公共危機中的政府信任：從流失到重構(gòu)
——兼論公共危機的一種新解釋視角

◎陳 朋 （中共南通市委黨校，江蘇南通226007）

公共危機中的政府信任：從流失到重構(gòu)
——兼論公共危機的一種新解釋視角

◎陳 朋 （中共南通市委黨校，江蘇南通226007）

公共危機成為轉(zhuǎn)型社會的一大現(xiàn)實問題。但是，“社會轉(zhuǎn)型”并不應成為解釋公共危機的靈丹妙藥和通俗處方。實際上，諸多案例表明，信任缺失亦是公共危機的深層緣由。無論是政府起源理論還是現(xiàn)實客觀場景都表明，政府信任缺失可以看作是公共危機的一種新解釋視角。信任之所以流失，主要源于地方政府的行為不當、自上而下的壓力型政府體制、刻板的公眾認知、悖論的公共期待等因素的共同作用。流失的信任自然需要重構(gòu)。對此，規(guī)范制約公共權(quán)力，構(gòu)筑信任的外圍環(huán)境；推進合作治理，搭建信任建構(gòu)的重要平臺；培育公共精神，夯實信任建構(gòu)的社會基礎(chǔ)是至少必須具備的基本條件。

公共安全治理；公共危機；政府信任；公共權(quán)力；公共精神

在轉(zhuǎn)型社會、風險社會和網(wǎng)絡(luò)社會同步來臨的當前，公共危機成為對人們生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接影響的重大現(xiàn)實問題，以至于有人感慨而言：“現(xiàn)代社會中，由于環(huán)境自身的動蕩性以及科學技術(shù)的發(fā)展為其所注入的更多不確定性，危機隨之成為了社會環(huán)境的常態(tài)?！保?］對于這些紛至沓來的公共危機，人們沿著兩條進路進行了重點分析：其一，在正視公共危機已經(jīng)頻頻發(fā)生的基礎(chǔ)上，分析其深層緣由；其二，基于建構(gòu)性研究，提出公共危機的應對方略。經(jīng)驗表明，應對方略往往根植于對公共危機產(chǎn)生機理的深層剖析。對公共危機形成原因缺乏全面、深入研判，終究難以尋找科學合理的應對之策。

當前，一個似乎習以為常的分析是，只要談及公共危機緣何產(chǎn)生，就將其定位于“社會轉(zhuǎn)型”?！吧鐣D(zhuǎn)型”似乎成了解釋公共危機的靈丹妙藥和通俗處方，伴隨“社會轉(zhuǎn)型”而來的利益分化及政府行為失范是其直接誘因。實際上，公共危機的產(chǎn)生同一定的社會基礎(chǔ)密不可分。梳理一些具有典型性的公共危機案例，可以發(fā)現(xiàn)信任流失是其重要原因。信任流失不僅成為危機產(chǎn)生的深層緣由，而且還伴隨危機演化的全過程。信任是一種潤滑劑，對社會秩序的構(gòu)建和維護具有基礎(chǔ)性作用。因而，流失的信任自然需要找回、需要重構(gòu)?；诖耍疚囊园l(fā)生在江蘇省T市的個案為例，采取動態(tài)解剖的技術(shù)路線，解析信任流失與公共危機之間的邏輯關(guān)聯(lián)，并以建構(gòu)性為研究旨歸嘗試提出信任重構(gòu)的基本思路。

一、政府信任的缺失：對公共危機的一種解釋視角

面對頻繁發(fā)生且對人類社會生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接干擾和破壞的社會公共危機，人們一直在苦苦思索一個問題：這些公共危機為何發(fā)生？對此，多元化的分析視角開始顯現(xiàn)。在這個過程中，人們客觀研判了轉(zhuǎn)型社會所帶來的系列變革及其對人們行為實踐所帶來的沖擊。在“社會轉(zhuǎn)型”成為無以改變的基本態(tài)勢下，人們進而闡釋了總體性社會格局改變對人們思維觀念、價值取向、行為策略的深層次影響，及其對公共危機的潛在規(guī)制。如果說“社會轉(zhuǎn)型”構(gòu)成了公共危機發(fā)生的宏大背景，那么，對政府官員腐敗行為的斥責，對自身利益受損后維權(quán)不暢的憤懣，以及部分社會成員的盲從意識，則成為公共危機的微觀闡釋。

實際上，作為一種社會行為，公共危機的產(chǎn)生及行動過程都依賴于一定的社會基礎(chǔ)，社會基礎(chǔ)從深層次上構(gòu)成公共危機產(chǎn)生的內(nèi)在機理。在社會基礎(chǔ)這個龐雜的譜系中，政府信任是關(guān)鍵。無數(shù)經(jīng)驗表明，一旦當國家治理主要依托弱肉強食的叢林法則而不是社會成員之間的互惠合作和信任支持為基礎(chǔ)，那么就預設(shè)著公共危機的極大可能性。

社會契約論對政府來源的闡釋，有助于理解政府信任缺失對公共危機的深層影響。為構(gòu)建宏大的社會契約論，霍布斯、洛克和盧梭等思想家預設(shè)了一個給人類生產(chǎn)生活帶來諸多不便的“自然狀態(tài)”。如洛克認為，在自然狀態(tài)下，“人人都享有懲罰罪犯和充當自然法的執(zhí)行人的權(quán)利”［2］?；舨妓垢侵苯亓水?shù)卣f，這種自然狀態(tài)是“人對人是狼”、“人對人是戰(zhàn)爭”的可怕狀態(tài)。盡管他們對自然狀態(tài)的描述各略有差異，但是也有共通之處。那就是都認為，自然狀態(tài)是一個無秩序的狀態(tài)，給人們生活帶來糾擾、帶來不便，并且可能隨時轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)爭狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，每個人都是按照自己的意愿來行事，彼此之間不存在信賴和支持，唯一存在的就是相互對立、相互對峙。這樣一來，“無序”一直成為它的代名詞和外在特征。無序的自然狀態(tài)給人們的生產(chǎn)生活帶來了無窮的麻煩和糾纏。既然這種狀態(tài)如此糾結(jié)，追求理想生活狀態(tài)的人自然不會放棄對美好生活的渴望和期待。于是，開始探尋一個便捷途徑來建構(gòu)秩序，并能從根本上具有深厚的植根基礎(chǔ)。這條路徑是什么呢？在他們看來，就是委托授權(quán)、訂立契約。

在訂立契約的過程中，“每個人由于社會公約而轉(zhuǎn)讓出去的自己的一切權(quán)力、財富、自由，僅僅是全部之中其用途對于集體有重要關(guān)系的部分”［3］38。因契約而來的共同體便是政府。參加契約締結(jié)的雙方：共同體（政府）與人民（主權(quán)者）之間是代理—委托的關(guān)系，政府只不過是按照人民的意愿行使委托的權(quán)力而已，當政府違背授權(quán)的意愿時，主權(quán)者可以限制、改變乃至收回權(quán)力。也就是說，“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而是人民的官吏；只要任命愿意就可以委任他們，也可以撤換他們”［3］127。政府作為人民權(quán)力的委托者，“必須按照委托人的意愿行使所受托的權(quán)力，必須維護個人得以安全地享受他所有的一切”［3］138。這就是社會契約論的核心思想。

深層次看，人們之所以要訂立契約，是因為生活中的諸多不便，而之所以能訂立契約，則是源于信任。由此可見，秩序建構(gòu)源于契約的生效，而契約之所以有效，乃是因為它產(chǎn)生于互信、合作和理性的妥協(xié)。如果沒有信諾，繼而導致失信，不僅契約難以建立，而且也難以維持。因為“信任存在于契約人間的共同活動之中，支持著契約人之間的交往與合作，并發(fā)揮著提高交往效率的作用，是社會秩序生成的內(nèi)在基礎(chǔ)”［4］。既然源于信任而締結(jié)契約、形成秩序，那么一旦政府失去信任，自然會讓參與締結(jié)契約的社會成員產(chǎn)生反對和質(zhì)疑，進而引致矛盾和沖突。應該說，這是從理論層面對公共危機之所以產(chǎn)生的深層揭示。

如果說社會契約論從學理層面解釋了信任缺失給公共危機帶來的潛在規(guī)制，那么生活中的信任缺失則從現(xiàn)實層面直接展現(xiàn)出它會引爆公共危機。這集中表現(xiàn)在兩個方面：其一，公共服務不足引起公眾失望，進而引致公共危機。常見的政府職能缺位、越位、錯位，公共服務缺失等等，都是導致產(chǎn)生公共危機的“潛臺詞”?！皺?quán)力超越邊界和未到邊界都是地方政府不作為、亂作為的重要根源，具體表現(xiàn)就是一些本該由地方政府承擔的社會職責卻以各種形式轉(zhuǎn)嫁到公眾身上，本該由這個部門履行的職責實際卻由另一部門履行，本該由一個部門就可以負責到底的事情卻是多個部門推諉扯皮，本該由市場調(diào)節(jié)的事情地方政府卻插手其中，進而引起公眾的不滿。”［5］其二，政府行為不當引發(fā)不信任，進而產(chǎn)生公共危機。政府信任的直接來源是公眾與官員之間的行為接觸。因此，一旦政府行為不當，便會直接引發(fā)不信任?，F(xiàn)實生活中，深為詬病的暴力執(zhí)法、為民痛絕的貪污腐化、激烈雷人的言辭話語，都是其引發(fā)政府信任流失，進而產(chǎn)生公共危機的導火索。

由此可見，在關(guān)注社會轉(zhuǎn)型對公共危機產(chǎn)生直接影響的同時，亦不能忽視政府信任缺失對公共危機的深層制約和潛在影響。政府信任缺失可以成為解釋公共危機之所以產(chǎn)生的一種新視角。

二、信任流失的過程：基于T市一次公共危機的現(xiàn)場解讀

近年來，公共危機成為困擾地方政府、影響社會秩序的一大現(xiàn)實難題。根據(jù)華東政法大學中國社會公共安全研究中心的測算，2013年發(fā)生在全國的公共危機中，東部地區(qū)占比是中西部地區(qū)的一倍多，且激烈對抗程度更大。T市經(jīng)濟較為發(fā)達，但經(jīng)濟社會的快速發(fā)展也潛在地激發(fā)了很多社會矛盾和沖突，發(fā)生在2014年5月的一次公共危機可以看作是信任流失引發(fā)危機的典型案例。

（一）“上次也是這樣忽悠我的”：信任流失的前奏

2014年5月12日上午9點左右，T市城郊結(jié)合部的一個安置型社區(qū)居委會門口人頭攢動。事情緣起于小區(qū)9位居民要求兌現(xiàn)征地拆遷時政府給予的安置補償及社會保障承諾。一開始，他們要求居委會干部替他們向區(qū)政府反映，并兌現(xiàn)有關(guān)承諾。居委會隨即按程序向街道辦事處作了反映。時隔不久，街道辦事處一位劉姓副主任來小區(qū)與他們溝通、解釋。得知劉姓副主任來社區(qū)做解釋工作，其他居民隨后陸續(xù)趕到。不到半小時，居委會門口聚集了100多位居民，并且人數(shù)繼續(xù)增多。從居民反映的主要問題看，核心在于當初的政府承諾沒有真正兌現(xiàn)，曾經(jīng)的承諾成為一紙空文。對此，區(qū)政府也作過解釋，其理由是補償事宜需要市區(qū)兩級政府共同完成，而現(xiàn)在恰恰是市政府的有關(guān)配套沒有到位，所以暫時難以完全兌現(xiàn)補償方案。

眼看聚集的人越來越多，劉姓副主任備感壓力，并向街道辦事處主要領(lǐng)導作了匯報。匯報結(jié)束后，便向居民報告。他依舊解釋說，此項補償資金由市區(qū)兩級政府負責，現(xiàn)在區(qū)政府資金已經(jīng)到位，而市政府資金卻沒到位。但區(qū)政府會繼續(xù)向市委市政府領(lǐng)導匯報，爭取早日解決問題。還沒等他解釋完，一黃姓居民便立即反駁：“上次也是這樣忽悠我的。”這個意見頃刻之間引起強烈反響，其他居民也開始附和。一時間，對街道辦劉姓副主任的解釋幾乎形成了顛覆性的質(zhì)疑，對政府的不信任在慢慢醞釀。

（二）“不要相信他”：信任流失在發(fā)酵

面對一片質(zhì)疑之聲，劉姓副主任作再多的解釋似乎也是無濟于事。他只好再次向街道黨工委陳書記匯報。也許是出于對聚集人數(shù)眾多的考慮，街道黨工委陳書記決定向區(qū)委領(lǐng)導匯報，并迅速趕往小區(qū)，試圖向居民作進一步的解釋。

然而，讓其未曾預料的是，居民對他的到來和解釋并沒有給予太多的信任，依舊認為他們是敷衍。無奈之下，區(qū)委決定委派一位分管的徐副區(qū)長來社區(qū)做工作。徐副區(qū)長依舊作了前述解釋。可想而知，居民怎么會相信？所以，沒等他解釋完畢，很多居民一起高喊：不要相信他。這種場面讓街道黨工委書記備感壓力，他試圖作進一步解釋，又被很多居民打斷：每次你們都是這樣解釋，說可以很快落實到位，可快兩年了，也未見落實，要我們?nèi)绾蜗嘈牛繉Υ?，很多人還借機舉出了很多例子（如答應的事情辦不到、當面反悔、干部行為粗暴等等），證明街道、區(qū)政府的不守信。此時，信任流失開始進入發(fā)酵狀態(tài)。

（三）“去市政府找領(lǐng)導”：信任流失催生的公共危機

區(qū)政府和街道辦事處領(lǐng)導的解釋都無濟于事。相反還激發(fā)居民披露更多的對政府不信任事例。這直接激發(fā)了信任流失的升級。所以，當有人高喊“去市政府找領(lǐng)導”時得到了很多人的響應。原以為是居民的一句氣話，但區(qū)政府和街道辦事處領(lǐng)導遠遠沒有想到成了一種行動。130多人浩浩蕩蕩地向市政府進發(fā)，有的騎車，有的步行，有的開車。著急的徐副區(qū)長立馬向區(qū)委書記作了匯報。得到消息的區(qū)委書記，立即停止手上工作，直接奔赴通往市政府的路口，祈愿在此與這些居民見面，進一步作解釋。

但是，已經(jīng)積累較多怨氣的居民再次讓區(qū)委書記失算了。他們根本沒有理會區(qū)委書記，直接來到市政府門前的廣場。由于市委書記辦公室正對著廣場，廣場上的一舉一動盡收其眼底。當看到廣場上聚集了越來越多的人，他便問及緣由。得知情況后，他便安排分管副市長和聯(lián)系該區(qū)的常委去做工作。等兩位市領(lǐng)導趕赴現(xiàn)場的時候，廣場已是一片凌亂，人員嘈雜，有的居民還弄來了條幅，高喊“遵守承諾，兌現(xiàn)補償”、“民不聊生，何為為民”。一場稍觸即發(fā)的危機，正箭在弦上。

在與居民對話的時候，盡管分管副市長多次解釋，資金正在籌備之中，社會保障正在方案制定過程之中，但是多次被居民打斷：每次都這樣解釋，但是始終未見落地，已經(jīng)讓人難以相信。因此，要求當場解決，否則不會撤離現(xiàn)場，并且去省城上訪。其間，居民的理由是政府多次承諾，但都是“竹籃打水一場空”，讓人不能再相信。

（四）“憑什么相信你”：信任流失后的傷疤

源于信任缺失而來的公共危機，在僵持對立5個多小時后，以居民代表與市區(qū)兩級政府領(lǐng)導進行協(xié)商討論而告終。在協(xié)調(diào)過程中，分管副市長繼續(xù)解釋了資金緣何未能及時到位的緣由，以及社會保障實施方案的基本思路，并提出會在一個月內(nèi)將補償資金籌措到位，社會保障實施方案落實到位。

常理而言，這種解決方案理應得到居民代表的響應，但是會議結(jié)束之際，仍有很多居民持懷疑態(tài)度。其理由是，以前被“忽悠”過，留下過不值得信任的陰影，誰能保證政府的承諾真的能兌現(xiàn)呢？憑什么相信？面對政府的承諾，居民依然持“憑什么相信”的態(tài)度，正從側(cè)面反映出信任流失后的一個難以消失的傷疤。

三、政府信任緣何流失進而引發(fā)公共危機？

這個案例鮮活體現(xiàn)了信任流失對公共危機的直接影響，其集中表現(xiàn)就是地方政府違背基本的契約精神，不履行契約約定。其不履行契約的行為直接導致產(chǎn)生政府信任危機，繼而從深層次上引發(fā)公共危機，并遺留諸多后遺癥。其實，縱觀諸多案例，都可發(fā)現(xiàn)信任流失對公共危機的基礎(chǔ)性影響。換言之，信任流失確已構(gòu)成引發(fā)公共危機的內(nèi)在邏輯。對此，需要進一步深入思考的是，地方政府的信任緣何流失？

（一）地方政府的行為不當，客觀上直接刺激了信任流失

從產(chǎn)生來源來看，作為一種共同體，政府源于人們的讓渡和授權(quán)。它與向其授權(quán)的人們之間存在著一種“委托—代理”的關(guān)系，人們期待它能擔當起“守夜人”的角色，能扛起秩序構(gòu)建、維護正義的重責。然而，一旦人們向其授權(quán)之后，權(quán)力便會流露出其固有的擴張性和自利性。正所謂“國家同人所創(chuàng)造的一切事物一樣具有兩重性。它同人自身一樣具有兩重性”［6］。卡爾·波普爾更是直接指出：“顯而易見，國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或者（如我斗膽形容的）一種罪惡。因為，如果國家要履行它的職能，那它不管怎樣必定擁有比任何個別國民或公眾團體更大的力量；雖然我們可以設(shè)計各種制度，以使這些權(quán)力被濫用的危險減少到最低限度，但我們決不可能根絕這種危險。”［7］由此可見，公共權(quán)力是一把“雙刃劍”，它既可以成為公共利益的守護者，但也可能為惡；既可能發(fā)揮正能量，也可以產(chǎn)生負效應。如果說公共權(quán)力的擴張性是隱藏于內(nèi)的，那么執(zhí)掌權(quán)力的人所內(nèi)含的幽暗意識則是更為深層次的規(guī)制?！八^幽暗意識是發(fā)自對人性中與宇宙中與始俱來的種種黑暗勢力的正視和省悟：因為這些黑暗勢力根深蒂固，這個世界才有缺陷，才不能圓滿，而人的生命才有種種的丑惡，種種的遺憾?！保?］

基于權(quán)力本身的擴張性和執(zhí)掌權(quán)力的人的幽暗意識，無形之中使得政府在執(zhí)掌權(quán)力后，有時變得“忘乎所以”，耐不住“守夜人”的寂寞，行為發(fā)生變異，總想將權(quán)力擴張到不該管和管不好的地方。然而，對于其行為變異，人們自然難以接受。正如T市案例所反映出來的居民對市區(qū)兩級政府的質(zhì)疑和不信任。與中央政府相比，地方政府與公眾的接觸更為直接，其言行舉止更容易為公眾所感知，因而，一旦當其言行失信于民，不信任便開始累計，進而激發(fā)產(chǎn)生公共危機。比如，在T市案例中，首先是對街道辦事處的解釋，提出“上次也被忽悠過”的質(zhì)疑，隨后，逐漸不信任的思維開始發(fā)酵，進而直接爆發(fā)出“不要相信他、去市政府找領(lǐng)導”的行動邏輯，以致釀成公共危機。

（二）壓力型政府體制下的地方無奈，埋下了信任流失的伏筆

在中國的中央—地方的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，存在著一種壓力型政府體制。在榮敬本教授看來，所謂壓力型體制，指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系，通俗地說就是GDP政績考核。縣、鄉(xiāng)黨委和政府把這些任務和指標層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中的主要項目均實行“一票否決”制，所以基層各級組織始終是在這種評價體系的沉重壓力下運行［9］。

在壓力型政府體制下，一方面，地方政府不得不做上級政府不能做或者不愿意做，甚至做不好的事情，要同廣大公眾直接、廣泛地接觸。但是，這種接觸卻難以妥善地把握分寸，進而讓公眾更加容易地看到了其缺點和不足，有時候甚至還要成為上級政府錯誤決策和行為的“替罪羊”。正如一些基層干部所言：很多事情，雖然問題在基層，但實際上根子在上面。所以，有時候公眾會產(chǎn)生“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”的思維定式。一旦這種思維模式形成，信任也就亮起了“黃燈”。如在T市案例中，盡管居民將矛頭指向區(qū)政府，但實際上是市政府的配套資金和社會保障方案沒有到位，而區(qū)政府又無力抗拒，只能替市政府“背黑鍋”，盡管無可奈何。但不管出于何種緣由，最終的結(jié)果卻是信任在不斷流失。

另一方面，出于上級考核的壓力，基層政府不可避免地會圍著上級考核的指揮棒轉(zhuǎn)，上級政府考核什么，他們就做什么。于此，其服務對象——公眾的公共服務需求自然很難進入基層政府的視野。當公共服務需求滿足程度與信任之間具有密切相關(guān)性時，公眾便很直接地以服務能否得到滿足作為建構(gòu)基層信任的依據(jù)。可想而知，在這種情況下，地方政府的信任何以不會流失？正如T市案例中一些居民借機“數(shù)落”區(qū)政府、街道辦“不干正事，置百姓生活于不顧”。其實，從表面上，確實是區(qū)政府和街道辦沒有較好地回應居民的服務訴求，但實際上并不是它們不愿意提供公共服務，而是實無精力在應對上級考核與做好公共服務這兩個有時難免相互沖突的事情上合理均衡。

由此可見，壓力型政府體制與政府信任之間存在著緊密的邏輯關(guān)聯(lián)：在生存壓力和科層制慣性中，地方政府的權(quán)力極為孱弱，施展空間極為狹小，進而通過樹立自身良好形象、提高服務能力，以提升自身信任度的空間不大。地方政府既要動員制度內(nèi)乃至制度外的各種資源以完成上級政權(quán)下達的各種各樣的任務，同時又要面對非程式化和規(guī)則化的鄉(xiāng)土社會。各種壓力和尷尬的雙重擠壓，使地方政府在信任建構(gòu)上心有余而力不足，繼而為信任流失埋下伏筆。

（三）刻板的公眾認知和悖論的公共期待，引致“塔西佗陷阱”

政府信任產(chǎn)生于政府與公眾的互動之中?！八枪妼τ谡绾位诠娖谕\作的基本的評價?！保?0］公眾認知、公眾期待是政府信任的基本函數(shù)，政府信任即是公眾在對政府行為形成認知和期待過程中所產(chǎn)生的心理歸屬和主觀評價。公眾認知和公眾期待直接構(gòu)成政府信任的形成基礎(chǔ)。

然而，當前有一種較為刻板的公眾認知：只要出現(xiàn)問題，不管何種原因，都會認為一切錯誤均在政府，政府在“玩貓膩”。很多事例表明，這種思維定式頗有市場。2013年7月，筆者在江蘇等地調(diào)研期間，在個別訪談、問卷調(diào)查中均充分體會到這種刻板的公眾認知。在刻板印象中，對政府系統(tǒng)內(nèi)部的感知同樣如此：只要出現(xiàn)問題，緣由似乎總是下級政府的不作為，似乎總是“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”。在上述的T市案例中，情況正是如此。從征地補償?shù)恼鎸嵡闆r看，問題確實出在市政府，但不管區(qū)政府和街道辦事處領(lǐng)導如何解釋，居民都不相信，都認為是區(qū)政府沒有認真做工作，甚至有人認為是區(qū)政府和街道辦事處將錢私吞了?？贪宓墓娬J知將地方政府引致了“塔西佗陷阱”：當政府失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事，讓人難以置信。尤其是在信息傳遞異常迅速、容易跨越邊界的現(xiàn)代信息化社會，任何人的一舉一動會經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)酵，頃刻之間得以無限放大、迅速傳播、紛紛效仿。然而，在放大、效仿之間，這種刻板的公眾認知只會得到更進一步的累積，政府信任只會更加流失。

與刻板的公眾認知相比，一種頗富悖論的公眾期待促使了政府信任的流失。簡而言之，公眾既表現(xiàn)出對政府的強烈依賴、深深眷戀，又對政府不時指責、宣泄不滿。“公眾對政府的預期是復雜的，一方面在面臨新舊體制轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的社會利益分化、貧富差距和社會矛盾時，公眾期待政府能夠維持經(jīng)濟持續(xù)增長，繼續(xù)扮演計劃經(jīng)濟時期‘父愛主義’角色，維持社會的基本公平甚至是平等。這就要求強化政府的資源配置能力和市場干預程度，是政府擴權(quán)指向的。另一方面公眾又希望建立與政府無涉、能夠自主運作的市場經(jīng)濟體系，清晰地劃分政府與市場的邊界。這就要求政府放權(quán)、限權(quán)，甚至退回到只是‘守夜人’的‘有限政府’。這種相互矛盾的期待，導致的結(jié)果是無論是何種社會、經(jīng)濟問題都能而且都會被歸咎于政府的作為或不作為。”［11］在T市案例中，居民一方面表現(xiàn)出對市區(qū)兩級政府的不信任，但又期待市政府作出的承諾早點能夠兌現(xiàn)，盡管不少人表示“憑什么相信”。

四、為公共危機治理構(gòu)筑信任之基

當政府信任流失成為引發(fā)公共危機之深層原因，進而構(gòu)成公共危機的一種新解釋視角時，思考的落腳點便轉(zhuǎn)換到如何構(gòu)筑信任之基，進而實現(xiàn)公共危機的良性治理。

（一）規(guī)范制約公共權(quán)力，構(gòu)筑信任的外圍環(huán)境

從實踐來看，政府信任之所以流失，首先便與公共權(quán)力運行不規(guī)范密切相關(guān)。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的道理?！保?2］“常識表明，良善政治生活的前提是具有一個健全的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的不完善或‘真空’往往會導致權(quán)力系統(tǒng)的紊亂，即失衡、失控與失范，進而產(chǎn)生權(quán)力濫用而危及社會。”［13］269對權(quán)力的規(guī)制不僅能促進權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且還能軟化信任的生長環(huán)境。因此，應對公共權(quán)力進行必要的規(guī)制。

從實踐看，對公共權(quán)力的規(guī)范可以從兩個層面著手：其一，建立健全科學、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。當前中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)雖然具有快速響應、決策高效的優(yōu)勢，但是其不足也是非常明顯的。一旦出現(xiàn)重大失誤，其優(yōu)勢也會在瞬間變成劣勢。因此，應從整體和長遠出發(fā)，積極建構(gòu)科學、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)?？傮w上看，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學架構(gòu)，其重點應在于執(zhí)政黨權(quán)力、國家權(quán)力及政權(quán)系統(tǒng)三個層面。就執(zhí)政黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，可以進一步擴大黨內(nèi)民主，完善黨際之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新探索黨委權(quán)力制約和監(jiān)督機制。就國家權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，需要解決的是人大對“一府兩院”權(quán)力的制約和監(jiān)督問題?！霸鰪娙舜髮π姓?、審判和檢察機關(guān)工作監(jiān)督的針對性和實效性，真正將‘一府兩院’行使的權(quán)力納入到法制化、制度化的監(jiān)督過程之中。同時，進一步提升國家司法機關(guān)的地位，充分發(fā)揮其司法監(jiān)督功能?！保?4］就政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，主要就是解決好黨委、人大、政府三大權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的分工合作問題。“當前我們應當重點加以考量的，是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離的原則，整合相關(guān)職能及其機構(gòu)，科學分配權(quán)力，合理設(shè)置權(quán)力層級?！保?5］其二，夯實以權(quán)利制約權(quán)力的基礎(chǔ)。權(quán)力源于權(quán)利的讓渡和授予，因此，權(quán)力運行的重要目標就是對權(quán)利的尊重。一定意義上講，一個國家公民權(quán)利的維護狀況直接反映了權(quán)力的基本質(zhì)態(tài)。因此，當前在夯實權(quán)利制約權(quán)力基礎(chǔ)的過程中，首先需要做的乃是培育和提升公眾的權(quán)利意識，要努力讓公眾意識到監(jiān)督公共權(quán)力是其本來的重要權(quán)利范疇，以權(quán)力所有者的身份來監(jiān)督權(quán)力運行情況是其理所當然的權(quán)利，也是其義務所在。

（二）推進合作治理，搭建信任建構(gòu)的重要平臺

類似T市公共危機的諸多事例表明，單純依靠政府的行政管理難以實現(xiàn)與公眾的溝通、互動，進而會產(chǎn)生較多交流障礙，形成誤會。因為，在一個快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型社會，公眾的需求日漸多元化、差異化，并呈幾何級增長。面對這些復雜情勢，迫切需要政府告別傳統(tǒng)的一統(tǒng)獨大的管控模式，而應該堅持合作治理。

在Kooiman看來，“一種傾向社會中心的治理模式逐漸在歐盟興起，這是一種社會政治的治理改造工程，而不僅止于政府結(jié)構(gòu)與人員的整并與精簡；它是一種涉及政府與民間社會互動關(guān)系的行為面、過程面、結(jié)構(gòu)面的動態(tài)結(jié)合。這種在歐盟興起的治理模式就是‘合作式治理’”［16］。近年來的諸多案例表明，“作為一種基于共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關(guān)系的伙伴情誼的治理形式，它強調(diào)的是一個公民社會，在政策制定的過程中，不只是由上而下的專家指導和政府全能，更希望由公民、基層、民間組織共同參與制定政策，借此形成與政府間的互相對話，實現(xiàn)共識的凝聚”［17］。在地方治理層面，這種合作治理主要就是地方政府與公眾、社會組織之間的合作互動，它是一種政府引導、其他積極主體參與的治理模式。從《人民論壇》雜志社組織實施的國家治理創(chuàng)新實踐所入選的典型案例來看，貫穿“政府創(chuàng)新十佳經(jīng)驗”和“社會管理十佳經(jīng)驗”的一條主線即是“合作”。這說明，合作互動已經(jīng)成為當前治理活動的靈魂和精髓。

推進合作治理，首先需要政府革除公眾參與容易導致社會動蕩的錯誤思維。一段時間以來，談及公眾參與，政府習慣性地將其與社會不穩(wěn)定因素直接相聯(lián)。但實際上，公眾參與有助于架通官民互動的橋梁，消除誤會和隔閡，催生共識，因而并不會滋生社會動蕩，相反有助于促進政府改進工作方式，為政府提供有用的決策咨詢信息。其次，需要以“頂天立地”的精神搭建具體的合作平臺。所謂“頂天”，就是要將合作上升到治理戰(zhàn)略的高度來認識，而不是權(quán)宜之計；所謂“立地”，就是要開發(fā)一些具有可操作性的具體措施來促進合作。如始發(fā)于浙江溫嶺的民主懇談就是一種典型的合作治理實踐，它不僅激發(fā)了公眾參與治理活動的意愿，而且以實際舉措架構(gòu)了合作治理的現(xiàn)實框架。最后，需要構(gòu)建合理的責任機制。從目前的合作治理實踐來看，人們?nèi)菀缀鲆暫献骱蟮呢熑蝿澐?，從而導致出現(xiàn)“開心時友好合作，出事后互相指責”的尷尬局面。因此，在構(gòu)建合作平臺的同時，也應界定參與主體的責任和義務，清晰合理劃分彼此權(quán)責范疇。

（三）培育公共精神，夯實信任建構(gòu)的社會基礎(chǔ)

一些案例表明，政府信任缺失并不完全是政府單方面的原因。實際上，公眾的公共精神匱乏也難辭其咎。一段時間以來，公共精神成為在一個紛繁復雜的時代里人們?nèi)绾螛?gòu)建良好社會秩序的時代議題。因而，引起了一些大思想家如帕特南、阿倫塔、哈貝馬斯、羅爾斯、麥金太爾等人的探究興趣和持續(xù)不斷的關(guān)注熱情。檢視這些研究可以看出，雖然他們各有自己的界定，但基本上都認為公共精神是一種能體現(xiàn)公共性的價值理念及行為準則。公共精神也可稱之為公共理性。“這種公共理性就是所有公共生活參與者的倫理約束，是現(xiàn)代社會的一種精神原則和公共領(lǐng)域的行為準則與道德風尚，構(gòu)成協(xié)調(diào)人與政治、人與社會、人與人之間文明關(guān)系的價值規(guī)范?！保?3］262公共精神有助于促進社會成員形成共識，催生互信?！斑壿嬇c歷史分析表明，培養(yǎng)公眾的公共理性精神是推動現(xiàn)代政治信任成長的內(nèi)在要求與必然趨勢。公共精神是現(xiàn)代公共領(lǐng)域的道德準則，是公眾為公共利益而行動的氣質(zhì)特性，它能夠引導公眾自主地作出判斷和選擇，幫助公眾形成理性品質(zhì)，對政治信任的生成至關(guān)重要。”［13］263

然而，現(xiàn)實生活中的公共精神并不樂觀。一些基于信任缺失進而導致公共危機的事例表明，一種“利益饑渴癥”開始顯露，人們不斷向政府提出各種合理或不合理的利益訴求，但是，當要求其承擔相應義務的時候，則難見其蹤影；面對公權(quán)腐敗，人們深惡痛絕，恨之入骨，但是在要求他積極付諸反腐敗的實際行動時，則畏首畏尾，有的甚至背后對腐敗行為推波助瀾，寬容甚至希望自己能腐??；一方面指責別人不關(guān)心、不參與公共生活，另一方面自己也對公共事務置之不理，對公共活動冷漠無比；一邊抨擊政府徇私枉法，一邊卻毫無法治意識，四處鉆法律的空子。

培育公共精神，首先培育適應現(xiàn)代國家治理的“公眾文化”。將社會成員看作是政治生活中的獨立個體而不是“附屬物”，激發(fā)社會成員的主體意識、自主意識和權(quán)利觀念，通過基層民主實踐和社會自治訓練，不斷提升公眾文化素養(yǎng)?！肮簿癫皇且怀幌涂梢责B(yǎng)成的，也不是單純的知識學習就能夠得到的，而是在公共生活的實踐活動中逐步習得的?！保?8］如同學習游泳一樣，一味地站在岸邊聽教練的教授或者觀摩別人游泳，而自己卻不下水，這樣的游泳訓練再久，也不能讓學習者所掌握。公共精神培育的道理也是這樣。唯有積極參與公共生活，才可以在“歷練”中習得這一精神。

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（責任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）01-0018-06

2014-08-11

上海市哲學社會科學規(guī)劃課題“基于政府信任的社會管理模式建構(gòu)研究”（2013BZZ001）

陳朋（1979—），男，湖北英山人，政治學博士后，副教授，從事基層政治與社會發(fā)展問題研究。