“疏堵結(jié)合”政策下的黑色化涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈治理：難點(diǎn)及對(duì)策

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“疏堵結(jié)合”政策下的黑色化涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈治理：難點(diǎn)及對(duì)策

張晟義，林秋平，王雪

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 工商管理學(xué)院， 新疆 烏魯木齊 830012)

內(nèi)容提要：上世紀(jì)末以來地溝油入侵餐桌帶來嚴(yán)重的食品安全危機(jī)。國家以“堵疏結(jié)合”政策治理黑色化涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈取得了一些成果，但是仍然有很多餐廚廢棄物未能進(jìn)入政府控制的正規(guī)渠道進(jìn)行處理，“黑色”食品仍然出現(xiàn)在人們的餐桌上。為此，本文就黑色化涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈治理在管制、法律、餐廚垃圾利用、“黑色”產(chǎn)品鑒定、關(guān)鍵控制點(diǎn)和生物質(zhì)能企業(yè)等方面面臨的難點(diǎn)問題進(jìn)行分析后提出，應(yīng)通過重構(gòu)面向全供應(yīng)鏈過程的管制體系及加強(qiáng)對(duì)管制者的規(guī)制、專項(xiàng)打擊“地下經(jīng)濟(jì)”與常態(tài)化規(guī)制“涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)”相結(jié)合、盡快出臺(tái)和完善相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)制度、建立起餐飲廢棄物監(jiān)管的長效機(jī)制等措施以從“源頭”上保證涉農(nóng)供應(yīng)鏈質(zhì)量的安全 。

關(guān)鍵詞：餐廚垃圾；地溝油；涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈；生物質(zhì)能

一、研究背景

改革開放以來，隨著居民生活水平的提高和餐飲業(yè)的快速發(fā)展，我國餐廚垃圾總量逐年增加，餐廚垃圾被非法處理和利用的情況也時(shí)有發(fā)生，到本世紀(jì)初，相關(guān)問題已顯性化。餐廚垃圾侵入飼料鏈，地溝油、泔水豬侵入食品鏈，由此引發(fā)涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈“黑色化”，“黑色化”涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈治理問題已成為我國必須正視的重大問題。

2010年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》(國辦發(fā)[2010]36號(hào))，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府加強(qiáng)“地溝油”整治和餐廚廢棄物管理，以有效解決“地溝油”回流餐桌的問題。治理供應(yīng)鏈的“黑色化”的“堵疏結(jié)合”政策由此展開。僅在2011年8月開展的“打四黑除四害“專項(xiàng)行動(dòng)中(首次全國統(tǒng)一行動(dòng)嚴(yán)打地溝油)，各地偵破地溝油案件128起，抓獲違法犯罪嫌疑人700余名，查實(shí)涉案油品6萬余噸，打掉涉及全國28個(gè)省份、全環(huán)節(jié)制售地溝油犯罪網(wǎng)絡(luò)60個(gè)。*王鴻.餐廚廢棄物“變廢為寶” “盤”中垃圾實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)[N].遵義日報(bào),2015-01-14.2012 年1 月9 日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)布了《關(guān)于依法嚴(yán)懲“地溝油”犯罪活動(dòng)的通知》。此后，公開報(bào)道的地溝油違法犯罪案件數(shù)呈逐年大幅下降的趨勢。但是，連續(xù)整治和嚴(yán)厲打擊后，頂風(fēng)作案的現(xiàn)象依然存在，地溝油、泔水豬等地下經(jīng)濟(jì)仍然未能根除，綜合2013年以來各地報(bào)道的案例來看，其運(yùn)作手段和方式更加隱秘和狡猾。這種情況加大了利用生物質(zhì)能技術(shù)治理餐廚廢棄物的難度。自2010年啟動(dòng)“餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理城市試點(diǎn)工作”以來，國家發(fā)改委已分別確定了3批共66個(gè)試點(diǎn)城市，并公示了第4批17家擬選城市，予以資金政策扶持，對(duì)其相應(yīng)地建設(shè)了一批利用生物技術(shù)處置餐廚廢棄物的企業(yè)，以期將餐廚垃圾處理納入正規(guī)處理渠道。但是，已建成的利用生物技術(shù)處置餐廚廢棄物的企業(yè)面臨著原料不足的難題。據(jù)中新網(wǎng)生活頻道2014年的調(diào)查，在前3批試點(diǎn)城市建設(shè)的餐廚垃圾處理廠普遍處于“吃不飽“的狀態(tài)。5年多的集中整治和嚴(yán)打后，在北京(朝陽區(qū))、成都、蘭州、南寧、深圳、大同等多個(gè)城市，其餐廚垃圾“下落不明”的情況依然存在，局部地區(qū)該問題仍很嚴(yán)重。北京工商大學(xué)任連海(2013)認(rèn)為：“(我國)目前，80%~90%的餐廚廢棄物通過非正規(guī)渠道消納，真正進(jìn)入政府能控制的正規(guī)渠道的餐廚廢棄物不足10%”。*劉朋.何時(shí)終結(jié)“地溝油”[N].中國建設(shè)報(bào)，2013-12-30.總體上看，引入生物質(zhì)能企業(yè)參與餐廚廢油治理的成效還不夠明顯。

由于絕大多數(shù)餐廚垃圾進(jìn)入了非正規(guī)處理渠道，因此，餐廚垃圾是導(dǎo)致涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈質(zhì)量安全問題的一個(gè)重要因素。那么，與餐廚垃圾有關(guān)的“黑色化”涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈治理的難點(diǎn)是什么？該如何解決？本文將重點(diǎn)對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行探討。

二、“黑色化”涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈治理面臨的難點(diǎn)問題

(一)管制方面：規(guī)制薄弱及間歇性運(yùn)動(dòng)傾向

餐廚垃圾(地溝油)長期泛濫的重要原因之一就在于監(jiān)管缺位。從近5年來對(duì)已偵破案件的公開報(bào)道中可以看到，從初期掏撈、粗煉到“二傳手”倒賣和深加工，再到最后的批發(fā)和零售等一系列環(huán)節(jié)幾乎沒有看到相關(guān)監(jiān)管部門的身影。*地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈曝光 監(jiān)管部門互相推諉引質(zhì)疑[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2011-09-18.地溝油犯罪這一本應(yīng)涉及多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)部門監(jiān)管的對(duì)象反而成為監(jiān)管的“盲區(qū)”，更有甚者，因監(jiān)管者玩忽職守加劇了“地溝油”流向餐桌。

餐廚垃圾(地溝油)監(jiān)管涉及到衛(wèi)生、食品安全、工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保、市政、城管、公安和建設(shè)等多部門，而部門之間分工和責(zé)任劃分不明，“分工”成了“分家”，這增加了監(jiān)管的難度。很長一段時(shí)間，“餐廚廢棄物管理”與“食品安全治理”這兩大工作是相互脫節(jié)的，對(duì)餐廚垃圾(廢油)何時(shí)和如何進(jìn)入食品鏈、飼料鏈以及其他領(lǐng)域的情況都稀里糊涂。僅僅關(guān)注于“面上”和“末端”環(huán)節(jié)的“食品安全治理”體系常常不免于“四面漏風(fēng)”。此外，執(zhí)法部門中還存在著“明哲保身、但求無過”的處事態(tài)度以及“面子”工程的工作作風(fēng)。歷史上，對(duì)于煉制“地溝油”和飼養(yǎng)“垃圾豬”的非法行為的整治，大多采取運(yùn)動(dòng)式的“突擊檢查”，處置時(shí)常常簡單地“驅(qū)趕了事”，治標(biāo)不治本，導(dǎo)致“風(fēng)頭”過后又卷土重來，因而使問題不斷累積，最終釀成一系列重大的食品安全事件。

(二)法律方面：地溝油生產(chǎn)鏈條定罪模糊

從曝光的案件看，地溝油產(chǎn)業(yè)鏈條清晰、分工明確。而從目前的法律法規(guī)看，這個(gè)非法鏈條上的不同環(huán)節(jié)“罪與非罪”界限不太清晰。主要表現(xiàn)在：一是主觀犯意的認(rèn)定不明確。生產(chǎn)、銷售問題食品犯罪在主觀方面必須是故意，以主觀方面“明知”為要件。而實(shí)踐中，面對(duì)偵查機(jī)關(guān)的訊問，犯罪嫌疑人否認(rèn)主觀故意是一種常態(tài)——常以對(duì)“地溝油”原料成分不知情來辯解。這樣，如何認(rèn)定“明知”成為實(shí)踐中的難題。*楊贊，周耀鳳.產(chǎn)銷“地溝油”定性三題[N].檢察日報(bào)，2014-05-15.二是“有毒、有害”與“偽劣產(chǎn)品”的區(qū)分不明確?！皞瘟赢a(chǎn)品”與“有毒、有害食品”是一般與特殊的關(guān)系。司法實(shí)踐中，準(zhǔn)確區(qū)分這二者是對(duì)嫌疑人正確定罪量刑的前提，然而我國還未出臺(tái)確定有毒、有害食品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。三是居間介紹人的責(zé)任界定不明確。通常，“地溝油”買賣要求助于所謂的“掮客”在中間牽線搭橋，而司法機(jī)關(guān)對(duì)于居間行為應(yīng)如何處罰在認(rèn)識(shí)上并不統(tǒng)一。

(三)原料(餐廚垃圾)利用：技術(shù)路線不明帶來“泔水豬”問題

理論上，餐廚垃圾(廢棄油脂)可以用來做飼料、肥料、化工原料，后來發(fā)現(xiàn)能源化利用(焚燒或填埋氣發(fā)電、沼氣利用、轉(zhuǎn)化生物柴油等)也是較好的選項(xiàng)。但近20年來，中國在餐廚垃圾利用的技術(shù)路線仍然是不明晰的。正是在這種模糊中，餐廚垃圾(潲水)養(yǎng)殖業(yè)逐步“興盛”起來，由此帶來“泔水豬”問題。

研究表明,城市泔水不僅成分復(fù)雜，而且要經(jīng)過較遠(yuǎn)距離的運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、加工等環(huán)節(jié)，所以產(chǎn)生問題的可能性也大大增加”。*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.此外，和豬飼料相比，泔水內(nèi)的營養(yǎng)很不均衡；用泔水養(yǎng)豬，還會(huì)導(dǎo)致豬的免疫力下降，泔水豬比飼料喂養(yǎng)的豬更容易得病。*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.然而，由于潲水成本低，養(yǎng)殖場潲水喂豬事實(shí)上已成普遍現(xiàn)象。

有關(guān)部門對(duì)餐廚垃圾(潲水)作養(yǎng)殖飼料非法行為的監(jiān)管和認(rèn)定困難。根據(jù)《畜牧法》第43條規(guī)定，不得使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜；不得在垃圾場或者使用垃圾場中的物質(zhì)飼養(yǎng)畜禽。但是，有關(guān)法律法規(guī)并沒有細(xì)化對(duì)潲水豬的管理細(xì)則，各部門對(duì)監(jiān)管潲水豬缺少法律依據(jù)。例如，到底哪個(gè)部門對(duì)潲水消毒進(jìn)行監(jiān)督和把關(guān)？如何判定是否按照法律規(guī)定對(duì)潲水進(jìn)行了高溫消毒，“高溫”是加熱到什么程度呢？*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.對(duì)以上問題都無明確規(guī)定。即使將潲水煮沸，但這只能殺死活的病菌，對(duì)有害毒素和重金屬元素卻不能清除。此外，由于《畜牧法》沒有明確規(guī)定處罰力度，各地也缺乏與之相應(yīng)的法律法規(guī)，這就造成了“泔水豬”自其形成以來雖然歷經(jīng)多次整治，卻呈現(xiàn)出“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”的態(tài)勢。由于無法可依，歷年來各地對(duì)“泔水豬”的整治陷入“驅(qū)趕了事”的尷尬境地，治標(biāo)難治本。餐廚垃圾養(yǎng)殖業(yè)逐步“興盛”的同時(shí)，泔水處理成為地溝油煉制的重要溫床，大量依靠有償回收餐廚垃圾維持經(jīng)營的“泔水豬”養(yǎng)殖戶及相關(guān)“地下油廠”已形成“共生”關(guān)系，并成為垃圾處理站對(duì)餐飲垃圾無償回收的最大阻礙。

(四)“黑色”產(chǎn)品：缺少簡單而有效的技術(shù)鑒定方法

地溝油提煉方法越來越“精明”，現(xiàn)行的食用油鑒定方法已越來越難以用來鑒定地溝油。據(jù)報(bào)道，摻假后的油在感官指標(biāo)、酸值和過氧化值等指標(biāo)上接近或完全達(dá)到國家《食用植物油衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，甚至連專業(yè)人員也很難通過嗅覺、視覺把它鑒別出來。實(shí)踐中，流回餐桌的地溝油幾乎都是勾兌在正規(guī)食用油之中，且流通渠道隱蔽，這就加大了對(duì)其查處的難度。而國內(nèi)油脂檢測行業(yè)至今還沒有形成一套簡單而又行之有效的鑒別檢測方式，不少復(fù)雜的檢測方式也只能對(duì)食用油勾兌地溝油作初步判定，并且存在一定誤差。從2011年12月起，衛(wèi)生部向社會(huì)公開征集地溝油檢測方法，經(jīng)過對(duì)征集到的方法進(jìn)行科學(xué)論證，僅初步確定了4個(gè)儀器法和3個(gè)可現(xiàn)場使用的快速鑒定法。*衛(wèi)生部初步確定3個(gè)“地溝油”快速檢測法[EB/OL].人民網(wǎng)，2012-05-22.對(duì)“泔水豬”產(chǎn)品的技術(shù)鑒定亦難。目前國家對(duì)潲水豬的危害沒有明確,也沒有關(guān)于查處潲水豬的法令，導(dǎo)致有關(guān)部門也很難介入管理。任廣志(2011)認(rèn)為，“泔水豬在出欄的時(shí)候，會(huì)有畜牧部門對(duì)其進(jìn)行體檢，…，(但是)，這種檢驗(yàn)只是象征性地，主要檢查淋巴結(jié)和內(nèi)臟，如果泔水豬體內(nèi)殘留有任何病菌或其他有害物質(zhì)，是根本無法檢測出來的”。*泔水豬弊端：高溫不能徹底給泔水豬消毒——飼養(yǎng)管理[EB/OL].中國養(yǎng)殖網(wǎng)，2011-08-18.

(五)關(guān)鍵控制點(diǎn)：餐飲企業(yè)對(duì)餐廚垃圾處理收費(fèi)制度的合理性存在質(zhì)疑

黑色化涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈的物流源物質(zhì)(Biomass)主要是失控的餐廚廢棄物，而餐飲企業(yè)是“產(chǎn)生”餐廚廢棄物并決定或影響其走向的重要主體。從控制的角度看，源頭管理可以大大減少餐廚垃圾的非法收集，減少地溝油的地下流通數(shù)量，從而對(duì)阻遏涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈的黑色化起到事半功倍的作用。因此，作為源頭管理環(huán)節(jié)關(guān)鍵控制點(diǎn)的餐飲企業(yè)，其對(duì)餐廚垃圾處理的態(tài)度和行為就顯得尤為重要。

由于歷史的原因，餐飲企業(yè)把餐廚垃圾賣給私人會(huì)有不菲的收益，而交給環(huán)衛(wèi)部門處理反而需繳納一定的費(fèi)用。在2011年大范圍的治理以前，不少餐飲企業(yè)的餐廚垃圾(廢油)的收購權(quán)都已承包給專人，收購方和餐飲企業(yè)間已建立起比較穩(wěn)定的購銷關(guān)系。因而，餐飲企業(yè)除了質(zhì)疑“拿走了被視為‘資源’的餐廚廢棄物，為什么不付錢，還倒貼處理費(fèi)？”外，還特別不滿“特許經(jīng)營企業(yè)為什么既享受政府的補(bǔ)貼，同時(shí)還能獲取垃圾處理費(fèi)？”這就造成餐飲企業(yè)對(duì)收費(fèi)制度變相甚至直接抵制的現(xiàn)象比較突出。例如，蘭州市從2011年底開始推行餐廚垃圾全收集工程，指定甘肅馳奈生物能源公司獨(dú)家處理。這項(xiàng)舉措曾被媒體譽(yù)為抵制“地溝油”的“蘭州模式”。然而，餐飲企業(yè)紛紛拒交、拖交，垃圾處理費(fèi)實(shí)際到賬不足一成。

(六)生物質(zhì)能企業(yè)：資產(chǎn)專用性局限和運(yùn)營成本劣勢

通常，被納入城市餐廚垃圾治理體系中的生物質(zhì)能企業(yè)具有特許經(jīng)營權(quán)等排他性的政策優(yōu)勢(至少在名義上)，其可以獲得一定的財(cái)政補(bǔ)貼或垃圾處理費(fèi)，例如，2011年3月至2013年12月，蘭州市財(cái)政對(duì)甘肅馳奈的補(bǔ)貼就累計(jì)高達(dá)1400萬元。但同時(shí)，這類企業(yè)的原料類型、收購范圍和經(jīng)營方向也基本上被限定，造成很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，使得其在與其他行業(yè)(包括地下產(chǎn)業(yè))爭奪原料和價(jià)格談判時(shí)，處于被“鎖定”的劣勢，加上其他管理、技術(shù)等問題，其實(shí)際的運(yùn)營成本普遍很高。

造成運(yùn)營成本增高的典型因素包括：一是管理粗放、技術(shù)不成熟及設(shè)備故障。二是垃圾處理費(fèi)不能及時(shí)和足額收繳(或及時(shí)轉(zhuǎn)移撥付)，財(cái)政補(bǔ)貼不能及時(shí)或足額到位加劇了企業(yè)的自有資金占用和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。三是一些餐飲企業(yè)對(duì)餐廚垃圾統(tǒng)一回收積極性不高甚至抵觸，從而使其收集原料的難度和成本增大。四是餐廚垃圾不能足量和穩(wěn)定地供應(yīng)導(dǎo)致生產(chǎn)系統(tǒng)的損害和低效。以甘肅馳奈為例，其生產(chǎn)啟動(dòng)“只能靠積攢，等(原料)攢到10噸以上(才能)生產(chǎn)一次”，這是由于其使用濕式厭氧發(fā)酵處理工藝，因而，如果設(shè)備達(dá)不到滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)加大能源消耗；同時(shí)又因長時(shí)間儲(chǔ)存餐廚垃圾，加快了設(shè)備的腐蝕進(jìn)程。再如，深圳市第一家餐廚垃圾處理廠深圳騰浪再生資源公司，其設(shè)計(jì)日處理能力為200噸，但實(shí)際僅為50多噸。由于原料不足，每開機(jī)處理1噸餐廚垃圾要比不開機(jī)平均虧100多元。李瑞玲(2014)對(duì)甘肅馳奈采用的好氧堆肥+厭氧消化技術(shù)作效益分析后認(rèn)為：每噸餐廚垃圾將產(chǎn)生350～570元的經(jīng)濟(jì)效益；*康勁.抵制“地溝油”的“蘭州模式”面臨尷尬[N].工人日報(bào)，2014-07-07.但是，受較高的運(yùn)營成本影響，很少有企業(yè)能達(dá)到這種良好的效益。

三、黑色化涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈治理的思路

餐廚垃圾監(jiān)管和處置的不力加劇了地溝油、泔水豬等黑色產(chǎn)品侵入涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈，這是目前觸發(fā)重大食品質(zhì)量安全危機(jī)的基礎(chǔ)性、全局性因素。因此，黑色化涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈質(zhì)量安全的治理必須是系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性的。

(一)重構(gòu)面向全供應(yīng)鏈過程的管制體系，加強(qiáng)對(duì)管制者的規(guī)制

地溝油、泔水豬等可能從各個(gè)環(huán)節(jié)侵入涉農(nóng)(食品)供應(yīng)鏈。鑒于此，相關(guān)的治理體系也必須面向全供應(yīng)鏈過程進(jìn)行重構(gòu)。為此，必須完善法規(guī)并建立長期有效的監(jiān)管機(jī)制；加強(qiáng)管制機(jī)構(gòu)的信息共享和橫向協(xié)作，改變各管一段、“疲于奔命”的局面；要通過招投標(biāo)、特許經(jīng)營等方式確定具備處置餐廚垃圾條件的單位，由其對(duì)餐廚垃圾進(jìn)行統(tǒng)一收集、運(yùn)輸和資源化利用；建立餐廚廢棄物去向的管理信息系統(tǒng)和追溯制度，對(duì)“地溝油”的回收、運(yùn)輸、再生、銷售、使用等流程實(shí)施全程、有效的監(jiān)管。

加強(qiáng)對(duì)管制者的規(guī)制。行政部門應(yīng)依法對(duì)餐廚垃圾收運(yùn)處置的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，將餐廚垃圾規(guī)范化收集的成果納入行政執(zhí)法部門人員的業(yè)績考核范圍，以解決其執(zhí)法過程中的不作為、玩忽職守甚至違法犯罪；要提高行政執(zhí)法部門人員的日常執(zhí)法工作的水平和穩(wěn)定性，改變管制機(jī)構(gòu)的間歇性運(yùn)動(dòng)傾向，摒棄執(zhí)法中的簡單粗暴模式。

(二)專項(xiàng)打擊“地下經(jīng)濟(jì)”與常態(tài)化規(guī)制“涉農(nóng)(食品)產(chǎn)業(yè)”相結(jié)合

地溝油“地下經(jīng)濟(jì)”要取得最終“成功”，必然要滲入或侵入“涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)”。為保障涉農(nóng)(食品)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，阻止供應(yīng)鏈的黑色化，一方面必須持續(xù)對(duì)地溝油“地下經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行專項(xiàng)打擊，另一方面要對(duì)“涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)”加強(qiáng)日常管制。通過打擊“地下經(jīng)濟(jì)”，來促進(jìn)“涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)”的健康發(fā)展；通過加強(qiáng)“涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)”的常態(tài)化管制來削弱“地下經(jīng)濟(jì)”的累積、封堵“地下經(jīng)濟(jì)”的出口，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動(dòng)的線索，以提高“打擊”的針對(duì)性和效率。

對(duì)“涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)”加強(qiáng)管制，其覆蓋范圍應(yīng)包括以下環(huán)節(jié)：供應(yīng)鏈前端(原料環(huán)節(jié))，即餐廚垃圾及廢棄油脂的產(chǎn)生者，主要是餐飲企業(yè)，還包括食品加工企業(yè)、肉類屠宰加工企業(yè)等；物流網(wǎng)絡(luò)(收儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié))，即從事餐廚垃圾及地溝油的物流組織及其網(wǎng)絡(luò)；實(shí)體中端(生產(chǎn)、加工或使用銷售)，包括的實(shí)體主要是生物質(zhì)能企業(yè)、油脂企業(yè)、食品企業(yè)、養(yǎng)殖和飼料企業(yè)等。

(三)盡快出臺(tái)和完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)制度

針對(duì)當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢，既要切實(shí)執(zhí)行既有制度和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，還要盡快出臺(tái)和完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)制度。一是法律方面要改變地溝油生產(chǎn)鏈條定罪模糊的局面，堵住制度漏洞。這涉及到：主觀犯意的認(rèn)定、“有毒、有害”與“偽劣產(chǎn)品”的正確區(qū)分、居間介紹人的責(zé)任界定等關(guān)鍵問題。二是盡快研發(fā)和提出針對(duì)“地溝油”黑色產(chǎn)品的簡便而有效的技術(shù)鑒定方法，降低監(jiān)管部門的檢查成本。三是盡快完善肉制品(主要是豬肉)質(zhì)量檢疫和鑒定的方法及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是針對(duì)“泔水豬”黑色產(chǎn)品的鑒定。四是提出原料(餐廚垃圾)利用的明確的技術(shù)路線或指導(dǎo)意見。五是加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖場(養(yǎng)殖戶)經(jīng)營行為的行政監(jiān)督，明確將餐廚垃圾(潲水)用作養(yǎng)殖飼料的非法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提出可操作性的監(jiān)管處罰細(xì)則；對(duì)違規(guī)違法行為從嚴(yán)處罰，加大違法犯罪成本；應(yīng)通過立法來管制非法泔水豬流入市場的行為，徹底搗毀泔水豬養(yǎng)殖場，防止其檢查過后繼續(xù)飼養(yǎng)。

對(duì)“地溝油”的認(rèn)定應(yīng)結(jié)合證人證言、油品價(jià)格、生產(chǎn)加工工序等證據(jù)綜合予以評(píng)定，不應(yīng)以是否具備相應(yīng)鑒定報(bào)告作為追訴“地溝油”犯罪的唯一標(biāo)準(zhǔn)。即法規(guī)和制度建設(shè)應(yīng)注重“過程”控制，而不應(yīng)過分糾結(jié)于損害“后果”的認(rèn)定。

(四)聚焦“源頭”治理，建立餐飲廢棄物監(jiān)管的長效機(jī)制

應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)餐飲廢棄物非法收運(yùn)和處置活動(dòng)的打擊、處罰力度，完善并切實(shí)執(zhí)行餐廚垃圾登記備案制度，引導(dǎo)餐飲企業(yè)進(jìn)行規(guī)范排放餐飲廢棄物，推動(dòng)城市餐飲廢棄物的規(guī)范化收運(yùn)和處置。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)調(diào)查和了解餐飲廢棄物的產(chǎn)生量及其動(dòng)態(tài)變化規(guī)律，嚴(yán)格核查并如實(shí)記錄餐飲企業(yè)的實(shí)際餐飲廢棄物投交情況，并與正規(guī)收儲(chǔ)、處理企業(yè)以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息共享。

目前的制度安排是將餐飲廢棄物視為污染物，故按照 “誰污染誰治理”的原則向餐飲企業(yè)征收垃圾處理費(fèi)。今后，應(yīng)調(diào)整和改善這種過于剛性的收費(fèi)制度，根據(jù)技術(shù)進(jìn)步對(duì)餐飲廢棄物“資源性”的凸顯程度突出其“原料”的一面，以“原料”價(jià)格適度抵扣(甚至取消)垃圾/污染處理費(fèi)。未來，在成熟的時(shí)機(jī)逐步塑造生物質(zhì)能企業(yè)向餐飲企業(yè)付費(fèi)采購“原料”的有償使用和有限價(jià)格談判機(jī)制。

(五)針對(duì)初級(jí)收儲(chǔ)運(yùn)者的柔性管制

要?dú)v史地看待餐廚廢棄物(地溝油)初級(jí)業(yè)者的客觀作用。長期以來，在中國城鄉(xiāng)活躍著大量地溝油初級(jí)收儲(chǔ)運(yùn)人員，他們大部分是城鄉(xiāng)低收入群體或流動(dòng)人群。由于長期以來我國在餐廚垃圾(廢油)利用路線上的搖擺不定、監(jiān)管上的薄弱，以及相關(guān)設(shè)施投資上的欠賬，使得這些初級(jí)業(yè)者在客觀上行使了城鎮(zhèn)清道夫的作用。

中國的餐廚廢棄物總量將持續(xù)增長，而餐廚廢棄物處置體系的建設(shè)卻很難較快地覆蓋到廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村。在可預(yù)見的未來，完全依靠政府授權(quán)機(jī)構(gòu)去建立初級(jí)收儲(chǔ)、處理網(wǎng)絡(luò)，既不現(xiàn)實(shí)，也不經(jīng)濟(jì)。應(yīng)該看到，餐廚廢棄物(地溝油)初級(jí)業(yè)者具有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義傾向，并不天然就是違法者。不顧國情，不考慮人員出路，一刀切的“驅(qū)逐”了事固然簡單，但這種機(jī)械性的管制很難根除“地下經(jīng)濟(jì)”游擊化的生存土壤。因此今后，特許經(jīng)營者應(yīng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，一方面加強(qiáng)“正規(guī)軍”建設(shè)，另一方面嚴(yán)格規(guī)制并合理引導(dǎo)、利用“游擊隊(duì)”，促其持證上崗，努力將其“收編”納入“正規(guī)”節(jié)點(diǎn)，以利用其低成本價(jià)值和靈活性。

(六)改善生物質(zhì)能供應(yīng)鏈的供應(yīng)有效性，疏通其分銷通路

在“疏堵結(jié)合”策略中，生物質(zhì)能企業(yè)是肩負(fù)餐廚垃圾正向疏導(dǎo)的重要主體。管制機(jī)構(gòu)必須切實(shí)提升管制質(zhì)量和引導(dǎo)強(qiáng)度，以促進(jìn)原料(餐廚垃圾)正向流入生物質(zhì)能企業(yè)。相應(yīng)地，企業(yè)應(yīng)建立有效的餐廚垃圾原料收集和預(yù)處理網(wǎng)絡(luò)，并且在生產(chǎn)策略上尋求Biomass原料的適度多樣化，以解除自身基于資產(chǎn)專用性的原料供應(yīng)“鎖定”。

但是，即使餐廚垃圾能順利流向生物質(zhì)能企業(yè)，對(duì)整個(gè)供應(yīng)鏈而言，“疏導(dǎo)“并未最后完成。2014年7月，云南盈鼎生物能源公司就狀告中石化云南分公司憑借其壟斷地位，沒有正當(dāng)理由而“拒絕交易”，阻礙了其生物柴油產(chǎn)品進(jìn)入消費(fèi)市場。該案反映出因制度性障礙，疏導(dǎo)者自身亟需“疏導(dǎo)”。很顯然，如果生物質(zhì)能企業(yè)自身的產(chǎn)品分銷不暢，既影響其生存，最終會(huì)減損其“疏導(dǎo)”的能力。因此，國家層面應(yīng)進(jìn)一步完善生物質(zhì)能產(chǎn)品進(jìn)入市場的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)石油化工企業(yè)市場行為的監(jiān)管，鼓勵(lì)和引導(dǎo)供應(yīng)鏈下游企業(yè)在生物柴油等產(chǎn)品的分銷上建立接納性的規(guī)劃設(shè)想，并提供實(shí)際的支持和協(xié)作。

(七)建立并推進(jìn)“城市包圍農(nóng)村”的長期戰(zhàn)略

近5年來，國家啟動(dòng)的“餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理城市試點(diǎn)工作“主要面向大城市，并向中等城市擴(kuò)展，這一策略在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上是合理的，但在可預(yù)見的未來，是否應(yīng)將試點(diǎn)資金全面撒向中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村，答案是否定的，因?yàn)檫@在財(cái)力上不堪重負(fù)，監(jiān)管上極其困難，并且從運(yùn)營經(jīng)濟(jì)性上看也無必要。換言之，這種推廣不應(yīng)是一個(gè)“撒胡椒面”式的線性擴(kuò)散過程，而是一個(gè)基于系統(tǒng)互動(dòng)和功能提升的改善過程；不是“城市走向農(nóng)村”，而是“城市包圍農(nóng)村”戰(zhàn)略。

為此，一方面需要不斷鞏固自2010年國家啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來的積極成果，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流。另一方面還要進(jìn)一步推進(jìn)利用“國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金”支持餐廚試點(diǎn)工作的范圍和力度。在“十三五”末期或“十四五”初期，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入，將支持的力度和區(qū)域向中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有“計(jì)劃”地?cái)U(kuò)展：一是以試點(diǎn)城市為“核”，在周邊中小城市及農(nóng)村建立相關(guān)收儲(chǔ)節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)，建立預(yù)處理節(jié)點(diǎn)；二是針對(duì)餐廚垃圾或地溝油初級(jí)產(chǎn)品，推動(dòng)聯(lián)合攻關(guān)，開發(fā)出預(yù)處理、儲(chǔ)存及中遠(yuǎn)途運(yùn)輸?shù)倪m用技術(shù)；三是逐步將目前“封閉”運(yùn)行的體系有限開放，促進(jìn)適度競爭和資源的合理競價(jià)。最終改變目前地溝油整治和餐廚垃圾管理上二元分割的不協(xié)調(diào)局面。

(八)重視并持續(xù)推進(jìn)餐廚垃圾分類這一重大基礎(chǔ)工作

垃圾分類工作是一項(xiàng)長期的、具有反復(fù)性的工作。而缺乏成熟的垃圾分類體系就無法進(jìn)一步有效分離和規(guī)模利用生活垃圾中的生物質(zhì)資源。因此，各地需要制訂垃圾分類的長遠(yuǎn)工作規(guī)劃，確立階段性目標(biāo)，推動(dòng)分類工作的展開，并加快垃圾分類配套設(shè)施體系建設(shè)，選定垃圾開發(fā)利用項(xiàng)目，打造綜合利用處理垃圾的核心企業(yè)，逐步形成兼具經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的循環(huán)經(jīng)濟(jì)集群。

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(責(zé)任編輯：易正蘭)

The Governance in the Supply Chain of Blacken Agricultural (Food)

under“Integration of Blocking and Dredging” Policy -Difficulties and Countermeasures

Zhang Shengyi, Lin Qiuping, Wang Xue

(Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi 830012， China)

Abstract:Since the end of 20th century, waste oil has brought serious food security crisis in China. Our government has made some achievement by using the policy of “Integration of Blocking and Dredging” in blacken agricultural (food) supply chain. However, there are still a lot of restaurant garbage which failed to be disposed by the government’s formal channels so that “Black food” is still presented on people’s table. Therefore, this paper first analyzes the difficulties in control, law, restaurant-kitchen garbage recycling, “Black products” identification, critical control points and bio-energy enterprises and then puts forward suggestions to guarantee the safety of agro-supply chain quality from the sources. The suggestions include reestablishing control system and regulators’ regulation oriented to the whole process of supply chain; combining cracking down “underground economy” with normalized regulation of agro-industries; promulgating and consummating relevant technical standards and laws and regulations as soon as possible; establishing long-term effective mechanism on supervising restaurant garbage.

Key Words:Restaurant-kitchen Garbage; Waste Oil; Supply Chain of Agricultural Food; Biomass Energy

作者簡介：張晟義(1970-)，男，教授，博士，研究方向：運(yùn)營管理、涉農(nóng)供應(yīng)鏈管理、能源生物質(zhì)物流管理；林秋平(1981-)，女，講師，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈管理；王雪(1990-)，女，碩士研究生，研究方向：戰(zhàn)略管理、物流與供應(yīng)鏈管理。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“地溝油地下經(jīng)濟(jì)的生成機(jī)理及其對(duì)能源生物質(zhì)供應(yīng)體系的損害”(71362032)；國家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“新疆生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間布局、時(shí)間序列及政策保障”(2011GXQ4D082)；教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“生物質(zhì)能視角下的黑色化涉農(nóng)(食品) 供應(yīng)鏈治理”(12YJAZH198)；教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃資助項(xiàng)目“中國情境下的農(nóng)產(chǎn)品(食品)質(zhì)量安全事件: 損害機(jī)理與供應(yīng)鏈反應(yīng)”(NCET-12-1074)

收稿日期：2015-11-10

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2015.06.004

中圖分類號(hào)：F252

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8576(2015)06-0032-07