群體利益表達(dá)失范與地方政府有效應(yīng)對(duì)

◎吳太勝 （杭州科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)科學(xué)部，浙江杭州311402）

群體利益表達(dá)失范與地方政府有效應(yīng)對(duì)

◎吳太勝 （杭州科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)科學(xué)部，浙江杭州311402）

群體利益表達(dá)是群體利益協(xié)調(diào)的前提和條件。群體利益表達(dá)失范的發(fā)生與發(fā)展，是圍繞行為主體權(quán)益的得失、整合和協(xié)調(diào)逐步展開(kāi)的，反映利益訴求群體的共同期待。地方政府的回應(yīng)方式、回應(yīng)態(tài)勢(shì)影響群體利益訴求行為的演進(jìn)，失公、失策、失察和失時(shí)的地方政府回應(yīng)是群體利益表達(dá)失范的推進(jìn)因素。有效預(yù)防群體利益表達(dá)失范，地方政府應(yīng)追求公平正義、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和維護(hù)公民權(quán)；知民情，解民意，聚民智，拓展回應(yīng)渠道；健全應(yīng)急機(jī)制，提高回應(yīng)效率，增強(qiáng)回應(yīng)能力。

利益表達(dá)；公民社會(huì)；地方政府；民意回應(yīng)

利益表達(dá)是政治參與的第一步，是政治信息反饋的重要內(nèi)容，也是形成利益群體的基礎(chǔ)。利益表達(dá)的程度是衡量民主政治的一個(gè)尺度［1］，它是指一定的社會(huì)群體通過(guò)各種行為方式，向企業(yè)、政府部門等有關(guān)方面提出要求、表達(dá)意愿的行為?！笆Х丁笔欠▏?guó)社會(huì)學(xué)家涂爾干（E.Dunhein）在描述急劇的工業(yè)化和民主化過(guò)程的時(shí)候提出的一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，是指主體喪失行為方向的一種社會(huì)疏離。群體利益表達(dá)失范是特定群體為利益訴求而“失”現(xiàn)有社會(huì)之“范”，是一種集體沖撞法律紅線的非正常的利益表達(dá)方式［2］。群體利益表達(dá)失范行為的結(jié)構(gòu)類型，童星依據(jù)“是否有組織、是否有直接利益訴求”兩個(gè)維度，將群體表達(dá)失范分為“有組織——有直接利益訴求”、“有組織——無(wú)直接利益訴求”、“無(wú)組織——有直接利益訴求”和“無(wú)組織——無(wú)直接利益訴求”四種類型［3］。孫元明據(jù)行為屬性，將群體表達(dá)失范分為：經(jīng)濟(jì)型、社會(huì)型、政治型的群體事件［4］。

群體利益表達(dá)失范有以下特點(diǎn)：一是偶然性，它不同于有計(jì)劃的、定期的政治活動(dòng)，如選舉；二是集體性，即利益表達(dá)主體行為的協(xié)同行動(dòng)；三是冒犯性，它不同于按照國(guó)家規(guī)定的日常集體行動(dòng)，如投票；四是公共性，群體行動(dòng)者排除了個(gè)人或公司的私人目的；五是政治性，即政府最終成為集體行動(dòng)的訴求目標(biāo)或第三方［5］。

群體利益表達(dá)究竟是如何走向失范的?群體利益表達(dá)失范對(duì)地方政府過(guò)程產(chǎn)生怎樣的影響?地方政府該如何應(yīng)對(duì)群體利益表達(dá)失范?要弄清這些問(wèn)題，需要對(duì)群體利益表達(dá)失范中相關(guān)主體進(jìn)行理性分析。

一、群體利益表達(dá)失范中的相關(guān)主體及其行為要素

群體利益表達(dá)失范是不同群體矛盾的集中反映，一定程度上體現(xiàn)了特定群體的共同期待與訴求。群體表達(dá)失范中當(dāng)事主體可分為利益訴求主體、回應(yīng)主體和沖突主體三類。對(duì)各類主體的構(gòu)成及其行動(dòng)要素，如訴求目標(biāo)、內(nèi)容等問(wèn)題，如果僅以邏輯推導(dǎo)，可能會(huì)出現(xiàn)因?qū)W科、立場(chǎng)或研究方法等的差異，而得出不同的或矛盾的，甚至截然相反的多種解讀。為便于闡釋群體利益表達(dá)失范的基本結(jié)構(gòu)、行動(dòng)過(guò)程和基本走向，我們通過(guò)近年來(lái)浙江發(fā)生的一些典型案例，試從政府回應(yīng)視角，探究群體利益表達(dá)失范中相關(guān)主體的行為邏輯。

案例一：東陽(yáng)畫(huà)水環(huán)保抗?fàn)幨录?/p>

早在2001年，浙江東陽(yáng)縣原畫(huà)溪鎮(zhèn)政府就著手建設(shè)竹溪園區(qū)，其后4年，相繼建造13家化工、印染和塑料企業(yè)。這些企業(yè)一度排出大量廢氣、廢水，結(jié)果引發(fā)當(dāng)?shù)卮迕竦亩啻慰範(fàn)?，但?wèn)題始終沒(méi)有妥善解決。

2005年3月15日，當(dāng)?shù)卮迕裨俅稳ユ?zhèn)政府反映污染問(wèn)題，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有接待。3月20日，村民在通往竹溪園區(qū)的道路中間搭設(shè)帳篷，由老人整日整夜地守著，阻塞交通，阻撓園區(qū)擴(kuò)大建設(shè)，并在村里村外醒目處都貼上“我要生存，我要環(huán)?！?、“我們也有子孫后代”等標(biāo)語(yǔ)。

4月6日，東陽(yáng)市公安局發(fā)出通告，要求村民拆除帳篷。4月10號(hào)清晨，100多輛汽車運(yùn)送3000名警察及政府工作人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，打算強(qiáng)行拆除帳篷，結(jié)果周邊上萬(wàn)名村民趕來(lái)，警民發(fā)生激烈沖突［6］。沖突造成了30多人受傷，69輛汽車被毀。

案例二：湖州織里納稅風(fēng)波

織里鎮(zhèn)是浙江湖州最具特色和活力的童裝產(chǎn)業(yè)群聚集地。2011年，有童裝制造企業(yè)7647家，童裝配套企業(yè)4553家。年銷售收入突破180億元?？椑锍Ｗ∪丝诔^(guò)30萬(wàn)，其中當(dāng)?shù)貞艏丝?0萬(wàn)左右，外來(lái)打工者20萬(wàn)以上。

2011年，鎮(zhèn)稅務(wù)部門發(fā)出一紙通知，對(duì)童裝制造業(yè)征收的“童衣稅”，從每人每年300元，漲到626元。之前，沒(méi)有任何公示與意見(jiàn)征求，這使外地個(gè)體企業(yè)主產(chǎn)生了極大的不信任感。10月26日晚，600多個(gè)安徽安慶籍的“夫妻隊(duì)”，在織里鎮(zhèn)政府要求對(duì)翻番的“童衣稅”給出合理解釋，結(jié)果引來(lái)大量的人群圍觀。當(dāng)晚11點(diǎn)多，一輛湖州牌照的奧迪車撞到一名安徽安慶籍男子。對(duì)稅收不滿的安徽人，逐漸將情緒發(fā)泄到所有浙E（湖州）牌照的汽車上。從10月26日晚到第二天，上百輛停在路邊的浙E牌照汽車被砸。10月29日，織里籍居民對(duì)當(dāng)?shù)氐陌不杖苏归_(kāi)報(bào)復(fù)性反擊。織里的一些安徽人汽車和童衣廠遭到砸搶［7］。

外地個(gè)體企業(yè)主對(duì)地方稅收工作方式的不滿，因一起意外的車禍點(diǎn)燃了織里人與安徽人的對(duì)立和沖突。浙江省緊急從各地區(qū)調(diào)集數(shù)千名特警前來(lái)制止。到l0月30日，事件平息。

案例三：溫州出租車罷運(yùn)事件

2009年7月26日，溫州的機(jī)場(chǎng)、市區(qū)車站、加油站等地出現(xiàn)《出租車駕駛員呼聲》的傳單，呼吁溫州市區(qū)所有出租車司機(jī)在7月28日至7月30日三天內(nèi)，“齊心協(xié)力行動(dòng)起來(lái)，把車停在家里，不要出車，向政府討口飯吃，要求政府給出租車計(jì)程、計(jì)時(shí)”。7月28日，參加罷運(yùn)的出租車聚集在溫州市區(qū)。當(dāng)日全市區(qū)約有三分之二的出租車停運(yùn)。

事件發(fā)生后，溫州市政府采取了緊急措施。調(diào)集了100多輛公交車來(lái)解決市區(qū)的交通問(wèn)題。7月29日上午，市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布了包括優(yōu)化運(yùn)價(jià)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)出租車管理制度建設(shè)、提升從業(yè)人員素質(zhì)、設(shè)立出租車維權(quán)中心、取消溫州機(jī)場(chǎng)對(duì)出租車收取的“候客費(fèi)”、制定出租車承包費(fèi)最高限額標(biāo)準(zhǔn)等措施。組織市交通、運(yùn)管、發(fā)改委等部門的聯(lián)合接訪活動(dòng)，公開(kāi)聽(tīng)取廣大出租車車主、駕駛員等對(duì)出租車行業(yè)管理的建議、意見(jiàn)［8］。“罷運(yùn)”事件隨后平息。

據(jù)上述案例，我們把群體利益表達(dá)失范的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為表1，以此做進(jìn)一步解析。

表1 群體利益表達(dá)失范行為的構(gòu)成要素

失范行為的利益表達(dá)主體。三個(gè)案例中，由利益訴求主體結(jié)成的抗?fàn)幦后w分別是受污染企業(yè)侵害的“村民”、城鎮(zhèn)的外地“個(gè)體戶”（小企業(yè)作坊主）和都市“出租車司機(jī)”，他們來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面，分別成為農(nóng)村、城鎮(zhèn)和都市三個(gè)區(qū)域抗?fàn)幹黧w的代表，顯示了地域性社會(huì)抗?fàn)幹黧w的多元化。但案例中的三類抗?fàn)幹黧w，又具有共同特征，即都是當(dāng)下社會(huì)中的利益易受損害的群體，也是社會(huì)所稱弱勢(shì)群體。

利益表達(dá)群體的抗?fàn)帉?duì)象。三案例中的抗?fàn)帉?duì)象是明確的：畫(huà)水鎮(zhèn)村民抗?fàn)帉?duì)象是“污染企業(yè)”；溫州出租車司機(jī)利益訴求對(duì)象是“出租車公司”；織里的外地“個(gè)體戶”表達(dá)不滿的是地方政府稅務(wù)部門行政行為。相對(duì)于抗?fàn)幮袨榈闹黧w，抗?fàn)帉?duì)象在環(huán)境問(wèn)題、利益分配和社會(huì)治理等方面，都擁有決策強(qiáng)勢(shì)或執(zhí)行強(qiáng)勢(shì)。但基于利益因素，強(qiáng)勢(shì)方面對(duì)群體維權(quán)也沒(méi)有及時(shí)止步。畫(huà)水事件中，地方政府作為公共管理主體，甚至一度立于強(qiáng)勢(shì)方，不惜動(dòng)用警力打壓抗?fàn)幦后w，結(jié)果引發(fā)惡性沖突。其不當(dāng)處置行為使本應(yīng)負(fù)有解決沖突責(zé)任的地方政府，也不幸異變?yōu)槿后w抗?fàn)幍膶?duì)象。而在溫州出租車罷運(yùn)事件中，市政府能夠及時(shí)回應(yīng)，并有效地進(jìn)行政策調(diào)整，使事件得以有序調(diào)控。地方政府在事件中，成功地維護(hù)了自己公共權(quán)威形象。在織里風(fēng)波中，外地“個(gè)體戶”訴求對(duì)象本是基層稅務(wù)部門，由于回應(yīng)不及時(shí)，處理不當(dāng)，結(jié)果一起意外的交通事故把事件轉(zhuǎn)化、擴(kuò)大為“外地居民”與“當(dāng)?shù)鼐用瘛敝g的沖突，使利益訴求行為流變?yōu)橐粓?chǎng)無(wú)辜居民之間的對(duì)立。群體訴求的回應(yīng)主體行為方式差異，導(dǎo)致性質(zhì)相同的維權(quán)行為產(chǎn)生不同的結(jié)果。

利益表達(dá)群體的訴求目標(biāo)。上述案例中，畫(huà)水事件中的村民，訴求行為的目標(biāo)是排污企業(yè)的終止排污、遷址、治污和損害賠償。溫州出租車司機(jī)群體的要求是降低出租車承包費(fèi)，政府給出租車計(jì)程、計(jì)時(shí)等?？椑锏耐獾亍皞€(gè)體戶”反對(duì)隨意過(guò)高增稅，要求說(shuō)明理由或降低稅額。三個(gè)事件中，群體行動(dòng)的具體目標(biāo)可概括為：共同賴以生存的“環(huán)境”、“收入”和“尊重”，其實(shí)質(zhì)是維護(hù)受損共同體利益；從政治學(xué)層面看，他們的訴求則同屬基本的公民權(quán)。

利益表達(dá)群體的訴求方式。首先，選擇群體形式。弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)矛盾，維護(hù)自己的權(quán)益，首選群體行動(dòng)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，成功的維權(quán)有三個(gè)要件：（1）受害者團(tuán)結(jié)一致的集體行動(dòng)，因?yàn)榻M織化行動(dòng)能夠賦予他們勇氣、策略和力量。（2）企業(yè)或公共權(quán)力能對(duì)抗?fàn)幵V求積極回應(yīng)，前者能履行基本的“社會(huì)責(zé)任”，后者能成客觀、公正的仲裁者。（3）來(lái)自外部精英的支持，尤其是媒體、專業(yè)人員和律師的輿論、科學(xué)和法律支持［9］。其次，實(shí)行和平方式。群體訴求不是泄憤，也不是權(quán)力之爭(zhēng)，而是利益。因此，群體抗?fàn)幮袆?dòng)開(kāi)始時(shí)往往是委婉、間接和溫和的。在上述事件中，東陽(yáng)畫(huà)水鎮(zhèn)的村民（主要是老人）開(kāi)始是圍堵、設(shè)路障、標(biāo)語(yǔ)；湖州織里的外來(lái)個(gè)體戶是聚集鎮(zhèn)政府“討要說(shuō)法”；溫州出租車司機(jī)之間互相發(fā)傳單、相約罷運(yùn)?？傮w上類似有學(xué)者提出的“以法抗?fàn)帯?，“理性維權(quán)”［10］的范疇。

社會(huì)失范行為的沖突主體。當(dāng)群體利益表達(dá)沒(méi)有得到有效回應(yīng)或沒(méi)有達(dá)成維權(quán)的愿望，抑或遭遇公權(quán)力行使不當(dāng)、不公或不能解決問(wèn)題，甚至受到打壓，便導(dǎo)致矛盾激化，進(jìn)而引發(fā)沖突或泄憤行為。東陽(yáng)畫(huà)水鎮(zhèn)事件和湖州織里風(fēng)波中，沖突的雙方并不是直接的利益訴求雙方，而是“村民群體”與地方“公權(quán)機(jī)構(gòu)”的對(duì)抗，“當(dāng)?shù)鼐用瘛迸c“外地居民”的沖突。沖突為什么竟是訴求主體與訴求對(duì)象外的第三方之間發(fā)生？這需要對(duì)群體訴求失范下地方政府的民意回應(yīng)進(jìn)行分析。

二、群體利益表達(dá)失范中地方政府回應(yīng)的階段性特征

構(gòu)成公民社會(huì)與政府互動(dòng)關(guān)系的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)就是公民訴求和政府回應(yīng)。政府民意回應(yīng)是政府對(duì)公眾訴求做出反應(yīng)，或?qū)婈P(guān)于政策變革要求的接納并采取積極措施解決問(wèn)題的過(guò)程?；貞?yīng)包含應(yīng)答、回復(fù)和把承諾轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的過(guò)程［11］。如果公民正當(dāng)訴求得不到政府回應(yīng)，或面臨政府失當(dāng)回應(yīng)、無(wú)效回應(yīng)，特定情形下，便可能引發(fā)群體利益訴求的危機(jī)。上述群體行為失范發(fā)生前，都經(jīng)歷過(guò)群體合理訴求、理性維權(quán)的過(guò)程，因沒(méi)有得到及時(shí)和有效的回應(yīng)，其合法和正當(dāng)權(quán)益沒(méi)有得到維護(hù)，由此不滿情緒累積直至演變?yōu)槿后w性事件。因此，群體表達(dá)失范過(guò)程是圍繞著利益的變動(dòng)、整合和協(xié)調(diào)而逐步推進(jìn)的，完整過(guò)程可分為失范行為前的利益訴求階段、失范中的利益博弈階段以及失范行動(dòng)后的利益調(diào)整三環(huán)節(jié)。

（一）利益訴求階段。當(dāng)群體利益受損時(shí)，人們會(huì)以群體形式進(jìn)行利益表達(dá)，希望得到政府的公正解決。起初首選制度內(nèi)的訴求、行政甚至司法手段，如發(fā)公開(kāi)信、投訴、上訪、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等，在認(rèn)同既定政治規(guī)范和行政秩序的前提下，努力尋求地方政府的關(guān)注和支持，以維護(hù)和爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益。

在這個(gè)階段，群體訴求的目標(biāo)明確而具體。如東陽(yáng)畫(huà)水鎮(zhèn)的村民要求“致污企業(yè)”停止排污，訴求無(wú)果，又向政府求助，要求督促有關(guān)企業(yè)治污、遷址或給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。溫州出租車司機(jī)“要求政府給出租車計(jì)程、計(jì)時(shí)”，以確定合理的“出租車承包費(fèi)”等。湖州織里的外地“個(gè)體戶”表達(dá)他們對(duì)稅務(wù)部門“增稅方式”和“幅度過(guò)高”的不滿。這階段的公民訴求是就事論事的利益表達(dá)，基本上是和平的、相對(duì)理性的。

相關(guān)企業(yè)或地方政府對(duì)公眾訴求的態(tài)度，對(duì)此后群體失范有重要影響。畫(huà)水鎮(zhèn)事件和織里風(fēng)波中，地方政府面對(duì)村民、外地“個(gè)體戶”的訴求，沒(méi)有及時(shí)回應(yīng)的策略，使得相關(guān)群體的訴求行為逐漸升級(jí)，日益強(qiáng)烈。

地方政府對(duì)各種群體訴求的遲緩回應(yīng)，有多方面因素：一是群體表達(dá)方式?！坝行颉钡脑V求，不影響“社會(huì)秩序”，通?；貞?yīng)滯緩。二是政府行政機(jī)制問(wèn)題。對(duì)公民利益訴求，沒(méi)有恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急舉措，政府有關(guān)部門難以及時(shí)消解民怨，是引發(fā)群體表達(dá)失范的重要原因。三是“選擇性回應(yīng)”機(jī)制。一般地，制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)主體訴求，通常回應(yīng)及時(shí)，而對(duì)公眾利益訴求的回應(yīng)則相對(duì)動(dòng)力不足，結(jié)果發(fā)生公眾利益受損——群體訴求不暢——政府回應(yīng)遲鈍的惡性循環(huán)。

（二）群體沖突階段。當(dāng)群體利益訴求在體制內(nèi)無(wú)法得到地方政府的積極回應(yīng)，“訴怨”便漸轉(zhuǎn)為“宿怨”。為引起地方政府的重視，利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)榭範(fàn)幮試L試。實(shí)際上，群體利益表達(dá)訴求從體制內(nèi)走向體制外，并最終導(dǎo)致社會(huì)失范有一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。公眾對(duì)地方政府的不信任和抗?fàn)幘S權(quán)，一定程度上又刺激地方政府的行政行為。一些地方政府甚至動(dòng)用警力打壓來(lái)維護(hù)“工作秩序”和“社會(huì)穩(wěn)定”，結(jié)果發(fā)生嚴(yán)重的警民沖突。群體對(duì)抗由此從具體的企業(yè)、部門轉(zhuǎn)向地方政府，回應(yīng)不當(dāng)導(dǎo)致公眾對(duì)地方政府的信任危機(jī)，直到上級(jí)政府強(qiáng)烈干預(yù)才得以終止。這階段的主體行為關(guān)系鏈條，可概括為：公眾體制內(nèi)訴求—地方政府回應(yīng)失當(dāng)—體制外抗?fàn)帯胤秸畨褐啤倜駥?duì)立或群體沖突。

（三）利益調(diào)整階段。社會(huì)沖突事件對(duì)政府與公民之間的關(guān)系造成巨大創(chuàng)傷。在畫(huà)水事件和織里風(fēng)波中，社會(huì)沖突各方都付出了沉重的代價(jià)，結(jié)果公眾加深了對(duì)地方政府的不信任感。事件平息后，地方政府為重新贏得公眾的信任，努力把握民眾的需求和政策要求，并對(duì)公眾訴求積極回應(yīng)。行動(dòng)主體的合理要求得到不同程度的滿足。如畫(huà)水鎮(zhèn)案例中，污染企業(yè)被關(guān)閉，部分政府工作人員也因環(huán)境問(wèn)題以及沖突事件受到相應(yīng)處理。

當(dāng)然，受社會(huì)沖突的倒逼，地方政府行政理念也發(fā)生變化。治理企業(yè)污染、解決民生問(wèn)題、服務(wù)型政府建設(shè)等的內(nèi)在動(dòng)力漸被挖掘，各界對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的評(píng)價(jià)，越來(lái)越多地從環(huán)保、人本、執(zhí)政為民角度出發(fā)，漸趨理性。地方政府為人民服務(wù)的宗旨不再停于口頭，不斷化作實(shí)在的行動(dòng)。近年來(lái)，各地政府相繼制定了領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究辦法，對(duì)造成嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級(jí)干部，按問(wèn)責(zé)制要求，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

群體利益表達(dá)失范中地方政府回應(yīng)的階段性態(tài)勢(shì)，以表2述之：

表2 群體利益表達(dá)失范中地方政府的回應(yīng)態(tài)勢(shì)

三、群體利益表達(dá)失范的地方政府回應(yīng)問(wèn)題分析

地方政府應(yīng)對(duì)群體利益表達(dá)失范的行動(dòng)邏輯，有學(xué)者概括為“原則性把握與策略性回應(yīng)之間波動(dòng)的特點(diǎn)”，即“當(dāng)民眾維權(quán)行動(dòng)觸及到政治體系的合法性問(wèn)題的時(shí)候，政府的……治理行為呈現(xiàn)剛性，如采用強(qiáng)制措施平息事態(tài)。當(dāng)公眾維權(quán)行動(dòng)并未觸及政治體系的合法性，雖然給社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在的風(fēng)險(xiǎn)，政府的反應(yīng)會(huì)表現(xiàn)出很大的權(quán)宜性”［12］。若地方政府的治理策略發(fā)生錯(cuò)位選擇，便很容易引發(fā)社會(huì)沖突。導(dǎo)致群體利益表達(dá)失范的地方政府回應(yīng)不當(dāng)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）回應(yīng)失“公”。維護(hù)公平和主持正義是政府的重要職責(zé)，也是人民政府存在的目的和價(jià)值之一。“人民贊成不贊成”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”、“人民滿意不滿意”本應(yīng)是政府行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但在現(xiàn)實(shí)生活中，“人民”易于被曲解。有些地方政府追求“人大代表、政協(xié)委員”滿意，有些部門追求“本單位職工”滿意，呈現(xiàn)著公共權(quán)力為少數(shù)人服務(wù)，公共資源成為少數(shù)人利益交換的籌碼。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一些地方政府樂(lè)于給企業(yè)定制優(yōu)惠政策，放松甚至放棄監(jiān)管職能，使政府的公共服務(wù)偏離乃至背離公眾的意愿，對(duì)民意訴求實(shí)行“差別回應(yīng)”，對(duì)不同主體實(shí)行非平等對(duì)待的回應(yīng)行為。如回應(yīng)群眾不同于回應(yīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，回應(yīng)弱勢(shì)群體不同于回應(yīng)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，回應(yīng)普通公民不同于回應(yīng)“人大代表”。在資本與勞動(dòng)、開(kāi)發(fā)商與土地所有者、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境發(fā)生矛盾時(shí)，少數(shù)地方政府習(xí)慣性站在親資、親商的立場(chǎng)，甚至與資本結(jié)合，形成強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體，“為人民服務(wù)”的宗旨異化為“為資本服務(wù)”“為權(quán)利服務(wù)”“為小集團(tuán)服務(wù)”。

（二）回應(yīng)失“策”。政府回應(yīng)方式有全面回應(yīng)與部分回應(yīng)、即時(shí)回應(yīng)與延遲回應(yīng)等。地方政府對(duì)民意回應(yīng)的方式不當(dāng)，體現(xiàn)為地方政府自我本位的選擇性回應(yīng)：

避責(zé)趨利。在民意回應(yīng)的價(jià)值選擇上，一些地方政府對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜且亟待解決的突出問(wèn)題，不愿管也不敢管，明哲保身，極力逃避，甚至把民生問(wèn)題視作“小事”，馬虎應(yīng)付，草率處理，而作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源企業(yè)，由于是維持地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本手段，故對(duì)其訴求積極回應(yīng)，不惜犧牲環(huán)境，為其創(chuàng)造優(yōu)良的軟硬環(huán)境，直至淪為違規(guī)企業(yè)的代言人。

避實(shí)務(wù)虛。一些地方政府關(guān)注的重心不是如何為民辦實(shí)事、辦好事，而是以政績(jī)考核指標(biāo)為指針，“考什么，做什么”。民意回應(yīng)變成民意引導(dǎo)、民意設(shè)計(jì)，政府行為主要是對(duì)照上級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐項(xiàng)抓落實(shí)，爭(zhēng)取考核滿分，獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，積累政績(jī)。

避繁就簡(jiǎn)。有的地方政府回應(yīng)公眾訴求時(shí)，不是做耐心細(xì)致的調(diào)研、疏導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而是采用敷衍、推諉和拖拉手段來(lái)處置。當(dāng)群體事件發(fā)生，又熱衷于用“堵”的辦法、“壓”的措施來(lái)應(yīng)對(duì)，試圖簡(jiǎn)單地粗暴制止，結(jié)果造成公眾體制外抗?fàn)幦諠u活躍。

（三）回應(yīng)失“察”。責(zé)任政府應(yīng)是沒(méi)有可以向公眾隱瞞的，相反它應(yīng)該是通過(guò)政務(wù)公開(kāi)來(lái)獲得公眾的信任、支持與合作。然而，有些地方政府對(duì)事關(guān)群眾切身利益的事，常常暗箱操作，壟斷信息，阻礙和剝奪公眾的知情權(quán)，不尊重民意。發(fā)生群體事件，又怕承擔(dān)責(zé)任，要么沉默，要么回避媒體，企圖“捂”“壓”“拖”，掩蓋真相。在傳播手段現(xiàn)代化、傳播對(duì)象大眾化背景下，如此“回應(yīng)”必然喪失輿論引導(dǎo)的主動(dòng)權(quán)。一些社會(huì)失范的蔓延與地方政府回應(yīng)不真實(shí)、不透明有很大的關(guān)系。

（四）回應(yīng)失“時(shí)”。有些地方政府對(duì)公眾提出的合理訴求不能及時(shí)有效地回應(yīng)，或者是“在面對(duì)和處理各種社會(huì)矛盾和沖突時(shí)，特別是在社會(huì)矛盾的萌芽和聚集的初期，反應(yīng)遲鈍，信息失真，處理失當(dāng)”［13］。畫(huà)水事件和織里風(fēng)波中，群眾通過(guò)多種渠道表達(dá)訴求屢遭漠視，可謂回應(yīng)遲滯。有研究表明，群體表達(dá)失范的“一個(gè)共同的規(guī)律:起因很小—基層反應(yīng)遲鈍—升級(jí)為群體性事件—基層無(wú)法控制—高層震驚—迅速處置—事態(tài)平息”［14］?；貞?yīng)遲鈍反映的是地方政府對(duì)民意回應(yīng)的動(dòng)力不足。然而，一經(jīng)高層“領(lǐng)導(dǎo)批示”、“媒體傳播”等，地方政府又會(huì)顯示出對(duì)民意訴求的超強(qiáng)回應(yīng)能力，迅速行動(dòng)，很快平息事端。

四、推進(jìn)公民權(quán)復(fù)歸的地方政府回應(yīng)機(jī)制構(gòu)建

公民權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的基石，它分三個(gè)層次：第一層是基本權(quán)利，包括生命生存權(quán)利、人身安全保障、社會(huì)政治權(quán)利等；第二層是擴(kuò)展權(quán)利，包括平等資格的可分配權(quán)利；第三層是發(fā)展權(quán)利。公民利益表達(dá)彰顯的是公民權(quán)意識(shí)的覺(jué)醒，而一些地方政府部門對(duì)公民權(quán)的漠視以及公民利益表達(dá)渠道的人為阻塞，是群體失范發(fā)生的重要原因。有效防止群體利益表達(dá)失范的發(fā)生和蔓延，地方政府應(yīng)更多體現(xiàn)追求社會(huì)正義、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和維護(hù)公民權(quán)的理念，知民情、解民意、聚民智，拓展回應(yīng)渠道，健全應(yīng)急機(jī)制，提高回應(yīng)效率，增強(qiáng)回應(yīng)能力，促進(jìn)不同群體的利益訴求與政府回應(yīng)的良性循環(huán)。

（一）探索公眾參與的決策機(jī)制，正確把握民意發(fā)展動(dòng)態(tài)

改革和完善地方政府的決策制度。推進(jìn)決策科學(xué)化，深入了解民意是正確決策的基礎(chǔ)；充分反映民意是正確決策的前提；廣泛集中民智是正確決策的手段；切實(shí)珍惜民力是正確決策的取向［15］。因此，要將公眾參與、專家論證與政府決策相結(jié)合，突出政府決策的公眾參與性，充分聽(tīng)取民意、吸取民智，努力實(shí)現(xiàn)從權(quán)力決策向民主決策、從經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策、從部門決策向公眾決策的轉(zhuǎn)變。

提高民調(diào)結(jié)果的政府決策轉(zhuǎn)化率。地方政府出臺(tái)重大改革方案和政策，要深入調(diào)查，科學(xué)論證，了解實(shí)情。地方政府決策要充分考慮群眾利益、情緒和心態(tài)，預(yù)測(cè)可能發(fā)生的不安定因素，采取積極的預(yù)防措施。圍繞公眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，拓展民意調(diào)查的深度，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查結(jié)果的專業(yè)分析。挖掘民意變化規(guī)律性的問(wèn)題，把握民意動(dòng)態(tài)，使民意調(diào)查對(duì)政府決策發(fā)揮應(yīng)有的咨政作用。暢通公民決策參與的渠道，積極問(wèn)政于民。尤其要與利益相關(guān)群體溝通和協(xié)調(diào)，避免公共利益部門化和公共決策集團(tuán)化。

（二）健全公民利益訴求機(jī)制，降低群體失范的發(fā)生概率

群體利益表達(dá)失范是民意表達(dá)機(jī)制不健全的反映。盡管每起事件問(wèn)題不同，但深層原因大體相同，都是公眾利益訴求得不到有效解決造成的。如果忽略了公眾共同利益標(biāo)的下的利益分配是否合理，忽略了利益訴求表達(dá)渠道是否通暢，遏制一定范圍的社會(huì)沖突，卻根治不了群體表達(dá)失范行為。保障民意訴求能在體制內(nèi)合法進(jìn)行，官民民主協(xié)商是一種有益探索。民主協(xié)商是政府與公眾之間就具體利益問(wèn)題進(jìn)行的均衡博弈，目的是使各利益群體能通過(guò)平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)利益均衡。

要積極推進(jìn)民意表達(dá)的組織化。一是改革和完善現(xiàn)有的利益表達(dá)組織。發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等傳統(tǒng)社團(tuán)組織的功能，使其更好地參與社會(huì)公共事務(wù)，積極維護(hù)和爭(zhēng)取自身所代表的民眾的利益。二要培育更多能代表弱勢(shì)群體的社會(huì)組織。地方政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層民眾在法律許可的范圍內(nèi)組建各種自治組織，通過(guò)公共社會(huì)組織的平臺(tái)，將弱勢(shì)群體零散的個(gè)體性利益訴求歸類整理，給政府傳遞更有效率的信息，提高從利益表達(dá)到?jīng)Q策制定的可操作性，增強(qiáng)弱勢(shì)群體對(duì)公共政策制定的影響力［16］。通過(guò)相應(yīng)的法律和制度建設(shè)，在政策、資金保障、收費(fèi)減免等方面給予支持和幫助。

充分發(fā)揮社會(huì)媒體的導(dǎo)向作用。傳媒為群眾的利益表達(dá)提供了有效的渠道。然而，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)和弱勢(shì)群體在運(yùn)用媒體進(jìn)行利益表達(dá)是存在差異的。應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)使政府掌握的媒體更多地反映民眾的利益訴求，充分發(fā)揮媒體在信息收集、輿論反映方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，表達(dá)群眾訴求和心聲。

（三）構(gòu)建信訪與溝通機(jī)制,有效預(yù)防群體表達(dá)失范

地方政府應(yīng)暢通信訪渠道，完善信訪網(wǎng)絡(luò)，做到有信必復(fù)、有訪必回、有問(wèn)必答、有求必應(yīng)，實(shí)現(xiàn)民情、民意的順利送達(dá)。明確地方政府的信訪反饋責(zé)任，切實(shí)解決信訪的問(wèn)題。要整合矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)，形成黨政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、標(biāo)本兼治的信訪格局，積極探索預(yù)防和化解社會(huì)難題的途徑。近年來(lái)，“溫嶺人大代表城東廣場(chǎng)”成為人大代表接待選民信訪的一種有效形式，它使許多社會(huì)矛盾在基層得到了解決。2010年5月份以來(lái)，人大代表共接待選民信訪19期28批56人次，受理信訪事項(xiàng)13件，通過(guò)交辦、督辦，落實(shí)解決6件，解釋說(shuō)明5件，選民主動(dòng)撤訴、息訪2件。他們通過(guò)網(wǎng)上公示、民主懇談、實(shí)地視察、專題講座、接訪選民和建議意見(jiàn)等辦法，讓人大代表和人民群眾從更寬的領(lǐng)域、更深的層次，直接關(guān)注地方政府活動(dòng)，使地方政府在決策時(shí)廣泛聽(tīng)取了群眾意見(jiàn)，借助群眾力量把問(wèn)題找準(zhǔn)、把思路理清［17］，最大限度地收集民情，疏通民意通道，避免了民眾情緒積少成多、積重難返。

推進(jìn)基層民主制度建設(shè)。不斷完善地方人民代表大會(huì)制度，發(fā)揮人代會(huì)“為民代言”的功能。應(yīng)提高弱勢(shì)群體在地方人代會(huì)中的代表比例，確保弱勢(shì)群體在各級(jí)政府的決策機(jī)構(gòu)中有自己的利益代言人，使人大代表真正代表最廣大人民群眾的利益。進(jìn)一步擴(kuò)大基層民眾的自治范圍，保障公眾依法管理公共事務(wù)的民主權(quán)利。

（四）建立應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制,及時(shí)化解群體利益表達(dá)失范

應(yīng)急機(jī)制是為了在群體利益表達(dá)失范發(fā)生后，將各種資源整合而出臺(tái)及時(shí)有效的處置方案。地方政府應(yīng)急機(jī)制缺失，現(xiàn)場(chǎng)回應(yīng)不力是一些群體利益表達(dá)失范不斷惡化的重要原因。有些社會(huì)沖突中，現(xiàn)場(chǎng)處置時(shí)重消息封鎖、輕輿論的引導(dǎo)，低估公眾參與的重要性。

地方政府強(qiáng)化情報(bào)信息工作。及時(shí)準(zhǔn)確、超前快速地做好情報(bào)信息工作，爭(zhēng)取工作主動(dòng)權(quán)，將事件平息在始發(fā)階段。要建立完善的信息預(yù)警、信息報(bào)告、信息追蹤、協(xié)調(diào)通報(bào)等制度，提高信息質(zhì)量。對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、傾向性、苗頭性問(wèn)題，特別是一些潛在的不安定因素，要組織力量深入調(diào)查，提出對(duì)策，做好緩解疏導(dǎo)工作，努力把矛盾解決在內(nèi)部、解決在萌芽狀態(tài)。要落實(shí)信息報(bào)送制度，暢通信息收集渠道，對(duì)涉及影響社會(huì)穩(wěn)定的信息，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定逐級(jí)上報(bào)。

（五）完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制,規(guī)范地方政府民意回應(yīng)行為

現(xiàn)有體制下的基層干部，其權(quán)力來(lái)源往往是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而非民眾，所以能對(duì)他們問(wèn)責(zé)的不是民眾而是上級(jí)政府。這是地方政府的一些官員為何基于上級(jí)的壓力和自身利益而進(jìn)行選擇性回應(yīng)的根本原因。要改變基層領(lǐng)導(dǎo)的賦權(quán)方式和問(wèn)責(zé)體制，逐步完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部選舉制，擴(kuò)大公民參與，完善地方政府的治理模式，有效矯正地方政府的民意回應(yīng)行為。

明確公眾對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)的主體地位。要把政府對(duì)民意訴求的回應(yīng)納入公民監(jiān)督、問(wèn)責(zé)范圍，對(duì)政府官員的消極回應(yīng)以及不作為、失職和瀆職，民眾應(yīng)有權(quán)據(jù)相關(guān)法律向有關(guān)部門申請(qǐng)，由相關(guān)部門對(duì)責(zé)任人進(jìn)行行政處分或追究法律責(zé)任。要完善行政問(wèn)責(zé)的制度體系，健全人大、民主黨派、新聞媒體及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)制度，以制度規(guī)范問(wèn)責(zé)的主客體、程序和技術(shù)方法。

改革地方政府的考核評(píng)價(jià)體制。地市級(jí)政府在對(duì)基層政府績(jī)效考核中，要把公民滿意度作為主要指標(biāo)，改變政績(jī)考核“唯上不唯下”的現(xiàn)狀，逐步建立以外部考核主體為主的多元化考核體系。提高基層干部的公共政策制定能力、協(xié)調(diào)利益沖突能力、處理公共事務(wù)能力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定能力、媒體應(yīng)對(duì)能力和現(xiàn)場(chǎng)處置能力等，把握新時(shí)期社會(huì)抗?fàn)幍奶攸c(diǎn)和規(guī)律，健全領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制，及時(shí)解決重大問(wèn)題和突出問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2015）01-0024-06

2014-05-25

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“公民政策參與背景下地方政府民意吸納與回應(yīng)機(jī)制研究”（11YJAZH100）

吳太勝（1965—），男，安徽五河人，教授，從事政治學(xué)理論、公共事業(yè)管理研究。