政府績效管理的演進(jìn)邏輯：基于公共一致性理論

◎姜國兵 （華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510642）

政府績效管理的演進(jìn)邏輯：基于公共一致性理論

◎姜國兵 （華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510642）

公共一致性產(chǎn)生于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)科領(lǐng)域，最初作為一種具體層面的決策規(guī)則，進(jìn)而被當(dāng)成一種令人關(guān)注的社會(huì)政治現(xiàn)象，直至將其納入公共管理視野進(jìn)行考察，無不顯示出其理論解釋的魅力。公共一致性理論的探討才剛剛開始。文章發(fā)展了一個(gè)公共一致性理論，建立了三個(gè)理論命題，并用F市推行政府績效管理的公共政策實(shí)踐進(jìn)行觀察檢驗(yàn)。結(jié)果表明，公共一致性可以通過公權(quán)力、經(jīng)常和持久的社會(huì)因素而實(shí)現(xiàn)。但是，公開的討論和辯論才是形成公共一致性的良好基礎(chǔ)。

政府績效管理；公共一致性；公權(quán)力

錢理群教授發(fā)表的“精致的利己主義者”言論被公眾反復(fù)引用，即那些高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，更善于利用體制達(dá)到自己目的之人。個(gè)人化的“表演”在社會(huì)生活中比比皆是，然而，一旦個(gè)人化的“表演”演變?yōu)槿后w性的“表演”，進(jìn)而作為公共政策影響民眾的生活，那將可能是災(zāi)難性的。諸多的公共政策失敗案例顯示，由于我國自上而下的權(quán)力長期過于集中、強(qiáng)勢，權(quán)力崇拜的意識形態(tài)一旦被激活，公共政策在權(quán)力暗示作用下，個(gè)人利益或部門利益則很容易被包裝其內(nèi)不易被察覺。那些屢見不鮮的大項(xiàng)目、大工程被打造成光鮮亮麗的“民生工程”的背后，實(shí)則是官商錯(cuò)綜復(fù)雜的交易。再如備受爭議的重慶“打黑”，在重慶李莊案以后，在貴州貴陽、江西宜春、湖北武漢、江蘇常州、黑龍江伊春、浙江金華，打黑的模式不斷被復(fù)制，連公安的《起訴意見書》到檢察院的《起訴書》，再到法院的《判決書》，公訴的模式、偵察機(jī)關(guān)取證的模式和法院判決書的邏輯論證，一模一樣［1］。榮劍總結(jié)道：“讓整個(gè)體制所有資源都動(dòng)員起來為一個(gè)人背書的現(xiàn)象，表明這個(gè)制度已到了非改不可的程度。”［2］與此相對應(yīng)，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”。本文通過觀察法以公共一致性理論對F市開展績效管理政策試點(diǎn)工作的演進(jìn)邏輯進(jìn)行分析，對公共一致性和政府績效管理的演進(jìn)之間的關(guān)系進(jìn)行探討。

一、理論建構(gòu)

公共一致性（unanimity）一般表示意見一致的、無異議的。公共一致性最初產(chǎn)生于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)科領(lǐng)域，被當(dāng)成“全體一致性”概念使用。19世紀(jì)末，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克塞爾提出用全體一致性來檢驗(yàn)政府活動(dòng)的效率，并認(rèn)為這是最好的檢驗(yàn)原則。布坎南和塔洛克基于一種個(gè)體主義的立憲理論，將全體一致性作為決策規(guī)則中的核心地位。他們認(rèn)為：在政治學(xué)的討論中，許多學(xué)者似乎已經(jīng)忽視了全體一致原則會(huì)在任何規(guī)范的民主政治理論中占有的核心地位。并進(jìn)一步認(rèn)為最多也只能把多數(shù)規(guī)則視為許多權(quán)宜之計(jì)中的一種，當(dāng)個(gè)人和群體利益出現(xiàn)分歧時(shí)，就政治問題達(dá)成廣泛一致的成本將使這些權(quán)宜之計(jì)成為必要［3］。在此處，全體一致性僅表示一致決策的方式，或民主的規(guī)則。艾索爾德則洞見社會(huì)領(lǐng)域中的人類一致性行為，認(rèn)為“我們已經(jīng)建立起認(rèn)知和情感分類，并依賴這些分類來生活；一切對于分類穩(wěn)定性和一致性的威脅都會(huì)引發(fā)焦慮”［4］。

當(dāng)一致性得到普遍的認(rèn)同時(shí)，著名的社會(huì)學(xué)家戈?duì)柭鼌s反其道而行，他在自創(chuàng)的著名的擬劇理論中提到：“在表演者和觀眾之間，維持著一種心照不宣的一致性”，因?yàn)椤斑@種表面的、虛飾的一致，之所以能夠維持，是因?yàn)槊總€(gè)參與者都把自己的欲望藏匿于他維護(hù)社會(huì)準(zhǔn)則的表述之后，在場的每個(gè)人都感到不得不對這種冠冕堂皇的表述給予贊賞”［5］。類似的表述，在盧梭的《社會(huì)契約論》、諾依曼的《沉默的螺旋》（2001）、澤魯巴維爾的《房間里的大象》（2006）、克里斯的《社會(huì)控制》（2009）等著作中都描述過。實(shí)際上，公共一致性作為一個(gè)獨(dú)立的理論概念得益于彼特沃克的開創(chuàng)性研究，他首創(chuàng)性地提出公共一致性是用來勸服公民按照他們本不相信但卻表現(xiàn)得相信的方式行動(dòng)［6］176。這些基于個(gè)體與群體的關(guān)系角度提出的公共一致性理論，為公共管理研究開拓了視野。

國內(nèi)關(guān)于公共一致性的描述散落于諸如王小波的《沉默的大多數(shù)》等文學(xué)作品中，但專門的研究卻并不多見，主要是將“公共利益”和“一致性”兩個(gè)概念進(jìn)行整合，如鄭杭生等人提到：個(gè)人必須恪守利益行為的正當(dāng)性，權(quán)益自主也意味著對社會(huì)權(quán)力規(guī)范的服從，這是個(gè)人作為共同體成員的責(zé)任和義務(wù)；社會(huì)權(quán)力規(guī)范代表了公共一致性和普遍利益，必須對成員的權(quán)益提供約束和保障，以保證社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)合作，這是社會(huì)作為共同體的責(zé)任和義務(wù)［7］。

綜上所述，公共一致性在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科中只是作為一個(gè)概念在使用，還沒有上升到理論的高度。即便如此，遺憾的是，公共一致性作為概念也還未在公共管理學(xué)科的研究中顯現(xiàn)?；诖?，我們提出，公共一致性是指政府（官員）針對公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程中，通過使用公權(quán)力，以獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰等方式促使體制內(nèi)官員或體制外公眾的行為和表現(xiàn)趨同的一種狀態(tài)。此種狀態(tài)既存在向好的方面發(fā)展的可能（如形成共識），也存在向壞的方面發(fā)展的可能（如形成偽善）。本研究中，主要探討的是在體制內(nèi)官員達(dá)成的公共一致性，而沒有涉及體制外公眾。基于公共一致性的定義，建立了以下三個(gè)命題：

命題1：公權(quán)力越強(qiáng)勢，公共一致性越容易達(dá)成

離開公權(quán)力這個(gè)手段，公共一致性是很難達(dá)成的，除非到了整個(gè)民族生死存亡的特殊時(shí)刻。在官方話語體系中，“深刻領(lǐng)會(huì)”、“一致表示”、“深入貫徹”之類的老生常談話語與其說是一種表態(tài)，不如說是公共一致性的呈現(xiàn)。彼特沃克通過考察納粹德國和民主德國時(shí)期所使用的宣傳活動(dòng)，指出“公共一致性通過兩種方式可以達(dá)到：一方面，體系通過各種形式的社會(huì)賄賂來鼓勵(lì)所期望的行為；另一方面，通過恐嚇與強(qiáng)力，它們阻止不期望的行為。其結(jié)果是，至少從表面看來，是廣泛的公眾支持”。“公民和領(lǐng)導(dǎo)人都參與了公開的偽善。政府告訴公民們并不真實(shí)的事態(tài)，公民們通常也知道是不真實(shí)的，但是還要求他們在公共場合按照仿佛他們是真實(shí)的那樣去行動(dòng)?！保?］186彼特沃克所描述的兩種方式都離不開公權(quán)力的行使。當(dāng)然，公共一致性不會(huì)立馬形成，而是一步一步的。當(dāng)前一步的實(shí)現(xiàn)使下一步的公共一致性更容易形成，而且很難再扭轉(zhuǎn)過來。這說明，行為和表現(xiàn)的一致性并不一定以一致性的意見為基礎(chǔ)。只有以一致性意見為基礎(chǔ)的公共一致性，才是我們認(rèn)為的良性的狀態(tài)。

公共一致性與社會(huì)動(dòng)員有諸多相似之處。兩者都會(huì)采用調(diào)動(dòng)教育、大眾傳播等手段來實(shí)現(xiàn)。但是，公共一致性是一種內(nèi)化的行為和表現(xiàn)，社會(huì)動(dòng)員則是一種外顯的行為和表現(xiàn)，是指人們在某些經(jīng)常、持久的社會(huì)因素影響下，其價(jià)值觀等變化發(fā)展的過程。也就是說，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，一旦形成了某些經(jīng)常、持久的某種社會(huì)因素，就會(huì)使社會(huì)動(dòng)員成為可能。因而我們提出：

命題2：某種社會(huì)因素越能夠經(jīng)常、持久地存在，就越容易成為公共一致性達(dá)成的因素

政府文件、國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中的內(nèi)容、傳統(tǒng)的因素等都屬于經(jīng)常、持久的因素。例如“紅”歌、革命影視劇，雖然其主題有的涉及暴力革命、階級斗爭、對敵人的仇恨等這樣一些在今天或許會(huì)顯得有些突兀的價(jià)值觀，然而這些節(jié)目卻通常成為“主流”。原因就在于革命斗爭已成為中國的一個(gè)傳統(tǒng)，被經(jīng)常、持久地傳頌，這成為公共一致性達(dá)成的重要因素之一。2013年4月10日，中央電視臺(tái)《新聞1+1》中以“‘抗日劇’可以這么拍？”為題，提出了這樣的反思：“在這些抗日劇中，歷史的真相與當(dāng)下的真實(shí)已經(jīng)被娛樂得無影無蹤，這絕非愛國主義，而是愚民主義?！薄艾F(xiàn)在創(chuàng)作題材的限制還是比較多的，那么抗戰(zhàn)劇是一個(gè)非常安全的選擇，對制作方而言就是選擇抗戰(zhàn)劇可能不會(huì)出什么政治錯(cuò)誤，就是題材扎堆做得就太多”，究其原因，是因?yàn)槟壳暗纳鐣?huì)秩序和思想導(dǎo)向本身就是多元的，缺乏社會(huì)共識。這樣，政府及官員創(chuàng)新可能出錯(cuò)，而堅(jiān)持經(jīng)常、持久的社會(huì)因素卻比較保險(xiǎn)。

在命題1和命題2的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)而提出：

命題3：如果政府（官員）針對公共事務(wù)進(jìn)行的管理是違背自然或社會(huì)規(guī)律的，公共一致性會(huì)增大其破壞性

公權(quán)力是政府（官員）進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的載體，也是核心所在。當(dāng)政府（官員）表現(xiàn)出高度的公共一致性時(shí)，根據(jù)命題1可反觀，此時(shí)的公權(quán)力一般是處于較為強(qiáng)勢的狀態(tài)，對社會(huì)動(dòng)員的能力也相應(yīng)較強(qiáng)，因而影響力也就更大。若政府此時(shí)針對公共事務(wù)作出的決策是符合自然或社會(huì)規(guī)律的，那么在產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益上自然是事半功倍。但如果政府（官員）針對公共事務(wù)作出了不符合自然或社會(huì)規(guī)律的決策，隨著公共一致性的增大，造成的破壞性就越強(qiáng)?，F(xiàn)實(shí)中，高層官員即使作出了錯(cuò)誤決策，通過運(yùn)用其公權(quán)力的影響，通過自上而下的宣講，促使在體制內(nèi)形成公共一致性，決策的可行性分析和科學(xué)性論證最終只會(huì)淪為形式。歷數(shù)那些政策失敗的案例，幾乎無不是如此。可見，根據(jù)公共一致性的產(chǎn)生依據(jù)和實(shí)施結(jié)果，可將其劃分為正面的公共一致性和負(fù)面的公共一致性。

以上三個(gè)命題反映了公共一致性的內(nèi)在邏輯。命題1揭示了公共一致性運(yùn)行的核心在于公權(quán)力，而命題2和命題3共同展現(xiàn)公共一致性的相關(guān)特征。同時(shí)，命題3也揭示了公共一致性的分類思想和劃分依據(jù)。當(dāng)然，我們提出的公共一致性理論及其命題僅是初步的研究，還有待于完善，需要學(xué)界同仁的爭鳴和修正。

二、政府績效管理中的實(shí)踐演進(jìn)與結(jié)果分析

從實(shí)踐來看，中國政府績效管理的歷史并不長。畢竟，早期的目標(biāo)考核與以“結(jié)果導(dǎo)向”和“公眾滿意度導(dǎo)向”為核心理念的績效導(dǎo)向相距甚遠(yuǎn)。在全國統(tǒng)一部署下，F(xiàn)市是廣東省政府績效管理工作試點(diǎn)市之一。自2012年6月開始，我們在F市共訪談了14位區(qū)委書記、區(qū)長、區(qū)紀(jì)委書記，以及市直、區(qū)直部門150多位主要官員，同時(shí)參與F市績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組主任會(huì)議討論十余次。由于珠三角本身所具有的濃厚民主氛圍，使得每次的訪談均達(dá)到“開放式”狀態(tài)和“真實(shí)性”效果。為了更清楚掌握實(shí)際情況，我們設(shè)計(jì)了一份問卷，主要針對市級和區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)、市直和區(qū)級部門領(lǐng)導(dǎo)、一般公務(wù)員和理論專家。發(fā)放問卷400份，回收有效問卷376份，有效回收率94%。

（一）啟動(dòng)階段：自上而下的宣講

啟動(dòng)階段，官方文件中的表述是要“成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定并上報(bào)試點(diǎn)工作實(shí)施方案。加大工作宣傳力度，營造濃厚的工作氛圍。組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)和考察調(diào)研”。成立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)級別往往是試點(diǎn)工作規(guī)格的體現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)小組的組長通常不會(huì)介入具體事務(wù)，僅僅承擔(dān)一種儀式性、象征性的角色。這與目前社會(huì)上流傳的“處長治國論”，即真正掌握政策執(zhí)行權(quán)和行政操作權(quán)的政府官員是那些處級官員的觀點(diǎn)相對應(yīng)。在F市的績效管理試點(diǎn)工作中，所謂的市績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，也完全由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員單位而非領(lǐng)導(dǎo)小組來組織和實(shí)際操作，而且，主要由一些主導(dǎo)評價(jià)的部門承擔(dān)。

此次F市試點(diǎn)方案委托第三方專題咨詢。命題1提出公權(quán)力的大小與公共一致性達(dá)成難易是同向的。圍繞試點(diǎn)工作進(jìn)行的由官方陪同的非官方調(diào)研，由于不具備公權(quán)力的強(qiáng)勢特征，公共一致性的達(dá)成會(huì)比較困難，但是，調(diào)研的目的是摸底、交流和解惑，而不是達(dá)成一致，因此，非官方調(diào)研卻可以表現(xiàn)得更為融洽。

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，越是主要領(lǐng)導(dǎo)，對現(xiàn)有考核的批判就越激烈。主要問題在于評價(jià)的體系太多，既存在條條上級部門的考核，也存在塊塊上級政府的考核；指標(biāo)太繁，多套指標(biāo)考核，比如廣東省對下級政府的考核指標(biāo)就包括珠三角規(guī)劃綱要、科學(xué)發(fā)展觀、幸福廣東、公共服務(wù)均等化等四大項(xiàng)考核。各套體系大多分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等維度，且具體指標(biāo)大部分可相互取代。經(jīng)過我們不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有對F市的考核項(xiàng)目，除了省對市一級的考核項(xiàng)目94項(xiàng)外，還有市級自行設(shè)定的考核項(xiàng)目104項(xiàng)，共涉及2 214個(gè)指標(biāo)?？上攵舸舜蜦市開展績效管理試點(diǎn)再增加一項(xiàng)考核多項(xiàng)指標(biāo)，其地位將非常尷尬?？冃Ч芾肀緛砭褪菍鹘y(tǒng)考核的繼承和發(fā)展。一級政府及其部門常年接受來自于上級政府及其部門的考核，不管名稱是“績效管理”或其他，早已將其等同于傳統(tǒng)的目標(biāo)考核。在調(diào)研過程中，大部分訪談對象都流露出“不要給下面增加太多負(fù)擔(dān)”的態(tài)度。問卷調(diào)研結(jié)果見圖1，九成以上的對象顯示對績效管理工作“關(guān)注”。雖然關(guān)注并不意味著認(rèn)同，但卻能夠表明績效管理試點(diǎn)工作的影響程度。

圖1 對F市績效管理工作的關(guān)注度

啟動(dòng)階段通過自上而下的宣講邏輯達(dá)成公共一致性，需要多聽管理對象的意見和作出相關(guān)解釋。否則，“政府績效評價(jià)的異化會(huì)直接傷害公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)”［8］。

在試點(diǎn)工作動(dòng)員大會(huì)上，市委書記作統(tǒng)籌安排和明確表態(tài)，市長作具體部署和任務(wù)安排，省相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)對試點(diǎn)工作進(jìn)行成績肯定。我們比較了一些試點(diǎn)地方的領(lǐng)導(dǎo)講話，一般都是黨委書記主要強(qiáng)調(diào)“根據(jù)中央和省的有關(guān)要求”這一權(quán)力依據(jù)，行政首長強(qiáng)調(diào)“國內(nèi)外證明行之有效”這一傳統(tǒng)依據(jù)，上級部門領(lǐng)導(dǎo)則體現(xiàn)“為全省創(chuàng)出成功經(jīng)驗(yàn)”的鼓勵(lì)和肯定。地方最高層官員的講話賦予了試點(diǎn)工作的“合法性”，從而印證了命題1的成立。講話的依據(jù)則對應(yīng)于命題2中的“經(jīng)常、持久存在”的“社會(huì)因素”?？傊ㄟ^官場習(xí)慣做法——自上而下的宣講，使政府績效管理試點(diǎn)工作在體制內(nèi)具有公共一致性。

（二）組織實(shí)施階段：內(nèi)部的民主集中

組織實(shí)施階段，官方文件中的表述是要“構(gòu)建評價(jià)系統(tǒng)，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的技術(shù)方法，制定評價(jià)指標(biāo)體系、權(quán)重賦值、指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源、操作程序和結(jié)果運(yùn)用等規(guī)范文件，報(bào)市績效領(lǐng)導(dǎo)小組審定”。通過政府績效管理學(xué)科本身的理論性，以及全覆蓋的調(diào)研，構(gòu)建出來的政府績效管理體系相對就比較科學(xué)了。當(dāng)然，即使是通過規(guī)范的科學(xué)研究構(gòu)建出相對科學(xué)的指標(biāo)體系，其本身存在誤差也難以避免，政府績效的真實(shí)值和測量值之間不可能完全一致，一般用以下公式表示真實(shí)值和測量值之間的關(guān)系：

其中：X表示測量值，T表示真實(shí)值，ε表示誤差。從理論上去理解ε無須費(fèi)神，但是，在實(shí)踐中往往存在就ε爭論不休的情形。一些懷疑論者會(huì)質(zhì)疑指標(biāo)和數(shù)據(jù)的有效性和真實(shí)性等，進(jìn)而對整個(gè)績效管理體系產(chǎn)生懷疑。如果不從方法論上對此類懷疑進(jìn)行解釋，恐怕難以解決疑惑。

如果沒有一種民主式的自由探討氛圍和經(jīng)常性的互動(dòng)協(xié)商機(jī)制，就難以從源頭上去彌補(bǔ)命題3的缺陷。正如訪談中一位街道辦主任所言：“我們已經(jīng)習(xí)慣了各種上級考核，也有辦法應(yīng)付各種上級考核?！蔽覀冋J(rèn)為，民主式的自由探討和經(jīng)常性的互動(dòng)協(xié)商應(yīng)該建立在信息確定和議題辯護(hù)的基礎(chǔ)上。因?yàn)?，在政治領(lǐng)域，公共一致性的達(dá)成往往建立在虛假的景象當(dāng)中。這種景象被尼古拉斯·亨利稱為“不確定性吸收”，即經(jīng)由這個(gè)過程，原本被收集者認(rèn)為是假設(shè)的、不確定的以及薄弱的數(shù)據(jù)，通過組織決策層往上呈送后，逐漸變成為最終的、確定的以及牢靠的數(shù)據(jù)。

動(dòng)員之后，試點(diǎn)單位便能夠了解上級單位的政策意圖。組織實(shí)施階段外松內(nèi)緊的局面便一直貫穿于組織單位。因?yàn)樵圏c(diǎn)單位只要等待下一步的安排即可，而組織單位則需要緊鑼密鼓地制定好初步的整體方案。組織實(shí)施階段領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任會(huì)議召開了兩次協(xié)商會(huì)，第一次會(huì)議達(dá)成了思路共識，即為了應(yīng)對省各個(gè)部門都要通過考核來指揮和推動(dòng)本部門的工作的情況，需要將其統(tǒng)合起來。市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的說法最具有說服力：“幾十條鞭子（即考核）打下來，誰受得了？”這與某區(qū)長在訪談時(shí)的觀點(diǎn)不謀而合：“目前的考核過多，應(yīng)該整合為一個(gè)考核指標(biāo)體系，避免重復(fù)。聽老爸的（即市里）就可以了，為什么還要聽爺爺?shù)模词±铮⒙牋敔數(shù)陌职值模粗醒耄┠?？”因此，統(tǒng)籌考核便成為自然之選。第二次會(huì)議達(dá)成了方案內(nèi)容的一致。方案內(nèi)容確定的壓力不來自于試點(diǎn)單位，而在于各職能部門。試點(diǎn)單位只要評價(jià)內(nèi)容越少越好，而職能單位則都想在手里拿一條“鞭子”推動(dòng)本部門的工作。這從現(xiàn)有大量以考代管的現(xiàn)象可以得到印證，這也是“懶政”最為明顯的表現(xiàn)。

組織實(shí)施階段通過內(nèi)部的民主集中邏輯達(dá)成領(lǐng)導(dǎo)小組的公共一致性，從而確保政府績效評價(jià)體系的科學(xué)性。只有領(lǐng)導(dǎo)小組的公共一致性達(dá)成，才有可能進(jìn)入完善改進(jìn)階段，實(shí)現(xiàn)外部公共一致性。如果在此階段只有領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”的集中而無民主現(xiàn)象，那么最終將很可能產(chǎn)生“拍腦袋”決策的結(jié)果。

（三）改進(jìn)完善階段：部門的利益整合

改進(jìn)完善階段主要分為兩個(gè)方面：

一是試點(diǎn)方案本身必須取得組織單位之間的一致性。然而，恰恰是組織單位本身的一致性最難以達(dá)成。政府自身“有著深層的背景和利益鏈，并不斷自我捍衛(wèi)與強(qiáng)化這種利益格局”［9］，如果說試點(diǎn)整體方案是頂層設(shè)計(jì)，那么組織單位中的各部門都有強(qiáng)烈的動(dòng)力去爭取頂層設(shè)計(jì)中的“頂層利益”。

為了改進(jìn)和完善試點(diǎn)工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任會(huì)議又召開了六次討論會(huì)。在一次會(huì)議上，某領(lǐng)導(dǎo)對“黨建工作”僅占1%的比重表示不滿，“我不同意這么少的比重，若非要這樣，我只能保留我的意見”。另外一次會(huì)議上，某領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為在請示省紀(jì)委的報(bào)告中的內(nèi)容不妥而當(dāng)場發(fā)難。事后，負(fù)責(zé)具體工作的另外一位領(lǐng)導(dǎo)不斷懊悔：“我怎么就沒注意他們是不是有什么考核項(xiàng)目沒有納入試點(diǎn)工作，還這么傻去不斷解釋方案多么好？”總體來說，F(xiàn)市績效管理試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任會(huì)議體現(xiàn)了自由發(fā)言和協(xié)商的特點(diǎn)。作為專家團(tuán)隊(duì)，我們在討論會(huì)上也一再公開強(qiáng)調(diào)，績效管理的組織評價(jià)權(quán)背后就是利益之爭。爭議現(xiàn)象本身代表各部門的積極行為，這是好事。這種小范圍體制內(nèi)的公共一致性的實(shí)現(xiàn)，最終還是要看成員中話語權(quán)大的那個(gè)人的態(tài)度。例如，關(guān)于試點(diǎn)方案在上政府常務(wù)會(huì)議之前需要經(jīng)過法制辦網(wǎng)上公示，而時(shí)間緊迫可能沒有時(shí)間進(jìn)行公示的問題，某領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)議上說道：“我一點(diǎn)都不關(guān)心法制辦的事情，難道市長同意了，法制辦還有什么辦法？”這符合命題1的描述。

二是試點(diǎn)要取得成功，方案必須取得組織單位之間的一致或大多數(shù)同意。因此試點(diǎn)方案討論的結(jié)果就是：“黨建工作”的比重加大了，爭議的其他問題也解決了。當(dāng)然，由于試點(diǎn)工作本身沒有可直接參考的樣本，任何的說法似乎都有道理。例如“黨建工作”納不納入績效管理體系都可以，設(shè)置多大權(quán)重也都有自己的理由。但毫無疑問，某領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)烈要加大“黨建工作”就是自身利益考量的結(jié)果，但是理由卻是“黨建工作是歷年都需要重視的”等等。根據(jù)命題2，“黨建工作”確實(shí)是經(jīng)常、持久存在的社會(huì)因素，容易成為區(qū)域范圍內(nèi)的公共一致性達(dá)成的因素。但我們一開始就把他的提法定位在爭取部門利益上，并進(jìn)行公開的討論和辯論，因此，最后的結(jié)果雖有妥協(xié)卻與我們所設(shè)計(jì)的方案并未有太大改變。這使我們更加堅(jiān)信：公開的討論和辯論是公共一致性的良藥。

公開的討論和辯論既是一個(gè)利益博弈的過程，也是一個(gè)有助于組織成員通過不斷補(bǔ)充或修改自己掌握的信息，形成更加集思廣益、結(jié)論趨同，以及更加接近博弈均衡結(jié)果的過程。換言之，公開的討論和辯論是形成良性公共一致性的重要途徑。當(dāng)然，F(xiàn)市績效管理試點(diǎn)工作還在繼續(xù)，今后還將面對更多的矛盾和調(diào)整，剖析體制內(nèi)和體制外公共一致性的達(dá)成將變得更為有意義。如負(fù)責(zé)具體工作的F市監(jiān)察局副局長所言：要把績效管理作為體制改革的抓手，而不能等同于考核，否則這只不過增加了一種考核形式而已?？冃Ч芾硎紫仁且镒约旱拿?，我相信，三五年后將會(huì)對政府績效有很大的促進(jìn)。

三、結(jié)論與討論

公共一致性由最初作為一種決策規(guī)則，進(jìn)而被當(dāng)成一種令人關(guān)注的社會(huì)政治現(xiàn)象，直至將其納入公共管理視野進(jìn)行考察，無不顯示出其理論解釋的魅力。從現(xiàn)實(shí)的訴求來看，社會(huì)思潮涌動(dòng)，“從綜合國力的角度，從GDP的賬面數(shù)字看，它取得了舉世矚目的成功；但從道義和人心看，它相當(dāng)失敗。官員——管理者曾經(jīng)是改革的阻力，現(xiàn)在則成了動(dòng)力，因?yàn)樗麄儭畼桥_(tái)先得月’，體會(huì)到了從公有制到私有制的轉(zhuǎn)變對他們不是威脅，而是機(jī)會(huì)，是尋租、進(jìn)行權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)；而對那些堅(jiān)持道義立場和承擔(dān)改革代價(jià)的人來說，從20世紀(jì)末起，改革的烏托邦就不斷破滅，現(xiàn)狀令人難以忍受”［10］。這給公共管理主體提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何達(dá)成公共一致性，需要對哪種的公共一致性保持應(yīng)有的警惕，等等，都不是可有可無的問題，需要深入研究。

本文僅以F市績效管理試點(diǎn)工作這一具體領(lǐng)域進(jìn)行觀察分析，不是通過定量研究方法進(jìn)行理論的操作化，其原因一方面是時(shí)間不允許。公共一致性理論本身涵蓋甚廣，很難短期內(nèi)制定出一份科學(xué)有效的量表進(jìn)行測量，而F市績效管理試點(diǎn)工作進(jìn)度不會(huì)以研究者的目的為轉(zhuǎn)移。另一方面，由于公共一致性的三個(gè)理論命題本身比較好認(rèn)知，已經(jīng)足以做出相當(dāng)充分的解釋。誠如潘綏銘教授所言：“我們運(yùn)用參與調(diào)查、社區(qū)考察、定性訪談等研究方法，不但效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于問卷調(diào)查，而且可以作出更深度的解釋?！保?1］總之，本研究通過觀察、訪談等方法所檢驗(yàn)的路徑模型代表的是一種對公共一致性理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)的嘗試。對公共一致性三個(gè)理論命題的經(jīng)驗(yàn)支持說明，公共一致性可以通過公權(quán)力與經(jīng)常、持久的社會(huì)因素而實(shí)現(xiàn)。但是，今后公共一致性成功方面的研究必將納入公開的討論和辯論因素方能實(shí)現(xiàn)。

［1］陳有西.反思重慶現(xiàn)象的國家樣本意義［EB/OL］.（2012-12-04）［2013-12-20］.http://www.21ccom.net/articles/zgyj/dfzl/article_2012120472 292.ht ml.

［2］榮劍.重慶的神化與祛魅［EB/OL］.（2012-05-07）［2013-12-22］.http://www.21ccom.net/articles/zgyj/dfzl/2012/0507/59123.html.

［3］詹姆斯·M.布坎南，戈登·塔洛克.同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)［M］.陳光金，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000：103.

［4］肯·艾索爾德.行為背后的動(dòng)機(jī)［M］.張智豐，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：24.

［5］歐文·戈夫曼.日常生活中的自我呈現(xiàn)［M］.馮鋼，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：7.

［6］蘭德爾·彼特沃克.彎曲的脊梁［M］.張洪，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2012.

［7］鄭杭生，楊敏.權(quán)益自主與權(quán)力規(guī)范——對現(xiàn)代社會(huì)中個(gè)人與社會(huì)關(guān)系的多視角分析［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2003，（3）：35-43.

［8］郎玫，包國憲.政府績效評價(jià)過程中的“政治”路徑［J］.行政論壇，2012，（5）：37-42.

［9］鄭方輝.政府績效評價(jià)是推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變有效路徑［N］.南方日報(bào)，2012-06-18（2）.

［10］徐友漁.進(jìn)入21世紀(jì)的自由主義和新左派［M］//馬立誠.當(dāng)代中國八種社會(huì)思潮.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：338.

［11］潘綏銘，黃盈盈，王東.論方法：社會(huì)學(xué)調(diào)查的本土實(shí)踐與升華［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：39.

（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）01-0053-05

2014-11-08

國家自然科學(xué)基金一般項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中的基層治理重構(gòu)與社會(huì)管理創(chuàng)新研究——基于廣東省探索實(shí)驗(yàn)的分析”（71273094）；廣東高校省級重點(diǎn)平臺(tái)和重大科研項(xiàng)目“政府績效管理主體選擇——從紀(jì)委監(jiān)察到編辦的轉(zhuǎn)變”；華南農(nóng)業(yè)大學(xué)教育教學(xué)改革與研究項(xiàng)目“構(gòu)建以能力為本的‘政府績效管理’課程和教學(xué)內(nèi)容體系改革”

姜國兵（1978—），男，江西德興人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政策科學(xué)、政府績效管理研究。