，《世界農(nóng)業(yè)》2014年第5期。

4.張玉蓉：《農(nóng)村土地確權(quán)登記過程中遇到的問題和解決辦法》，《北京農(nóng)業(yè)》2014年第15期。

5.潘建偉：《關(guān)于做好農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)》，《決策探索》2014年第6期。

6.劉艷、張臘梅：《農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中的新動(dòng)向及解決路徑》，《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第9期。