烏魯木齊市流動人口服務(wù)管理現(xiàn)狀及問題分析

裴 蕾

（新疆警察學(xué)院治安系，新疆烏魯木齊830013）

烏魯木齊市是新疆政治經(jīng)濟文化的中心，大量流動人口的涌入與流出加大了社會治安治理的難度。本文從烏魯木齊市流動人口的現(xiàn)狀出發(fā)，探討流動人口管理與服務(wù)中存在的問題與不足；并從實際工作出發(fā)，提出相應(yīng)的對策。

一、烏魯木齊市流動人口現(xiàn)狀

（一）流動人口基本情況

從年齡構(gòu)成上看，17周歲至35周歲的青壯年在流動人口中所占比例最大，其次為36周歲至60周歲的人群。16周歲以下的青少年與60周歲以上的老人比例較小。這與我國流動人口的整體年齡構(gòu)成是大體相符的——青壯年始終是流動人口的主力軍。

從民族成分上看，烏魯木齊市流動人口民族構(gòu)成中維吾爾族所占比例較大，其次為漢族。在每年的8、9、10這三個月，明顯可以看出流動人口中漢族所占比例大幅度上升。這是因為這三個月為新疆農(nóng)忙時節(jié)，疆外務(wù)農(nóng)人員（多為漢族）在這一季度大批涌入，加大了漢族在流動人口中所占的比例。

從職業(yè)構(gòu)成上來看，烏魯木齊市流動人口中務(wù)工人員占大多數(shù)。這與近幾年烏魯木齊市的快速發(fā)展有很大關(guān)系，城市建設(shè)發(fā)展過程中需要大量從事工業(yè)工程方面的勞動力。其次為務(wù)農(nóng)人員，所占比例為1%-2%，這是因為大量的務(wù)農(nóng)人員多以烏魯木齊為中轉(zhuǎn)，在烏市稍作停留后即刻轉(zhuǎn)往疆內(nèi)其他農(nóng)業(yè)城市。因此，烏市的務(wù)農(nóng)人員比例并不大。

（二）流動人口的生活現(xiàn)狀

1.居住情況

流動人口的居住情況可以大體分為三種情況：一是流動人口居住環(huán)境不樂觀。一部分流動人口居住在城市自建房或者“城中村”的出租屋中。管理實踐中，一些南疆地區(qū)來烏市的流動人員，一家?guī)卓谌俗庾≡趦H十幾至二十幾平米的房屋里，沒有單獨的廚房和洗手間，很多房間甚至連采光都不能滿足。有些人居住在單位的集體宿舍，某些宿舍是臨時搭建起來的應(yīng)急用房，除了僅有一張床提供住宿，其他生活需求均無法滿足。這樣的居住環(huán)境，無論是房屋質(zhì)量，還是消防安全，都存在嚴(yán)重的隱患；二是一部分流動人口租住在城市的正規(guī)小區(qū)內(nèi)的出租房屋。這些房屋多為商品房，房屋的配套設(shè)施也較為完善；三是少數(shù)流動人口在烏市購買了商品房或者二手房，已經(jīng)基本轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽?zhǔn)常住人口”。

對于社會的管理和服務(wù)來說，后兩種流動人口的居住情況已經(jīng)比較完善，其住房條件可以滿足安全舒適的生活需要。而第一種情況不但加大了管理的難度，更造成了社會治安的安全隱患，因此是社會管理服務(wù)的重點。

2.計劃生育情況

烏魯木齊市在2011年頒布實施的《烏魯木齊市流動人口計劃生育管理辦法》中，對流動人口計劃生育工作的具體負責(zé)部門的職責(zé)及相應(yīng)的處罰措施都做出了規(guī)定。經(jīng)過幾年的施行，應(yīng)該說形成了比較完善的流動人口計劃生育的服務(wù)體系。但是，從實踐中看，流動人口的生育服務(wù)情況仍然存在一些問題。一半以上的適齡婚育的流動人口對基本的婚育政策和計劃生育政策不了解；將近一半的流動人員沒有獲得過相關(guān)部門進行的避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育、婦女保健等知識的宣傳；由于對政策的不了解，加之少數(shù)部門政策執(zhí)行出現(xiàn)的偏差，使得流動人口在辦理相關(guān)手續(xù)和文件時，困難重重。

（三）流動人口違法犯罪情況

1.侵財類犯罪占大多數(shù)

侵財類犯罪是流動人口犯罪的主體類型。小偷小摸、多次盜竊、搶奪等違法犯罪行為一直屢禁不止。目前，這些侵財類的犯罪出現(xiàn)了新的情況：一是逐漸向團伙作案轉(zhuǎn)變。犯罪形態(tài)由傳統(tǒng)的“小偷小摸”“單打獨斗”轉(zhuǎn)變形成有組織領(lǐng)導(dǎo)，分工協(xié)作的團伙作案模式。二是出現(xiàn)新的盜竊手法——“色誘盜竊”。此類犯罪形式均為團伙作案，選擇五六十歲的老年男子為作案目標(biāo)；以賣淫為“誘餌”，將受害人騙至事先準(zhǔn)備好的房間，趁受害人“尋歡作樂”時將其所有財物盜走。受害人因自己也做了“見不得人的事兒”，常常不敢報案，使得此類犯罪手法屢屢得手，逐漸形成規(guī)模。

2.犯罪分子中青壯年比例較大

流動人口犯罪分子中青壯年所占比例較大，即違法犯罪人員年齡多在20-35歲之間。流動人口收入不穩(wěn)定，而青年人通常是有收入時消費奢侈，沒有收入時容易產(chǎn)生“想辦法弄點錢”的思想，而這些“辦法”有時就是通過違法犯罪的手法獲取違法利益。此年齡段的人群容易受一些不良價值觀影響，產(chǎn)生憑勞力吃飯不劃算，而通過違法犯罪手法“來錢快”的思想，進而走上違法犯罪道路。

3.流動人口也容易成為犯罪行為受害者

流動人口也容易成為違法犯罪行為的侵害對象。一是流動人口的居住環(huán)境容易使其成為侵害對象。流動人口或者居住在單位集體宿舍，或者居住在出租屋中，而這兩個居所的安全性都無法得到很好的保障，特別是一些自建房出租屋，房屋的消防、抗震以及防盜性都無從談起，居住其中的人員財產(chǎn)和人身安全容易受到侵害。二是流動人口的工作情況。流動人口多為進城務(wù)工或下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，基本屬于“短工”，與雇主之間的勞動關(guān)系易變不穩(wěn)定，勞動協(xié)議也多為口頭協(xié)議；即便有正式的勞動合同，流動人口也處于合同的“弱勢方”。因此一旦發(fā)生勞務(wù)糾紛，流動人口就成為無勞動合同或者不平等勞務(wù)合同的受害方。三是流動人口的法制意識淡薄。發(fā)生糾紛或者權(quán)利受損后，要么忍氣吞聲，要么采用過激手段“討說法”，不會運用法律武器保護自己的合法權(quán)利。

二、烏魯木齊市流動人口公安服務(wù)管理中存在的問題

（一）流動人口的社會保障體系還不健全

長期以來，流動人口缺乏平等的權(quán)益保障，特別是一些農(nóng)民工，有的連基本人身權(quán)利都得不到保障。到目前為止，國家在城鎮(zhèn)建立了較為完善的社會保障制度，養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、失業(yè)保險體系已經(jīng)建立，城鎮(zhèn)居民能夠較好地享受國家提供的社會保障服務(wù)。而在農(nóng)村地區(qū)，社會保障體制十分落后，雖然國家開始重視農(nóng)村的社會保障問題，但是以家庭保障為核心的社會保障體系，無論是保障水平還是保障范圍都大大低于城鎮(zhèn)的社會保障。而離開了農(nóng)村社會的家庭保障體系，又無法進入城鎮(zhèn)居民保障體系，使流動人口在很多方面無法享受到基本的社會保障，更勿論與城鎮(zhèn)居民相同的保障。保障不到位，使流動人口普遍缺乏主人公意識，在城市建設(shè)和社會管理中不愿意履行相應(yīng)的義務(wù)。

（二）流動人口管理中管理人員的定位不清

根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)流動人口服務(wù)和管理辦法》和《新疆維吾爾自治區(qū)社會治安綜合治理條例》的規(guī)定，“自治區(qū)縣（市、區(qū)）以上、兵團師以上單位成立社會治安綜合治理委員會及其常設(shè)辦事機構(gòu)?！薄翱h級以上人民政府……，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促各有關(guān)部門的流動人口服務(wù)和管理工作。街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府具體組織實施流動人口服務(wù)和管理工作。公安、人力資源和社會保障……等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)流動人口服務(wù)和管理相關(guān)工作”。也就是說，根據(jù)規(guī)定，流動人口的管理主要由人民政府負責(zé)，落實到具體組織實施管理的是各個社區(qū)及街道辦事處，公安機關(guān)在流動人口管理中負責(zé)“職責(zé)范圍內(nèi)”的“流動人口治安管理工作”。

而在實際管理中，流動人口管理的“治安管理”工作與其他管理工作存在交叉融合的現(xiàn)象，特別是一些基礎(chǔ)管理工作。于是，在一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計時，社區(qū)民警做一套數(shù)據(jù)，由派出所掌握；社區(qū)工作人員另作一套數(shù)據(jù)，由政府掌握；計生、工商等部門又有自己的數(shù)據(jù)，由各自掌握；幾套數(shù)據(jù)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)是否一致，最終數(shù)據(jù)結(jié)果是否一致，能否互通和對照，能否形成統(tǒng)一等政策規(guī)定的并不清晰，導(dǎo)致在根據(jù)數(shù)據(jù)做出形勢判斷和政策的制定時出現(xiàn)不同規(guī)定，具體執(zhí)行人員和流動人口都無所適從。而出現(xiàn)問題和漏洞時，各部門之間互相推諉，權(quán)責(zé)不清。

（三）警力不足也是流動人口管理出現(xiàn)問題的原因之一

從數(shù)量上看：一個社區(qū)民警管理幾千人口的社區(qū)，其中還有若干重點場所、重點區(qū)域。這種情況下，社區(qū)民警連基礎(chǔ)的入戶走訪工作都無法完成，更無法做到隨時了解人口情況的變化。從質(zhì)量上看，除了流動人口管理的工作，社區(qū)民警還承擔(dān)了戶籍人口、境外人員的管理，社區(qū)安全防范、治安管理、情報信息收集、轄區(qū)矛盾糾紛調(diào)處、值班備勤等大量的工作，有些分局的社區(qū)民警還要負責(zé)完成案件的辦理任務(wù)，在某些情況下，還要承擔(dān)部分的非警務(wù)活動。在繁重的工作任務(wù)下，社區(qū)民警疲于應(yīng)付，無法將很多精力投入到流動人口的服務(wù)管理中，更無法保障工作質(zhì)量。

（四）流動人口管理依賴社區(qū)民警個體

管理實踐中發(fā)現(xiàn)，基本情況類似的兩個社區(qū)，一個流動人口管理比較規(guī)范到位，另外一個就出現(xiàn)情況混亂，案件頻發(fā)。除去一些客觀差異，社區(qū)民警的個人工作責(zé)任心是其中重要的原因。民警“操心”多的社區(qū)，各項管理措施不但能落實到位，還能保證有后續(xù)的監(jiān)督和管理；社區(qū)民警責(zé)任心稍有欠缺，一些管理措施流于形式，導(dǎo)致一陣風(fēng)式管理。這種依賴于民警個體責(zé)任心的“人治”狀態(tài)，使得很多管理措施流于形式并且無法長遠開展，無法收到實效。

三、烏魯木齊市流動人口服務(wù)管理工作的探索與創(chuàng)新

（一）轉(zhuǎn)變管理理念

流動人口管理服務(wù)落實到最終，是由政府各部門的具體工作人員進行。但是，從管理現(xiàn)狀來看，“重管理，輕服務(wù)”“重形式，輕實質(zhì)”的錯誤觀念仍然是妨礙流動人口管理服務(wù)良性發(fā)展的重要原因。因此，我們必須從管理理念，服務(wù)心態(tài)上加以改變，將人員角色從被動的“管理”人員，向主動的“服務(wù)”人員轉(zhuǎn)化；積極主動了解流動人口所想所需，以此為進行工作的依據(jù)。進一步改革管理模式，首先要轉(zhuǎn)變行政手段為主的管理模式。要重視流動人口的日常管理，不依賴突擊檢查、不迷信證件管理，將“以人為本”的管理思維貫穿日常管理中。

（二）落實流動人口服務(wù)的各項措施

從流動人口管理服務(wù)的發(fā)展可以看出，政府一直以來非常重視流動人口服務(wù)管理，出臺了很多便民利民的政策措施。但是，很多的政策措施并沒有得到很好的落實，其中有一些在具體執(zhí)行過程中，反而“害民”“礙民”，造成群眾極大的誤解和不滿。這其中既有具體執(zhí)行者的理解和執(zhí)行方式手段的原因，也有措施過于抽象或籠統(tǒng)不利于實際執(zhí)行的原因。因此，政策措施的制定應(yīng)當(dāng)進行充分的調(diào)查研究，切實依據(jù)現(xiàn)實需要，制定具體可行、符合實際情況的政策；執(zhí)行過程中，具體執(zhí)行人員要加強學(xué)習(xí)，充分理解政策制定的意圖，不斷章取義，以服務(wù)群眾、方便群眾之心，將政策措施落到實處。

（三）協(xié)調(diào)多部門，動員社會力量，保障流動人口良好的工作生活環(huán)境

流動人口管理不是公安機關(guān)一家的事情，這是社會普遍認可的觀點。但是在實際管理中，以“公安機關(guān)為主，其他部門配合”的管理模式常常變成“公安機關(guān)為主，其他部門看著辦”的狀態(tài)。而這種現(xiàn)實狀態(tài)，使得公安機關(guān)常常感到力不從心的同時，也出現(xiàn)了管理的空缺和漏洞。

因此，必須借助全社會的力量，各相關(guān)部門轉(zhuǎn)變“配合”的管理理念，積極主動的參與到流動人口管理服務(wù)中。工商、城建、醫(yī)療衛(wèi)生等多部門必須整體聯(lián)動，在部門職責(zé)范圍中，關(guān)注流動人口工作生活的環(huán)境，消除各種安全隱患。流動人口多缺乏法律理念，找不到合法的追訴渠道，在各種勞資糾紛、傷害賠償?shù)劝讣校瑹o法使用法律武器保障自身權(quán)益，政府、司法、社區(qū)等多部門應(yīng)當(dāng)積極開展相關(guān)的法律宣傳教育，更重要的是提供積極有效的法律援助，將各類事件控制在苗頭狀態(tài)，防止發(fā)生大的惡性事件。

（四）進一步進行戶籍改革，完善社會保障體系

我們應(yīng)當(dāng)看到的是，自2012年烏魯木齊市流動人口管理取消“暫住證”，改換為“居住證”之后，流動人口的很多權(quán)益已經(jīng)納入到城市的社會保障體系中加以完善，附加在“居住證”上的各類社會福利也使流動人口獲得了很多的利益。

但是，現(xiàn)實中我們必須看到，現(xiàn)行的烏魯木齊居住證制度仍然是介于暫住證和戶口之間的一個中間制度。如：目前居住證持證人可以在居住地申領(lǐng)駕照、辦理機動車行駛證、子女入學(xué)等，但對于流動人口更加關(guān)心的參加居住地的社會保障、醫(yī)療保障、計劃生育等方面卻沒有提及，同時在法規(guī)中規(guī)定的一些權(quán)利過于籠統(tǒng)，實際執(zhí)行中無法實施。因此，政府各部門應(yīng)結(jié)合自身職責(zé)，細化貫徹居住證制度的措施，擬定具體且切實可行的政策，完善現(xiàn)有居住證制度，逐步縮小居住證持證人和戶籍人口的權(quán)益差距，真正將流動人口納入到社會保障體系中。

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