化解科層行政管制與現(xiàn)代公共治理之間的張力：以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向

◎陳 毅 （華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

化解科層行政管制與現(xiàn)代公共治理之間的張力：以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向

◎陳 毅 （華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

盡管在邊界、主體、責(zé)任和工具選擇上，科層行政管制與現(xiàn)代公共治理存在很大的張力，但是基于新公共管理之上的現(xiàn)代公共治理既是對(duì)科層行政管制的反思，所追求的公共價(jià)值的治理、協(xié)同性治理和整體性治理，又是對(duì)科層行政管制代表的公共性和全局性的回歸?；趩?wèn)題意識(shí)的流程再造、治理主體的復(fù)合、治理對(duì)象的復(fù)合和治理工具的復(fù)合，是化解二者張力的出路。

科層行政管制；現(xiàn)代公共治理；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；整體性治理

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為我國(guó)黨的十八大以來(lái)國(guó)家的重要戰(zhàn)略和發(fā)展方向，可見(jiàn)治理問(wèn)題的重要性。對(duì)于治理的討論文獻(xiàn)也汗牛充棟，也越來(lái)越清晰幫人們理清治理的內(nèi)涵與外延，及其治理理念對(duì)我國(guó)的適應(yīng)性等問(wèn)題。筆者認(rèn)為處理好行政權(quán)威與社會(huì)民主這對(duì)矛盾，既是一個(gè)老問(wèn)題，又是解決現(xiàn)代公共治理難題的關(guān)鍵之所在，本文意在這方面深入分析，加以澄清和突出這對(duì)關(guān)系的重要性。

綜觀現(xiàn)代國(guó)家治理經(jīng)歷了三個(gè)比較清晰的階段：科層行政管制階段、新公共管理階段和現(xiàn)代公共治理階段?？茖有姓苤齐A段具有很強(qiáng)烈的建構(gòu)色彩，把現(xiàn)代性所包含的重規(guī)則、重科技理性（工具理性）和重主體性等內(nèi)涵都通過(guò)科層制方式建構(gòu)起來(lái)。而新公共管理階段是一個(gè)解構(gòu)過(guò)程，要求多元化、市場(chǎng)化、私有化和民營(yíng)化，盡管在一定程度上有助于化解科層官僚制弊端，但撒切爾夫人和里根的改革最終以喜憂參半的方式宣告終結(jié)，隨后的布萊爾政府和克林頓政府都選擇了走“第三條道路”。現(xiàn)代公共治理又是一個(gè)重構(gòu)過(guò)程，在新公共管理基礎(chǔ)上開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“公共價(jià)值的治理”［1］、“協(xié)作性治理”［2］和“整體性治理”［3］，在一個(gè)分化多元、多主體參與基礎(chǔ)上的現(xiàn)代公共治理重構(gòu)整體政治，是對(duì)我們政治智慧和政治技藝的重大挑戰(zhàn)，然而，這又是身處風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的我們必須面對(duì)的挑戰(zhàn)，在不確定性世界尋求確定性的解。

一、治理對(duì)象的變遷催生現(xiàn)代公共治理的成長(zhǎng)

（一）時(shí)代變遷：從工業(yè)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

當(dāng)人類進(jìn)入大規(guī)模機(jī)器化大生產(chǎn)的工業(yè)社會(huì)，為了追求更高的生產(chǎn)效率，泰勒闡釋的科層制得到廣泛的普及，非人格化的現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代經(jīng)理人制度大大超越傳統(tǒng)家庭手工業(yè)作坊的局限，最大限度地調(diào)動(dòng)和優(yōu)化人財(cái)物資源的配置，都紛紛全球上市，人才、資本和商品在世界范圍流動(dòng)起來(lái)，創(chuàng)造了人類巨大的物質(zhì)文明。然而，機(jī)器化的大生產(chǎn)也在慘重地打破自然和生產(chǎn)的平衡，人類在改造世界的同時(shí)也正在毀滅世界，資源的耗竭、環(huán)境的惡化，地震海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)，核武器的威懾、病毒的變異等等，都預(yù)示著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與日劇增。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速升級(jí)換代帶來(lái)的高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)使人惶恐焦慮，高強(qiáng)度的工作節(jié)奏、高危險(xiǎn)的工作環(huán)境和高污染的生存狀況也使人高度不安。而且正如烏爾里?！へ惪怂裕械娘L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已構(gòu)成世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。哈貝馬斯也強(qiáng)調(diào)：“全球性的危險(xiǎn)與日俱增，它們悄悄地迫使世界上各個(gè)民族不由自主地組成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)共同體?！保?］因此，對(duì)于充滿復(fù)雜和不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的監(jiān)管，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)與分配，既關(guān)涉到最微觀的民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，也關(guān)涉到最宏觀的全球風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，僅依靠科層行政管制已經(jīng)力不從心了。由于機(jī)構(gòu)臃腫，長(zhǎng)期養(yǎng)成的官僚作風(fēng)，部門(mén)之間的專業(yè)化分工帶來(lái)的“治理碎片化”，科層之間的信息封鎖與資金截流，以及行政機(jī)構(gòu)被利益集團(tuán)所綁架而行為扭曲等，這些都亟待通過(guò)公共治理來(lái)解決。

（二）空間轉(zhuǎn)場(chǎng)：從“生產(chǎn)政治”到“消費(fèi)政治”

在資本主義大生產(chǎn)階段，資本家最大限度地榨取工人的剩余勞動(dòng)價(jià)值，政治也更多圍繞資本家與工人之間的階級(jí)斗爭(zhēng)展開(kāi)，階級(jí)政治構(gòu)成國(guó)家的主要組成部分。當(dāng)資本家意識(shí)到只有讓工人有能力消費(fèi)，才能促進(jìn)生產(chǎn)的循環(huán)，以生產(chǎn)為中心的階級(jí)國(guó)家兼容了以調(diào)整分配為中心的福利國(guó)家，靠市場(chǎng)的保險(xiǎn)和國(guó)家的福利保障，階級(jí)矛盾得到了較大程度的緩和，人們的自由度得到很大程度的釋放，社會(huì)被激活，充滿生機(jī)。鼓勵(lì)消費(fèi)刺激了人們生活方式的多樣性，并且越來(lái)越多的生活方式得到理解和尊重，“生活政治”的勃興，使政治從狹隘的圍繞政權(quán)進(jìn)行的權(quán)力斗爭(zhēng)走向更加廣泛地圍繞利益進(jìn)行的權(quán)利抗?fàn)?。公民?quán)經(jīng)歷了從政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利到社會(huì)文化權(quán)利的延展和拓寬，越來(lái)越具有豐富的內(nèi)涵，為了最大化維護(hù)個(gè)人切身利益，公民參與政治的激情高漲，在參與政治的過(guò)程中，參政議政的能力也得到了提升。吸納利益相關(guān)者參與到政策制定和完善中來(lái)的協(xié)商參與模式越來(lái)越代替過(guò)去行政部門(mén)關(guān)起門(mén)來(lái)決策的模式。當(dāng)然，人們?cè)谙硎芟M(fèi)帶來(lái)的生活變化的同時(shí)，也在承受過(guò)度消費(fèi)所帶來(lái)的惡果，加劇了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，諸如消費(fèi)至上帶來(lái)的物欲膨脹和互相攀比，過(guò)于世俗化的生活對(duì)人們精神生活的沖擊，奢靡消費(fèi)對(duì)資源的巨大浪費(fèi)和蠶食，消費(fèi)能力差異所造成的社會(huì)隔離引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題，等等。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，消費(fèi)不僅包括物質(zhì)的，還包括價(jià)值消費(fèi)、生活方式消費(fèi)等更加多元和難以控制的層面。生活政治將政治從神壇還原給人本身，但人又使生活世界變得五味雜陳、危機(jī)四伏；消費(fèi)社會(huì)釋放出一個(gè)多樣化充滿活力的社會(huì)，但又如打開(kāi)的潘多拉魔盒，我們難以駕馭它。

（三）解構(gòu)理性：從科技理性到后現(xiàn)代性的敘事

工業(yè)社會(huì)取得巨大成就的一個(gè)重要原因源于科技的進(jìn)步，這也大大提升了各類專家學(xué)者在決策中的地位，而且很多水利、電力、土木工程等理工專家從幕后走上政治前臺(tái)直接決策，不斷更新的科技進(jìn)步助長(zhǎng)了人們的理性狂妄，也使科學(xué)家和專家壟斷了決策權(quán)，越來(lái)越使普通民眾難以參與到?jīng)Q策的制定和監(jiān)督中。然而，在一個(gè)開(kāi)放的信息化時(shí)代，一方面，原來(lái)高深的科技現(xiàn)在變成普通人可以掌握的科普，科技的神秘性被打破；另一方面，科技進(jìn)步也在挑戰(zhàn)人們的理性，一次次科技神話被巨大的災(zāi)難所擊破，諸如人們還沒(méi)從切爾諾貝利核泄漏噩夢(mèng)中走出來(lái)，又籠罩在福島核泄漏的陰影中，自以為聰明的人們又成為自己的受害者。由于每個(gè)人難以克服的知識(shí)的碎片化和理性的結(jié)構(gòu)性無(wú)知等，正如后現(xiàn)代敘事所強(qiáng)調(diào)沒(méi)有人能夠宣稱自己完全掌握了正確性或真理，每個(gè)人所掌握的不過(guò)是一個(gè)有待歷史檢驗(yàn)的“事實(shí)”，最多提供給人們多一種可供參考和選擇的可能，每個(gè)人僅有一種述說(shuō)的權(quán)利（表達(dá)自己的意見(jiàn)和講敘自己的故事），僅此而已，沒(méi)有了權(quán)威，沒(méi)有了圣人，而每個(gè)人又都可能是權(quán)威和圣人，最起碼不盲從權(quán)威，在多聽(tīng)?zhēng)准覚?quán)威的意見(jiàn)后學(xué)會(huì)提升自己的鑒別能力，這些認(rèn)知既大大破除了對(duì)科技理性的盲信，也大大提升了人們參與對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的信心和必要性。與其說(shuō)這是后現(xiàn)代敘事可能略顯激進(jìn)，不如說(shuō)是對(duì)現(xiàn)代性的反思可能更貼切。在諸多反思現(xiàn)代性的思想家那里，都強(qiáng)調(diào)主體的自反性和主體間性，諸如吉登斯強(qiáng)調(diào)“自我的反思性投射：由自我敘述的反思性秩序來(lái)構(gòu)成自我認(rèn)同的過(guò)程”［5］，基于此，他又非常強(qiáng)調(diào)“對(duì)話民主”的重要性，“那里有發(fā)達(dá)的交往自主權(quán)，這種交往構(gòu)成了對(duì)話，并通過(guò)對(duì)話形成政策和行為”［6］，即使對(duì)話達(dá)不成行動(dòng)共識(shí)，也不能否認(rèn)對(duì)話的價(jià)值，因?yàn)閷?duì)話本身就是價(jià)值。這些觀念的轉(zhuǎn)變既催生了對(duì)多元主體參與公共治理的需求，也提供了公共治理的可能性。

時(shí)空轉(zhuǎn)化演進(jìn)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是對(duì)科層行政管制所構(gòu)建的確定性世界的解構(gòu)，催生了希望通過(guò)現(xiàn)代公共治理重構(gòu)整體政治，這又有對(duì)科層行政管制所代表的公共性和全局性的回歸之意，這也是本文想從全局的問(wèn)題意識(shí)為先導(dǎo)來(lái)整合二者的原因。在解釋之前，有必要對(duì)現(xiàn)代公共治理與科層行政管制之間的張力逐一澄清。

二、科層行政管制與現(xiàn)代公共治理之間的張力

（一）關(guān)于邊界的爭(zhēng)論：邊界清晰還是跨越邊界

現(xiàn)代民族國(guó)家的顯著特征以明確的疆界劃分對(duì)外享有獨(dú)立的主權(quán)，以清晰的層級(jí)和職能定位對(duì)內(nèi)享有完整的治權(quán)。正如Kettl所言：“邊界已經(jīng)構(gòu)成公共行政和政府的根本。”［7］奧爾森對(duì)集體行動(dòng)的研究，也明確指出大型組織的崩潰主要源于組織邊界的不清晰，搭便車行為導(dǎo)致沒(méi)有人愿意對(duì)組織共同利益負(fù)責(zé)［8］。然而，管理專家杰克·韋爾奇認(rèn)為：“在傳統(tǒng)意義上，企業(yè)以邊界管理取勝，機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)嚴(yán)格劃分，部分之間恪守邊界。未來(lái)的企業(yè)則要靠無(wú)邊界取勝，內(nèi)部與外部種種圍墻和藩籬全部推倒，各種障礙全部清除，使要素能夠自由流通?！保?］無(wú)邊界組織正是現(xiàn)代公共治理所需面對(duì)的，因?yàn)殡S著跨越行政區(qū)劃之上的區(qū)域性甚至全球性公共事務(wù)的增多，信息化時(shí)代帶來(lái)的無(wú)所不在“滲透性結(jié)構(gòu)”使傳統(tǒng)“內(nèi)部”問(wèn)題日益外溢和無(wú)界化，使基于職能和地域界分的科層行政管制日益顯得軟弱無(wú)力，這迫切需要從圍繞共同解決的問(wèn)題（諸如對(duì)全球犯罪、恐怖活動(dòng)和環(huán)境污染的共同治理等）出發(fā)，模糊和超越行政管轄邊界，培育一種善于從其他組織中尋找能夠一起解決問(wèn)題的同僚的政府管理人才，期望通過(guò)他們的協(xié)商會(huì)晤達(dá)成共識(shí)、重新設(shè)置機(jī)構(gòu)和行動(dòng)綱領(lǐng)，這也得益于現(xiàn)代交通的便利和信息傳遞的迅捷等客觀條件的支持，從而走出公共治理的難題。當(dāng)然，也不贊同對(duì)于全球性公共事務(wù)的治理就必然選擇統(tǒng)一的全球政府這樣一種權(quán)力集中模式，這里存在一個(gè)跨域邊界的限度問(wèn)題，基于可見(jiàn)預(yù)期和共同成長(zhǎng)的共同體利益才有助于凝聚共同體成員的心理，跨越的邊界止于何處還取決于參與者群體的能力程度，即能否駕馭得住跨越后的共同體。

（二）關(guān)于主體的爭(zhēng)論：權(quán)威（官僚或?qū)＜遥┻€是基于民眾

20世紀(jì)初威爾遜總統(tǒng)提出政治與行政的二分，突出行政的自主性，使行政權(quán)威迅速增長(zhǎng)。隨后馬克斯·韋伯闡釋的官僚制也得到普遍認(rèn)同，如何打造一個(gè)管理嚴(yán)密、訓(xùn)練有素和執(zhí)行高效的官僚科層制也成為各國(guó)政府首要考慮的問(wèn)題，解決如何組織生產(chǎn)和分配福利，以審批和監(jiān)管為主要特征的“行政國(guó)家”是這一時(shí)期的顯著標(biāo)志。科層行政管制認(rèn)為，隨著對(duì)行政管理的專業(yè)化要求程度越來(lái)越高，應(yīng)該由通過(guò)代議民主選舉出來(lái)的代表和通過(guò)考試選拔出來(lái)的官員來(lái)替民作主，制定公共政策。當(dāng)然，保留民眾對(duì)政策績(jī)效享有評(píng)估和在下次選舉中享有對(duì)代表罷免的權(quán)利。而現(xiàn)代公共治理認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不能把雞蛋都放在一個(gè)筐里，靠官僚或?qū)＜业目萍祭硇圆⒉煌耆煽?，民眾也有參與和鑒別能力，群防群控、群策群力才是出路。諸如像SARS、H7N9、埃博拉等病毒的肆虐，我們不能僅靠等待科學(xué)研發(fā)的新疫苗來(lái)遏制，因?yàn)橐环矫嬉呙邕€沒(méi)來(lái)得及被廣泛驗(yàn)證就匆忙用于治療患者，這充滿了未知風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，新的病毒不斷地席卷而來(lái)，一波未平一波又起，防不勝防。這就更需要在危機(jī)爆發(fā)時(shí)發(fā)動(dòng)廣大群眾隔斷傳染源、配合檢查和相關(guān)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合行動(dòng)；在平時(shí)增強(qiáng)自身免疫力，加強(qiáng)衛(wèi)生防御和環(huán)境治理，才是源頭治理。盡管理想狀態(tài)是每個(gè)主體都平等地參與到公共治理中來(lái)，但事實(shí)上，每個(gè)人的參與能力和參與意愿存在很大的差異，既可能促成合作，也可能阻礙合作，這里存在一個(gè)對(duì)于民眾的參與規(guī)模進(jìn)行考量的問(wèn)題。參與者不能太少，否則那些受到影響的人沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到這些涉及他們自己利益的決策中來(lái)；但也不是要把受到影響的人都納入到?jīng)Q策的渠道中來(lái)，否則協(xié)商根本沒(méi)辦法進(jìn)行，因?yàn)榧w行動(dòng)成本太大而導(dǎo)致參與沒(méi)有意義，即不能回避擴(kuò)大參與的收益與成本之間進(jìn)行權(quán)衡的問(wèn)題。因此，我們也需要辯證地看待那些不是很積極的政治參與冷漠者。

（三）關(guān)于責(zé)任的爭(zhēng)論：集權(quán)還是分權(quán)共擔(dān)

科層行政管制強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)明晰，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各級(jí)政府所擔(dān)負(fù)的責(zé)任是憲法條款中明確規(guī)定的，各級(jí)政府可以按照法律的規(guī)定劃分各自的責(zé)任。而結(jié)果是要么由于行政首長(zhǎng)的權(quán)力過(guò)大，有法不依，根本游離于監(jiān)督之外，難以真正履行責(zé)任；要么由于職能部門(mén)之間的分隔，而相互“踢皮球”“打太極”，沒(méi)有主體真正負(fù)責(zé)；這也源于問(wèn)責(zé)機(jī)制多是自上而下的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“同體問(wèn)責(zé)”，難免官官相護(hù)，而缺乏來(lái)自外部的民主問(wèn)責(zé)。在嚴(yán)密的科層官僚體制下，層層向下施壓的“壓力型體制”［10］，往往結(jié)果是權(quán)力上收，事責(zé)下放，也使得地方政府眼光只瞻上而不顧下，難以真實(shí)體現(xiàn)民意?，F(xiàn)代公共治理強(qiáng)調(diào)分權(quán)、責(zé)任共擔(dān)，把與民眾切身利益密切相關(guān)的事務(wù)放手讓民眾自己去管理，同時(shí)使享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相匹配，既能極大調(diào)動(dòng)起民眾的自主性，又能極大調(diào)動(dòng)起利益相關(guān)人為他們的共同未來(lái)承擔(dān)決策責(zé)任，這種既個(gè)人自主又相互協(xié)作的過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，“這一過(guò)程包括自主的行動(dòng)者通過(guò)正式和非正式的協(xié)商進(jìn)行互動(dòng)，共同創(chuàng)造規(guī)則和結(jié)構(gòu)來(lái)管理他們的關(guān)系，確定行動(dòng)方式，或就那些使他們走到一起的問(wèn)題進(jìn)行決策”［11］。當(dāng)然，也可能導(dǎo)致“人人有責(zé)”的說(shuō)辭變成“人人無(wú)責(zé)”的開(kāi)脫?！坝捎趨f(xié)作活動(dòng)中沒(méi)有明顯的委托人或者代理人，也沒(méi)有和諧地分配組織權(quán)力，因此容易造成責(zé)任的不當(dāng)分配，容易出現(xiàn)沒(méi)有組織不負(fù)責(zé)，但也沒(méi)有任何組織負(fù)全責(zé)的局面”［12］。因?yàn)榧w行動(dòng)的邏輯告訴我們每個(gè)人的搭便車行為（或僥幸心理）往往導(dǎo)致對(duì)集體不利甚至是使集體崩潰的結(jié)果，因此，我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為具有共同利益的群體必然就會(huì)采取一致的積極集體行動(dòng)，也可能導(dǎo)致集體盲從現(xiàn)象，尤其當(dāng)這個(gè)集體被分利聯(lián)盟所操縱時(shí)，盲從帶來(lái)的后果就是縱容集團(tuán)作惡。這也意味不能回避一個(gè)對(duì)民眾進(jìn)行引導(dǎo)的問(wèn)題?！皡f(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的存在，即那些能夠在多種利益之間進(jìn)行斡旋，在諸多似乎敵對(duì)的利益之間進(jìn)行干預(yù)，幫助他們找到立場(chǎng)背后的利益，從而看到可能的共同利益以實(shí)現(xiàn)協(xié)作的行動(dòng)者，將是決定集體行動(dòng)是否成功的關(guān)鍵”［13］。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的扮演者可以是群眾中的意見(jiàn)領(lǐng)袖，也可以是政府或政黨組織。也即是說(shuō)，分權(quán)共擔(dān)責(zé)任并不是放任，也不是必然推導(dǎo)出“政府退卻”。

（四）關(guān)于政策工具的爭(zhēng)論：選擇科層的行政權(quán)威還是民間的非正式規(guī)則

科層行政管制強(qiáng)調(diào)行政權(quán)威的強(qiáng)制作用，以中國(guó)為例，從新中國(guó)成立以來(lái)的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)來(lái)看，建立起中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級(jí)行政層級(jí)的政府，通過(guò)自上而下的國(guó)家權(quán)力下滲，直到最基層的城市居委會(huì)和農(nóng)村的村委會(huì)，盡管它們名義上是自治組織，實(shí)際上是準(zhǔn)行政性組織。中國(guó)傳統(tǒng)靠自治的鄉(xiāng)紳宗法社會(huì)在打土豪劣紳的革命中已經(jīng)斷裂，社會(huì)被擠壓而國(guó)家化了，一個(gè)完整的“行政國(guó)家”被建構(gòu)起來(lái)。習(xí)慣于借助“運(yùn)動(dòng)式治理”這種“一聲令”“一刀切”“一陣風(fēng)”的行政推動(dòng)方式來(lái)實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的管控。而隨著改革開(kāi)放的深入，市場(chǎng)開(kāi)始活躍，社會(huì)也逐漸被激活而回歸到本原，戶籍開(kāi)始松動(dòng)，人們流動(dòng)加劇，社會(huì)組織也開(kāi)始成長(zhǎng)起來(lái)。處在一個(gè)大轉(zhuǎn)型的巨型中國(guó)，一方面，借助等級(jí)制的行政權(quán)威來(lái)干預(yù)社會(huì)已力不從心，正如戈德史密斯和埃格斯所言：“傳統(tǒng)的等級(jí)制政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來(lái)的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織邊界的復(fù)雜問(wèn)題?！保?4］另一方面，政府放權(quán)松綁式的改革也使市場(chǎng)化工具和社會(huì)化工具被借鑒過(guò)來(lái)，帶來(lái)事半功倍的治理效果，尤其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)人們物質(zhì)生活改善方面取得很大的治理績(jī)效。而社會(huì)治理的問(wèn)題在21世紀(jì)以來(lái)被正式提上政策議程，重建社區(qū)自治和鄉(xiāng)村自治，利用傳統(tǒng)、非正式規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本建立起人與人之間“厚信任”關(guān)系，各地社區(qū)創(chuàng)新模式的嘗試層出不窮，填補(bǔ)了在單位制衰落之后的基層社會(huì)公共空間，為解決風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的困境提供了民主的社會(huì)土壤。當(dāng)然，這里需要澄清的是：對(duì)非正式規(guī)則的強(qiáng)調(diào)并不是對(duì)行政權(quán)威的拋棄，盡管非正式規(guī)則有助于制度的創(chuàng)新變革，為完善制度提供源源不絕的動(dòng)力源泉，但行政權(quán)權(quán)威所制定的正式規(guī)則能給人們的行為以明確的預(yù)期，而降低交易成本。盡管有其制度滯后性和制度固化的不足，但對(duì)于現(xiàn)代治理來(lái)說(shuō)不可或缺，甚至仍處于引導(dǎo)地位。

三、以問(wèn)題為導(dǎo)向：走出集體行動(dòng)的秩序困境

（一）基于問(wèn)題的流程再造：超越基于職能的部門(mén)主義

我國(guó)目前很多政府改革還多停留在明晰政府職能、根據(jù)職能來(lái)定崗定編、進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組上。但由于職責(zé)同構(gòu)、部門(mén)利益作怪，諸如“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法定化”，這些現(xiàn)象常常導(dǎo)致政府行為扭曲、條塊分治、部門(mén)分割、協(xié)同溝通能力差等明顯特征，即職能分割而導(dǎo)致治理“碎片化”，一旦發(fā)生復(fù)合型的公共危機(jī)事件，需要各地區(qū)各部門(mén)協(xié)同配合時(shí)，經(jīng)常部門(mén)之間相互推諉扯皮而導(dǎo)致綜合協(xié)調(diào)機(jī)制很難啟動(dòng)。而跨越部門(mén)界限和地域阻隔的流程型應(yīng)急管理模式，以流程為中心就要研究問(wèn)題的緣起、經(jīng)過(guò)、所面臨的困難，也可以根據(jù)危機(jī)的預(yù)防、孕育、爆發(fā)和平緩不同階段制定相應(yīng)的策略，尋找治理的內(nèi)在規(guī)律性，以強(qiáng)烈的“問(wèn)題意識(shí)”和“問(wèn)題導(dǎo)向”來(lái)整合不同層級(jí)、不同類型政府、組織和機(jī)構(gòu)的職責(zé)、內(nèi)容、要求和時(shí)限，即“社會(huì)各部門(mén)、各單位之間發(fā)生組織聯(lián)系，是圍繞問(wèn)題的治理而形成的一個(gè)‘問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)’，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)具有強(qiáng)烈的問(wèn)題解決意識(shí)，圍繞政策問(wèn)題組織在一起，在解決問(wèn)題的過(guò)程中各個(gè)相關(guān)行動(dòng)者有機(jī)互動(dòng)，進(jìn)而形成經(jīng)常化的聯(lián)系機(jī)制和共享的價(jià)值觀念，進(jìn)而構(gòu)成一個(gè)真正意義上的網(wǎng)絡(luò)”［15］。從而，有利于推動(dòng)從單部門(mén)管理到綜合化管理的積極轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各部門(mén)、各單位在應(yīng)急管理過(guò)程中有機(jī)銜接和配合，形成整體合力，有效減少縱向上盲目服從、依賴上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象與橫向上由于職能分立、機(jī)構(gòu)分離而經(jīng)常出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象。

（二）治理主體的復(fù)合：多主體之間的協(xié)同

以工業(yè)文明代表的現(xiàn)代性政治彰顯了自足的主體性，不管是原子式的個(gè)人，還是享有法人主體資格的組織、機(jī)構(gòu)和民族國(guó)家，主體利益的滿足受到普遍尊重，但如果每個(gè)主體都強(qiáng)調(diào)自己的利益最大化，必然出現(xiàn)“囚徒困境”“公用地悲劇”等。而治理主體的復(fù)合強(qiáng)調(diào)：“參與各方看到問(wèn)題的不同層面，能夠建設(shè)性地利用他們的差異并尋求解決方法，這種方法和視角往往超越他們自己對(duì)于什么可能和可行的有限視角?！保?6］因此，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以推廣大部制改革，這也是世界范圍行政改革的總體趨勢(shì)，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)之間的復(fù)合聯(lián)動(dòng)，提高機(jī)構(gòu)的執(zhí)行效率，更好地實(shí)現(xiàn)整體性治理的目標(biāo)。對(duì)于行政機(jī)構(gòu)外部主體，加強(qiáng)行政主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體之間的協(xié)同配合，發(fā)揮官本、資本和民本的各自優(yōu)勢(shì)，結(jié)合官僚代表的權(quán)威性、企業(yè)家代表的競(jìng)爭(zhēng)性和社會(huì)組織代表的公益性，確保社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)有序、兼顧效率與公平。對(duì)于公民個(gè)體，也從主體性走向主體間性，尋求合作共贏的格局。近代以來(lái)的主體，以經(jīng)濟(jì)成就爭(zhēng)做“上帝的選民”，來(lái)證明自己，積極向外開(kāi)拓，不斷挑戰(zhàn)自我的極限為最大榮耀，這難免在充分調(diào)動(dòng)主體性的同時(shí)也讓自己難以認(rèn)清真實(shí)的自我。“太自我了”是對(duì)現(xiàn)代主體最好的闡釋，這也使處在關(guān)系中的我們格格不入，使周圍的環(huán)境變得非常糟糕。主體實(shí)際上也只有在被別的主體所認(rèn)同的情況下，才真正享有主體資格，而不是僅自己說(shuō)了算。主體如何做到自足，無(wú)欲則剛、閉門(mén)內(nèi)修、反省自我有可能得到真諦，這也使我們更好地理解為什么盧梭強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制的自由”［17］這一概念。一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，有演進(jìn)的結(jié)果，更有人為的原因，風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉每一個(gè)主體，只有每一個(gè)主體共同面對(duì)，自反自主性，檢視自身的行為，限制自我，而不是僅考慮自身利益的最大化滿足，應(yīng)學(xué)會(huì)從主體間性的視角共建合作雙贏的新秩序格局，依靠民主從源頭上治理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）治理對(duì)象的復(fù)合：超越要么政治要么經(jīng)濟(jì)的單向思維

有學(xué)者對(duì)我國(guó)的新中國(guó)的建設(shè)總結(jié)為：前30年搞政治建設(shè)，后30年搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再30年搞社會(huì)建設(shè)。而我們認(rèn)為，國(guó)家建設(shè)根據(jù)每階段國(guó)情特點(diǎn)進(jìn)行排序優(yōu)先發(fā)展某一方面沒(méi)有錯(cuò)，但也要統(tǒng)籌兼顧，否則就會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失調(diào)。諸如一切以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，導(dǎo)致“文化大革命”的動(dòng)蕩；唯物質(zhì)主義建設(shè)，又導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)分化甚至“斷裂”；高福利的社會(huì)建設(shè)，可能又面臨財(cái)政壓力和發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題。因此，也就能更好理解改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者統(tǒng)一所蘊(yùn)含的深刻的道理。尤其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理，不再僅表現(xiàn)出對(duì)問(wèn)題某一方面的關(guān)注，而是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，往往是政治問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和文化問(wèn)題等的復(fù)合，因?yàn)椤艾F(xiàn)代社會(huì)面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜化，許多問(wèn)題本身不完整、矛盾和不斷變化從而使得該問(wèn)題的解決成為不可能，同時(shí)也因?yàn)閺?fù)雜的相互依賴關(guān)系而使得解決該類問(wèn)題的一個(gè)層面的努力往往會(huì)產(chǎn)生或加劇另外的問(wèn)題”［2］。這也是現(xiàn)階段為什么我國(guó)的國(guó)家建設(shè)強(qiáng)調(diào)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明都不能缺少的全局建設(shè)的原因。從我國(guó)的內(nèi)政外交看，也曾經(jīng)把二者孤立起來(lái)，自力更生、閉關(guān)鎖國(guó)，導(dǎo)致與二戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期擦肩而過(guò)。實(shí)際上，對(duì)內(nèi)的改革和對(duì)外的開(kāi)放為一體兩面的國(guó)家戰(zhàn)略，也只有在融入全球化的浪潮中注重本國(guó)的內(nèi)政建設(shè)，才能不為世界所拋棄，對(duì)全球治理承擔(dān)起應(yīng)有的大國(guó)責(zé)任，才更為世界所認(rèn)同和尊重。只有把治理對(duì)象看成是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的不同維度之間的橫向復(fù)合和不同空間的縱向復(fù)合，才能更好地抓住問(wèn)題的本質(zhì)，進(jìn)行“統(tǒng)籌治理”［18］。

（四）治理工具的復(fù)合：融合科層、市場(chǎng)和社會(huì)的優(yōu)勢(shì)

埃莉諾·奧斯特羅姆指出，解決“公用地悲劇”不是要么國(guó)家，要么市場(chǎng)這兩種藥方可供選擇［19］，她通過(guò)對(duì)共用的地下水資源、草場(chǎng)、公海等開(kāi)發(fā)利用發(fā)現(xiàn)，基于自愿和對(duì)多種治理工具的綜合利用，提供另一種解決集體行動(dòng)的方案，即“公共池塘資源治理”。盡管科層行政管制暴露出諸多問(wèn)題，對(duì)官僚制反思很有必要，但是也并不走向極端，宣稱“國(guó)家退去”。我們崇拜市場(chǎng)，市場(chǎng)是最佳資源配置方式，但也不要陷入市場(chǎng)的神話而不能自拔，市場(chǎng)叢林法則帶來(lái)的資源壟斷是對(duì)自生自發(fā)的市場(chǎng)秩序的最好回?fù)?。社?huì)自治是美好的期待，但是社會(huì)的演進(jìn)也有很強(qiáng)的“路徑依賴”，帕特南對(duì)意大利南北方的對(duì)比研究是這方面的最好證明［20］；每個(gè)主體的平等參與治理也是一種美好的理念，由于能力差異、資金制約和管制門(mén)檻等多種因素影響，“無(wú)組織”、“亂哄哄”和“低效率”又是現(xiàn)實(shí)社會(huì)自治的表征?？梢?jiàn)，這三方所包含的政策工具都既有優(yōu)勢(shì)又有不足，需要針對(duì)危機(jī)共同問(wèn)題，綜合運(yùn)用各種政策工具的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，達(dá)到治理最佳效果。

［1］何艷玲.“公共價(jià)值管理”：一個(gè)新的公共行政學(xué)范式［J］.政治學(xué)研究，2009，（6）：62-68.

［2］劉亞平.協(xié)作性公共管理：現(xiàn)狀與前景［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010，（4）：575-582.

［3］李瑞昌.公共治理轉(zhuǎn)型：整體主義復(fù)興［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）：102-107.

［4］哈貝馬斯.包容他者［M］.曹衛(wèi)東，譯.上海：上海人民出版社，2002：173.

［5］安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性與自我認(rèn)同［M］.趙旭東，方文，譯.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1998：274.

［6］安東尼·吉登斯.超越左與右［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：127.

［7］KETTL D.Managing Boundaries in American Administration:The Collaboration Imperative［J］.Public Administration Review,2006,66(s1)：10-19.

［8］OLSON M.The Logic of Collective Action［M］.Cambridge,MA:Harvard University Press,1971：62.

［9］羅恩·阿什克納斯，迪夫·烏里奇，等.無(wú)邊界組織［M］.2版.姜文波，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2005：1-7.

［10］榮敬本，崔之元，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革［M］.北京：中央編譯出版社，1998：1.

［11］THOMSON A，JAMES P.Collaboration Process:Inside the Black Box［J］.Public Administration Review,2006,66（s1）：20-33.

［12］AGRANOFF R，MCGUIRE M.Big Questions in Pubic Network Management Research［J］.Journal of Public Administration Research and Theory,2001,11（3）：308-311.

［13］MILWARD H B,PROVAN K G.A Manager’s Guide to Choosing and Using Collaborative Networks［M］.IBM Center for the Business of Government,2006：8.

［14］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理［M］.孫迎春，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：6.

［15］唐皇鳳.社會(huì)轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控：中國(guó)社會(huì)治安綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2008：179-180.

［16］GRAY B.Collaborating:Finding Common Ground for Multiparty Problems［M］.San Francisco,CA:Jossey-Bass Publishers,1989：5.

［17］徐向東.自由主義、社會(huì)契約與政治辯護(hù)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005：150.

［18］李瑞昌.統(tǒng)籌治理：國(guó)家戰(zhàn)略與政府治理形態(tài)的契合［J］.學(xué)術(shù)月刊，2009，（6）：16-22.

［19］埃莉諾·奧斯特羅姆.制度安排和公用地兩難處境［M］//奧斯特羅姆，非尼，皮希特.制度分析與發(fā)展的反思——問(wèn)題與抉擇.王誠(chéng)，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001：81.

［20］羅伯特·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)［M］.王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001：217.

F224；D630

A

1005-460X（2015）06-0045-05

2015-03-17

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“全面推進(jìn)依法治國(guó)與國(guó)家治理現(xiàn)代化研究”（14AZD133）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中的國(guó)家自主性研究——以中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)為例”（11BZZ044）

陳毅（1979—），男，河南信陽(yáng)人，行政管理系主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后研究人員，北京大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)一戰(zhàn)線基地兼職研究員，從事集體行動(dòng)理論和政治學(xué)基本理論研究。