公法權(quán)利視角下的公共財產(chǎn)用益權(quán)探析

余睿

公法權(quán)利視角下的公共財產(chǎn)用益權(quán)探析

余睿

公共財產(chǎn)用益權(quán)是公共財產(chǎn)物權(quán)結(jié)構(gòu)中的核心權(quán)利形態(tài)，但由于缺乏立法與理論的支撐，這種權(quán)利的屬性、內(nèi)涵、效力等要素都較為模糊，公民在主張該權(quán)利時也往往受到行政權(quán)力的排斥。行政法上的公法權(quán)利不僅契合了公產(chǎn)用益權(quán)的屬性，而且可以擴(kuò)張公產(chǎn)用益權(quán)的內(nèi)涵、價值和法律效力，使其能夠真正成為公民可主張、可實現(xiàn)、可救濟(jì)的實然性權(quán)利，進(jìn)而糾正、引導(dǎo)公共行政給付和社會公共服務(wù)的方向，滿足民生需求。

公共財產(chǎn)；公產(chǎn)用益權(quán)；公法權(quán)利；民生保障

公共財產(chǎn)也稱之為公產(chǎn)或者公物，是指“以滿足公用目的需要，依據(jù)公法規(guī)則確立的，供公眾使用或受益的財產(chǎn)”[1]。行政法中關(guān)于公共財產(chǎn)的范圍相當(dāng)寬泛，除以盈利為目的的國有經(jīng)營性資產(chǎn)不屬公產(chǎn)范疇外，其他如公共經(jīng)費(fèi)、公共設(shè)施、公務(wù)用車、保障性住房、公墓、扶貧救災(zāi)物資等均是公共財產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)。在當(dāng)代社會，公共財產(chǎn)是政府承擔(dān)社會公共服務(wù)功能與行政公共給付功能的重要載體，“公物制度一方面調(diào)整人們?nèi)粘Ｏ硎艿拇罅啃姓o付，是范圍最廣泛的一個國家生存照顧領(lǐng)域；另一方面調(diào)整公共行政主體為執(zhí)行其任務(wù)所必要的人力和物力手段”[2](P455)。由此，公共財產(chǎn)所承載的物權(quán)形態(tài)、屬性及內(nèi)容，業(yè)已成為當(dāng)前行政法學(xué)的重要研究對象。

作為公法上的財產(chǎn)形式，由于公法權(quán)力介入，使得公共財產(chǎn)的物權(quán)制度和內(nèi)容相對復(fù)雜。從公共財產(chǎn)的來源、設(shè)置、管護(hù)到公共財產(chǎn)的分配、利用與受益的完整運(yùn)行過程來看，其物權(quán)結(jié)構(gòu)主要涉及公共財產(chǎn)所有權(quán)（私法物權(quán)）、公共財產(chǎn)支配權(quán)（行政權(quán)力）及公共財產(chǎn)用益權(quán)（公民權(quán)利）三種權(quán)利（力）形態(tài)。在此之中，公共財產(chǎn)的用益權(quán)最為重要。畢竟，只有被公眾利用或受益的公共財產(chǎn)方能彰顯其存續(xù)價值與公益目的。那么，公眾對公共財產(chǎn)的期待與分享是被動的利益滿足還是主動的權(quán)利要求，公共財產(chǎn)的用益權(quán)到底具有何種法律屬性、何種法律效力和法律價值，由誰來享有這種權(quán)利，又如何來實現(xiàn)該權(quán)利？對這一系列命題的探究，將幫助我們更為清晰地認(rèn)識公眾利用、分享公共財產(chǎn)乃至分享公共利益的權(quán)利本質(zhì)，進(jìn)而為當(dāng)前公共財產(chǎn)法治化建設(shè)提供有益的理論支撐。

一、公共財產(chǎn)用益權(quán)的屬性之惑

公共財產(chǎn)用益權(quán)也被稱為公產(chǎn)用益權(quán)，是指在公共財產(chǎn)運(yùn)行過程中，社會成員利用、分享公共財產(chǎn)進(jìn)而獲得利益滿足的權(quán)利形態(tài)。公共財產(chǎn)用益權(quán)與私法用益物權(quán)有著相似之處，兩者都可以獨(dú)立于財產(chǎn)所有權(quán)而存在，也都是以特定財產(chǎn)為基礎(chǔ)來獲取其利用價值。同時，兩者的區(qū)別也是非常明顯的。在私法物權(quán)法律制度中，無論何種物權(quán)形態(tài)都需遵循物權(quán)法定的基本原則，通過成文法賦權(quán)獲得實體法上的私法權(quán)利?；诖?，享有這些私法物權(quán)如所有權(quán)、占有權(quán)、用益物權(quán)的當(dāng)事人可以直接援引成文法規(guī)定來要求物權(quán)法律關(guān)系的對方當(dāng)事人或第三人為或不為一定行為，進(jìn)而實現(xiàn)各種物權(quán)利益。遺憾的是，在公共財產(chǎn)物權(quán)制度中，物權(quán)法定原則的落實卻并非易事。由于當(dāng)前我國公產(chǎn)行政立法和行政執(zhí)法的價值取向往往將保障公共財產(chǎn)的安全置于首要地位，因此，我國《憲法》與《物權(quán)法》中涉及國家財產(chǎn)的規(guī)定，更多傾向于國家所有權(quán)的強(qiáng)化與保護(hù)。其他涉及公共財產(chǎn)的單行法，如《森林法》《文物保護(hù)法》《公路法》《土地管理法》等，也大都以公共財產(chǎn)保護(hù)為視角側(cè)重于對公共財產(chǎn)的支配、管理、維護(hù)等國家行政權(quán)力的設(shè)置，較少體現(xiàn)社會公眾對公共財產(chǎn)的用益性物權(quán)及其實現(xiàn)方式。這也印證了我國行政法發(fā)展歷程中長期以來存在的權(quán)力偏移現(xiàn)象，即過度聚焦于行政權(quán)力本身，而忽視了社會公眾和公民的權(quán)利。當(dāng)然，在公法學(xué)界，也不乏學(xué)者曾嘗試以公民為視角來探究公法，尤其是行政法律關(guān)系中的權(quán)利內(nèi)涵及其來源。上述觀點對于我們探討公共財產(chǎn)用益權(quán)的屬性提供了多元化的參考。

（一）公民權(quán)利集合說

公民權(quán)利集合說是以我國整體法律體系為背景，從各個部門法中歸納公民的具體權(quán)利形態(tài)，最終集合成公民權(quán)利的整體框架，進(jìn)而將公民所享有的全部法律權(quán)利概括為“利益、主張、資格、權(quán)能、自由”五大要素[3](P42-44)。這種觀點，是在公民人權(quán)的視野下，俯瞰各種公民權(quán)利內(nèi)涵的統(tǒng)一性，以期為各種部門法的具體權(quán)利構(gòu)造提供人權(quán)理論的貫穿支持。不可否認(rèn)的是，這種觀點所蘊(yùn)含的人權(quán)理念的大局觀與高度的抽象性對推動人權(quán)思想、引導(dǎo)立法、執(zhí)法與司法具有重要的理論價值。但也有學(xué)者指出，從一般與特殊的關(guān)系來講，當(dāng)它們分屬于不同法律關(guān)系的內(nèi)容時，就應(yīng)當(dāng)有不同的表現(xiàn)形式，不同的內(nèi)容和特點，不同的實現(xiàn)方法和保護(hù)途徑，這也給立法、執(zhí)法、私法和守法帶來不同的要求。所以，行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有多重部門法屬性，不同屬性的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)是有所區(qū)別的[4](P59)。實際上，由于行政權(quán)力的介入，作為財產(chǎn)物權(quán)體系重要組成部分的用益物權(quán)，在公法與私法上的分野是非常明顯的，如公法上的財產(chǎn)用益權(quán)一般不得以盈利為目的，這就決定了諸如保障性住房不得出租、公車不得私用等權(quán)利限制性規(guī)定的存在。因此，分析公民對公共財產(chǎn)的用益物權(quán)，更應(yīng)當(dāng)從公民集合權(quán)利中具化出實然的權(quán)利，而非將實然權(quán)利抽象化或者將不同部門法中的公民權(quán)利加以混同。

（二）公民私權(quán)理論說

公民私權(quán)理論說試圖將公民在行政法中的權(quán)利作為公民的私權(quán)與國家的公權(quán)相互分離，使其取得獨(dú)立的法律效力身份[5]。這種觀點是以羅豪才教授所提出的平衡論為理論背景的[6]。這也是國內(nèi)較早提出將行政主體與行政相對人置于平等地位進(jìn)行權(quán)利義務(wù)平衡考量的學(xué)說，為我們更為準(zhǔn)確地認(rèn)識行政相對人的權(quán)利架構(gòu)提供了理論指引。遺憾的是，這種學(xué)說仍是從理念上將公共利益與個人利益相互分割開來，強(qiáng)調(diào)以私人權(quán)利來對抗公權(quán)力侵害進(jìn)而實現(xiàn)個人利益。在當(dāng)代，行政法所倡導(dǎo)的理念也早已從命令與服從向服務(wù)與合作轉(zhuǎn)換，公共財產(chǎn)用益權(quán)的存在目的恰恰不是對抗公權(quán)力而是借助公權(quán)力來分享公共利益。“現(xiàn)代國家與其說是一個階級壓迫另一個階級的暴力機(jī)器，不如說是為保證公共幸福而協(xié)調(diào)公民和公民之間的各種必然需要和利益的機(jī)構(gòu)。”[7](P297)由此，公共財產(chǎn)給付中的利益主張，不再是對私人既得利益的保護(hù)而是對公共利益的合法索取。這構(gòu)成了公民主張其權(quán)利的公法利益內(nèi)容，體現(xiàn)了公共利益與個人利益的相互融合。正如日本學(xué)者美濃布達(dá)吉所言：“所謂私權(quán)，之時存于私人相互間的權(quán)利，國家對之處于第三者的關(guān)系，反之，若為公權(quán)，國家或公共團(tuán)體本身居于當(dāng)事者或義務(wù)者的地位。因此，國家對人民權(quán)利的保護(hù)方法，因公權(quán)或私權(quán)而有顯著差異。”[8](P124)

（三）憲法基本權(quán)利說

公民的憲法基本權(quán)利是指憲法規(guī)定公民享有的必不可少的某些權(quán)益，是公民實施某一行為的可能性[9](P251)。這些權(quán)利，表明了公民在國家生活基本領(lǐng)域中所處的法律地位。而公民所享有的一切具體的法律權(quán)利，都來源于憲法中的基本權(quán)利。實際上，憲法基本權(quán)利與公共財產(chǎn)制度存在密切關(guān)系，我國憲法第二章明確規(guī)定了公民所享有的各種基本權(quán)利，同時強(qiáng)調(diào)國家和社會應(yīng)當(dāng)為公民的社會經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利提供物質(zhì)和法律上的基本保障。那么，在關(guān)于憲法基本權(quán)利所涵蓋的物質(zhì)保障內(nèi)容中，是否存在行政法上公共財產(chǎn)用益權(quán)的直接來源呢？對利用分享公共財產(chǎn)的行政相對人而言，他們對公共利益的分享權(quán)是其憲法基本權(quán)利在行政法領(lǐng)域的具體化，政府通過公共財產(chǎn)給付為公民提供物質(zhì)幫助，也可被看作是行政法對憲法基本權(quán)利的激活與落實，憲法基本權(quán)利無疑應(yīng)當(dāng)成為公共財產(chǎn)用益權(quán)的淵源。不過，我們還是應(yīng)當(dāng)客觀地認(rèn)識到，在公共財產(chǎn)制度中，“憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利并不是特定法律關(guān)系角度的權(quán)利，而是靜態(tài)和確認(rèn)性權(quán)利。這與行政法規(guī)定的權(quán)利意在具體實現(xiàn)而言，存在鮮明區(qū)別”[4](P69-71)。因此，公民對公共財產(chǎn)的用益權(quán)，只有在具體的公共給付行政法律關(guān)系中才有主張和獲得保護(hù)的可能。尤其在當(dāng)前我國缺乏憲法訴訟來救濟(jì)公民基本權(quán)利的背景下，具有完整救濟(jì)渠道的行政法無疑是公共財產(chǎn)用益權(quán)得以存續(xù)并“開花結(jié)果”的土壤。

二、公法權(quán)利理論的啟迪

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)代行政法中，公共財產(chǎn)用益權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種可主張、可實現(xiàn)、可救濟(jì)的具有特定利益追求目的的特殊權(quán)利。它的存在不僅是當(dāng)代行政法用以打破傳統(tǒng)行政法理念中的權(quán)力支配與權(quán)利被支配模式的典型范本，亦是彰顯政府與公民處于平等法律地位的重要標(biāo)志。畢竟，“只有在法律上受保護(hù)的利益已被侵犯的私人，可以在因國家義務(wù)未履行而產(chǎn)生的訴訟中成為當(dāng)事人一方時，這種權(quán)利才與國家的義務(wù)相適應(yīng)。無論是針對國家的不法行為還是國家的非法的不作為，訴訟的目標(biāo)都可以是取得對非法造成損害的賠償。私人對國家的這種權(quán)利，不僅在民法中存在，而且也存在于憲法與行政法，所謂公法中”[10](P225)。由此，公共財產(chǎn)用益權(quán)的本源特征可以歸納為如下四點：其一，公共財產(chǎn)用益權(quán)是由公民享有的對其公法利益的追求，其利益追求目的是分享公共利益，區(qū)別于公民對既有私法利益的追求與保護(hù)。其二，公共財產(chǎn)用益權(quán)是國家承擔(dān)物質(zhì)幫助義務(wù)的體現(xiàn)，其植根于憲法基本權(quán)利之中，具化為行政法中公民所享有的權(quán)利。其三，公共財產(chǎn)用益權(quán)是依靠具體的公共給付行政手段來實現(xiàn)的，盡管其往往缺乏成文法賦予的權(quán)利法律來源，但它仍可在法律所保護(hù)的公共利益形態(tài)內(nèi)與行政機(jī)關(guān)公共給付職責(zé)形成對應(yīng)，進(jìn)而督促、指引和要求公共財產(chǎn)支配權(quán)機(jī)關(guān)以為或不為的方式來履行公共財產(chǎn)給付職責(zé)、促成公民對公共財產(chǎn)的利用或受益權(quán)的實現(xiàn)。其四，公共財產(chǎn)用益權(quán)是一種可救濟(jì)的具化權(quán)利而非抽象權(quán)利，當(dāng)公民認(rèn)為自己的用益權(quán)收到侵害，可以通過行政救濟(jì)來糾正行政權(quán)，維護(hù)自己的利益。那么，在公法理論中，是否存在著可以完整承載公共財產(chǎn)用益權(quán)的上述四大特征的權(quán)利結(jié)構(gòu)理論呢？值得慶幸的是，行政法學(xué)的公法權(quán)利理論已經(jīng)為我們開啟了新視角。

公法權(quán)利也稱之為主觀公權(quán)利或公權(quán)利。它是一種形成于公法關(guān)系中的由公民享有的特殊權(quán)利形態(tài)，其本源于大陸法系公法理論中的主觀權(quán)利學(xué)說：“公法在法律上的優(yōu)先能夠賦予一種法律權(quán)利或者意志權(quán)利，正是這種權(quán)利使得法律上的優(yōu)先能夠成為主觀權(quán)利。”[11](P302)公法權(quán)利的內(nèi)涵是指“公法賦予個人為實現(xiàn)其權(quán)益而要求國家為或不為特定行為的權(quán)能”[12](P152)。公法權(quán)利理論的引入，被看作是我國當(dāng)代行政法理論構(gòu)架中的一大突破。在中國行政法30余年的發(fā)展歷程中，始終難以擺脫以行政權(quán)為中心的僵化視角。在學(xué)界大多數(shù)學(xué)者的眼中，行政權(quán)力就像一頭看見紅布的公牛一樣，容易失控而橫沖直撞。由此形成行政法研究中控權(quán)論、限權(quán)論漫天飛舞的有趣情形。從現(xiàn)行立法和行政執(zhí)法來看，一方面我國行政法的各單行立法仍主要是以行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政規(guī)制性行為為主導(dǎo)，無不體現(xiàn)出立法者對行政權(quán)力的偏好。另一方面，行政機(jī)關(guān)更是以強(qiáng)化行政權(quán)力為其宗旨，力求在與立法者的博弈中獲得更多的行政權(quán)力而非承擔(dān)對相對人的義務(wù)。公法權(quán)利理論為行政法學(xué)界帶來了一絲清新的空氣。行政法是有關(guān)行政的法，它決定著行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。但它還“包括了有關(guān)公共健康、社會保險、公路建設(shè)、教育以及水電氣的供應(yīng)等內(nèi)容，顯然，我們已不再認(rèn)為行政法僅僅是有關(guān)控制行政權(quán)力的法”[4](P114)。

當(dāng)代社會中，“國家的基本目的之一，就是捍衛(wèi)和鼓勵人的權(quán)利和基本自由，承認(rèn)這些權(quán)利和自由”[7](P298)。因此，公共權(quán)力并不應(yīng)當(dāng)僅僅被視作公民權(quán)利的管制者。在公法權(quán)利發(fā)達(dá)的國家，行政權(quán)力在更多的情形下，通常被看作是公民福祉的促成者?！耙磺泄?quán)利皆需借助公共權(quán)力來創(chuàng)設(shè)、推行和實現(xiàn)?！盵3](P684)行政權(quán)力的享有者——政府及其職能部門，都不得以行政權(quán)來牟取公共利益以外的私人利益或部門利益，行政權(quán)力的目標(biāo)不僅僅是讓公民承擔(dān)納稅義務(wù)并服從行政管理，而是讓納稅人從公共利益中得到公共服務(wù)回報。面對中國長久以來官本位思想所導(dǎo)致的行政機(jī)關(guān)與相對人之間法律地位的嚴(yán)重“不對等”，加之根深蒂固的重義務(wù)、輕權(quán)利的“臣民心態(tài)”，公法權(quán)利無疑是能夠促成變革的強(qiáng)心劑。如果說公民的基本人權(quán)被視為行政權(quán)力的防火墻，那么公法權(quán)利就可以被看作是行政權(quán)力的風(fēng)向標(biāo)，以公民依法主張行政權(quán)力的為與不為的權(quán)利來分享公共利益為宗旨，進(jìn)而引導(dǎo)和規(guī)制行政權(quán)力，促成公民權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)和價值達(dá)成均衡一致。由此，以行政公共給付為核心的公共財產(chǎn)制度便成為公法權(quán)利的直觀實踐機(jī)制。可惜的是，相比域外公共財產(chǎn)給付制度發(fā)達(dá)國家對公法權(quán)利理論的重視，缺乏實踐機(jī)制的中國行政法長期對該理論的關(guān)注是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。學(xué)界和實務(wù)界通常只是對公法權(quán)利的各種學(xué)說加以引薦、概括，極少將其付之于行政法的實踐之中。當(dāng)然，這并不能充分說明公法權(quán)利在我國行政法中沒有立足之地，而是折射出我國公共財產(chǎn)制度法治發(fā)展的相對滯后性，導(dǎo)致了我國行政法中暫時缺乏土壤讓公法權(quán)利理論得以植根萌芽的尷尬現(xiàn)狀。

三、公法權(quán)利理論對公產(chǎn)用益權(quán)的契合與擴(kuò)張

隨著近現(xiàn)代社會國家原則的興起，“行政應(yīng)為公民提供服務(wù)和幫助，給付行政優(yōu)先于秩序行政，而公共秩序的保障遜于社會福利網(wǎng)絡(luò)的保障”[13](P77)。在公產(chǎn)支配權(quán)與公產(chǎn)受益權(quán)構(gòu)成的公產(chǎn)給付法律關(guān)系中，公民不再是規(guī)制行政的服從者，而是請求分享公共利益的公法權(quán)利積極主張者。由此，在公法權(quán)利視角下，公共財產(chǎn)用益權(quán)不僅能夠與公法權(quán)利形成有機(jī)的契合，而且能夠在公法權(quán)利的支撐下得以擴(kuò)張。

（一）公法權(quán)利與公共財產(chǎn)用益權(quán)的屬性契合

公法權(quán)利強(qiáng)調(diào)公民因公共財產(chǎn)利用而受益的權(quán)利狀態(tài)，更加凸顯出行政權(quán)力為完成公共利益循環(huán)而履行公共利益分配這一不可推卸的責(zé)任。如上所述，行政機(jī)關(guān)沒有專屬于自己的利益，無論是作為公共利益的集合者、守護(hù)者抑或分配者，最終都以滿足公眾需求、實現(xiàn)公共利益為己任?！爸饔^權(quán)利對國家和公民之間的關(guān)系具有決定性影響，它使得憲法保障的尊嚴(yán)和人權(quán)產(chǎn)生法律效果?；痉ǔ姓J(rèn)公民是權(quán)利主體，從而賦予公民獨(dú)立于國家、要求國家遵守有關(guān)法律的權(quán)利。離開這些權(quán)利，公民可能成為國家活動的仆從和客體。保障主觀權(quán)利是自由、民主、法治國家的基本條件之一?！盵12](P153)因而，在傳統(tǒng)的命令與服從，制裁與被制裁的不對等行政法律關(guān)系中，由于不具備權(quán)利義務(wù)形式上的平等，公民對公法權(quán)利追求無疑是癡人說夢。唯有將國家權(quán)力與公民權(quán)利處于平等的狀態(tài)，公民才能基于公法權(quán)利去追索國家履行公共財產(chǎn)給付的義務(wù)，監(jiān)督政府有限而有為地行使權(quán)力。

（二）公法權(quán)利對公共財產(chǎn)用益權(quán)的內(nèi)涵擴(kuò)張

公法權(quán)利與公共財產(chǎn)用益權(quán)的權(quán)屬內(nèi)涵能夠有機(jī)的結(jié)合。首先，公法權(quán)利中的受益請求權(quán)內(nèi)涵擴(kuò)張了公民公共財產(chǎn)用益權(quán)的內(nèi)涵，成為判斷行政機(jī)關(guān)的公共財產(chǎn)支配權(quán)力方向的重要標(biāo)準(zhǔn)。公物給付是否充分、及時且合法，都可以從公法權(quán)利的反饋得以闡明。其次，公法權(quán)利中的自由妨害排除權(quán)內(nèi)涵則可用以控制行政機(jī)關(guān)的公共財產(chǎn)支配權(quán)，將對公共財產(chǎn)管理機(jī)關(guān)濫用權(quán)力肆意阻礙公民用益權(quán)的實現(xiàn)進(jìn)行有效抵御。例如公共設(shè)施亂收費(fèi)、濫設(shè)公共財產(chǎn)利用禁止性規(guī)則、以公共財產(chǎn)謀取非法利益等現(xiàn)象都可以基于公共財產(chǎn)受益權(quán)進(jìn)行救濟(jì)與抗衡。最后，公法權(quán)利中的參與權(quán)內(nèi)涵則可以引申于公共財產(chǎn)給付程序中的公民參與權(quán)。讓社會公眾更為充分的參與到事關(guān)重大公共財產(chǎn)設(shè)置、利用的決策程序中，真正的發(fā)揮“主人翁”的精神。唯有如此，才能杜絕所謂的政績工程、面子工程等假大空的公共財產(chǎn)形態(tài)。

（三）公法權(quán)利對公共財產(chǎn)用益權(quán)的價值充實

“公權(quán)利是行政法律關(guān)系中的核心項目，在行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，人民對行政官方可以主張的項目?！盵14](P72)由此，公法權(quán)利的權(quán)利價值，是以強(qiáng)化公民在公法上主動性權(quán)利來構(gòu)建的，這與公共財產(chǎn)用益權(quán)在公共財產(chǎn)物權(quán)制度中的核心價值完全吻合。公共財產(chǎn)用益權(quán)與公法權(quán)利一樣，其本質(zhì)都是一種請求權(quán)，即主張政府以公共財產(chǎn)給付的方式來保障公民無法憑借自己能力實現(xiàn)的利益追求，如醫(yī)療保障、教育保障和住房保障等。這種權(quán)利主張絕非“無理取鬧”而是理所應(yīng)當(dāng)。遺憾的是，當(dāng)前我國的公共財產(chǎn)運(yùn)行現(xiàn)狀卻往往與此背道而馳。公民的合法用益權(quán)主張要么以晦暗的形式若隱若現(xiàn)于法律及文件規(guī)定之中，要么索性被排除在明文規(guī)定之外，公民的正當(dāng)權(quán)利分享成為了權(quán)力的施舍（例如高速公路免費(fèi)政策），甚至異化為相對人需要花費(fèi)巨額的代價才能換回的“商品和服務(wù)”（例如景區(qū)門票上漲現(xiàn)象）。這無疑是顛倒了公共財產(chǎn)給付的價值取向。公法權(quán)利的存在功能原本就是對客觀法的修正與彌補(bǔ)。其對公法權(quán)利的價值描述早已超越了成文法的限制，上升到法律所保護(hù)的利益及事實上值得保護(hù)的利益范疇之中。因此，以公法權(quán)利來充實公共財產(chǎn)用益權(quán)的價值取向，有利于“將個人的主觀選擇通過國家而獲得客觀的存在，并進(jìn)而達(dá)致它們的真實和實現(xiàn)的狀態(tài)。由此，國家成為個人達(dá)致其特殊目的和福利的唯一手段”[15](P319)，國家對個人生活和福利的積極義務(wù)與服務(wù)角色從而不可改變[16](P41)。

（四）公法權(quán)利對公共財產(chǎn)用益權(quán)的效力支撐

沒有法律效力的權(quán)利主張無疑是空中樓閣，因為它缺乏權(quán)利受損后的救濟(jì)保障。我國目前實施了大量的民生工程，但所產(chǎn)生的效果往往被打了折扣，例如保障性住房變身為領(lǐng)導(dǎo)別墅，市民活動中心變身為“KTV”酒吧，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為腐敗滋生的溫床，醫(yī)療資源和教育資源成為盈利性平臺。歸其緣由，便是用以確保公民權(quán)利實現(xiàn)的法律效力缺位，致使權(quán)利虛化，救濟(jì)缺失。沒有法律效力的支撐，即便有成文法上的權(quán)利依據(jù)，公眾仍然無法感知到權(quán)利的存在。而行政權(quán)則可能乘虛而入，形成以阻礙公眾分享、攔截公共利益來滿足私欲的“漏斗效應(yīng)”。公法權(quán)利能夠為公共財產(chǎn)用益權(quán)的享有者提供權(quán)利獲取、主張、實現(xiàn)的實然法律效力支撐，進(jìn)而以行政法的救濟(jì)制度來保障上述權(quán)利免受行政權(quán)力亂作為或不作為的侵害。這種以公法權(quán)利來支撐公民公法請求權(quán)的理念，已在許多法治發(fā)達(dá)的國家得以貫徹。在德國，其聯(lián)邦憲法法院通過判例對《德國基本法》的內(nèi)容進(jìn)行了解釋，并在20世紀(jì)50年代中期承認(rèn)了公法權(quán)利（主觀公權(quán)利）的概念，由此“在德國行政法院所開展的司法活動之中，以法治國家及社會國家原則所引申的主觀公權(quán)利理論，在諸如社會救助等方面的行政給付請求權(quán)實踐中，已經(jīng)獲得較為完整的司法救濟(jì)”[13](P77)。

四、結(jié)語

在公共財產(chǎn)制度中，公民所享有的公共財產(chǎn)用益權(quán)應(yīng)當(dāng)成為引導(dǎo)行政主體履行公共行政給付和公共服務(wù)職能的指南針。但由于公共財產(chǎn)用益權(quán)通常缺乏客觀法的權(quán)利載明，也缺失了保障權(quán)利實現(xiàn)的法律效力，使得公眾主張分享公共利益的吶喊往往變得杳不可聞。與之相反，掌握著公共財產(chǎn)支配權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，由于缺乏權(quán)利的介入而一家獨(dú)大，致使公共財產(chǎn)的運(yùn)行過程很容易演變成行政權(quán)力專斷專橫的“一言堂”，引發(fā)公共財產(chǎn)給付中的不作為與亂作為亂象。因此，只有以公法權(quán)利為視角來豐富公民用益權(quán)的形式、內(nèi)涵、價值與效力，方可使公共財產(chǎn)的用益權(quán)還原到一種實然法權(quán)利的狀態(tài)，使公民能夠真正享受到國家給予人民的物質(zhì)幫助，進(jìn)而對行政權(quán)力濫用所導(dǎo)致的公民用益權(quán)損害加以充分救濟(jì)，最終凸顯公共財產(chǎn)制度的存在價值。這不僅僅是一種研究視角的轉(zhuǎn)變，而且代表著行政法理念的轉(zhuǎn)變、政府權(quán)力運(yùn)行方向的轉(zhuǎn)變，甚至是政府法治形態(tài)的變革。十八大以來我國不斷加大保障和改善民生的力度，黨的十八屆四中全會則進(jìn)一步提出要通過法治來加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度的建設(shè)，完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、慈善、社會保障、社會救助等方面的法律法規(guī)。這無疑表現(xiàn)了黨中央以法治促民生、以法治保民生的堅定決心。此時此刻，“是忽略抽象概念，集中于給我們的大多數(shù)公民新的感覺，即他們的政府關(guān)心他們的福利，關(guān)心他們統(tǒng)治的權(quán)利的時候了”[17](P269)。

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[責(zé)任編輯：邵川桂]

余睿，廣西大學(xué)法學(xué)院副院長，副教授，碩士生導(dǎo)師，中國政法大學(xué)博士后，武漢大學(xué)法學(xué)博士，廣西南寧530004

D923.2

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1004-4434(2015)05-0100-05

國家社科基金項目“公物利用法律問題研究”（09XFX009）