加強農(nóng)村大氣污染治理的法律思考

張明濤，周 偉

近年來， 隨著霧霾天氣長時間、 大范圍的出現(xiàn)，大氣污染的嚴(yán)重性開始為人們所認(rèn)識。 我國大氣污染以城市為中心，向周邊擴散，具有區(qū)域性。在中東部地區(qū)農(nóng)村，特別是城市郊區(qū)農(nóng)村和經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村，在城市大氣污染的傳輸影響、污染源的外遷及自身污染源的共同作用下，大氣污染問題也逐漸凸顯出來。2014 年，全國人大常委會大氣污染防治法執(zhí)法檢查組在長三角部分地區(qū)檢查時發(fā)現(xiàn)， 很多農(nóng)村地區(qū)的空氣質(zhì)量也不容樂觀[1]。2013 年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》），提出“經(jīng)過五年努力，使全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少”的奮斗目標(biāo)。 但是從《大氣十條》的主要內(nèi)容及各級政府為落實《大氣十條》而開展的一系列工作來看，我國的大氣污染防治主要以城市和工業(yè)為工作重心，存在“重城市、輕農(nóng)村”的現(xiàn)象，未充分重視我國農(nóng)村地區(qū)（主要是中東部地區(qū)）也存在大氣污染這一事實。 農(nóng)村大氣污染治理不足是城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)在大氣污染治理中的典型表現(xiàn)， 有違城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體趨勢， 不符合城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要求， 并且農(nóng)村大氣污染治理的情況關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的成敗。

同農(nóng)村的其他環(huán)境問題比較，大氣污染問題最近幾年才開始顯現(xiàn)。 因此，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的研究多集中在農(nóng)村環(huán)境管理體制及水、土壤等個別環(huán)境要素的污染治理方面。 對于農(nóng)村大氣污染治理的重要性及必要性，各級政府及學(xué)術(shù)界認(rèn)識不夠；對于我國農(nóng)村大氣污染治理中存在的問題及如何加強農(nóng)村大氣污染治理，學(xué)術(shù)界還缺乏深入研究。 本文立足于我國大氣污染治理實踐，分析加強農(nóng)村大氣污染治理的必要性，總結(jié)大氣污染治理工作中存在的問題與不足，提出加強農(nóng)村大氣污染治理、保障農(nóng)村居民健康權(quán)的法律建議。

一、加強農(nóng)村大氣污染治理的必要性

（一）加強農(nóng)村大氣污染治理是平等保障農(nóng)村居民健康權(quán)的要求

我國《環(huán)境保護法》（2014 年修訂）和《大氣污染防治法》明確把保障公眾健康列入立法目的。 我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制在大氣污染治理中突出表現(xiàn)為大氣污染治理“重城市、輕農(nóng)村”，農(nóng)村居民健康權(quán)利得不到與城市居民平等的保障。 平等是社會主義法律的基本屬性。 我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前人人平等。 任何公民的合法權(quán)利，不分城市或鄉(xiāng)村居民，都一律平等地受到保護?！秶胰藱?quán)行動計劃（2012－2015 年）》明確提出，采取積極措施，更有效地保障全體社會成員的健康權(quán)利、環(huán)境權(quán)利，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。 權(quán)利平等原則要求加強農(nóng)村大氣污染治理，平等保障農(nóng)村居民健康權(quán)，禁止區(qū)別對待。

（二）農(nóng)村大氣污染治理效果決定全國大氣污染治理成敗

《大氣十條》發(fā)布以來，各地先后出臺配套政策，采取法律、行政、經(jīng)濟等措施，綜合治理大氣污染，減少污染物排放。 這些措施一方面改善了空氣質(zhì)量，特別是城市空氣質(zhì)量；另一方面，也促使部分“高耗能，高污染”企業(yè)從環(huán)境管理日趨嚴(yán)格的城市向管理相對寬松甚至空白的郊區(qū)或農(nóng)村轉(zhuǎn)移。 大氣污染具有傳輸性和區(qū)域性，污染源的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移只是以犧牲農(nóng)村大氣質(zhì)量為代價換取城市空氣質(zhì)量的改善，不能從根本上解決大氣污染問題。《大氣十條》的目標(biāo)是全國空氣質(zhì)量的總體改善，而非局部區(qū)域的空氣質(zhì)量改善。 大氣污染源向農(nóng)村和郊區(qū)轉(zhuǎn)移，必將形成污染源的農(nóng)村包圍城市局面，導(dǎo)致城市空氣污染的再次形成。只見“對立”、忽視“統(tǒng)一”的“重城市、輕農(nóng)村”的大氣污染治理格局有違《大氣十條》的制定初衷。城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化趨勢和城鄉(xiāng)環(huán)境治理的相互聯(lián)系、相互影響，決定了加強農(nóng)村大氣污染治理的重要性和必要性。

（三）加強大氣污染治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境的必要措施

農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活高度依存于自然環(huán)境。大氣、水、土壤污染治理是落實環(huán)境污染治理的重要內(nèi)容。 2008 年，國家實行“以獎促治”政策，開始推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治。 近年來，國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布多個關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的政策文件，要求加強解決農(nóng)村水污染治理， 加大生活垃圾處理力度，推進畜禽糞便污染防治，開展農(nóng)村土壤污染保護。 在著力解決農(nóng)村水、土壤污染和垃圾污染的同時，農(nóng)村大氣污染問題也逐漸凸顯出來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平相對較高的東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村尤為突出。 大氣污染已經(jīng)成為影響農(nóng)村環(huán)境宜居和農(nóng)村居民身體健康的重要因素。《2013 年中國腫瘤登記年報》顯示，肺癌已經(jīng)成為城市和農(nóng)村居民發(fā)病率和死亡率最高的惡性腫瘤[2]。 大氣污染以及日益嚴(yán)重的霧霾天氣與肺癌之間的正向關(guān)聯(lián)性，已得到國內(nèi)外諸多專家和權(quán)威組織的證實[3]。2013 年中央1 號文件提出“推進農(nóng)村生態(tài)文明、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”的要求。 美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)涵之一就是環(huán)境美——“天藍(lán)、地綠、水凈”。

（四）農(nóng)村居民生活方式及人口結(jié)構(gòu)使其更易受大氣污染影響

與城市居民比較，農(nóng)村居民在日常的生產(chǎn)、生活中暴露于自然環(huán)境中的幾率更高。 統(tǒng)計數(shù)字表明，我國農(nóng)村居民平均每天的室外活動時間為255分鐘，遠(yuǎn)高于城市居民的180 分鐘，尤其是男性農(nóng)民平均每天室外活動時間為300 分鐘[4]（P18）。 在大氣污染物濃度相同的情形下， 我國農(nóng)村居民因暴露于大氣污染而帶來的健康風(fēng)險是城市居民的1.43 倍。

我國65.3%的農(nóng)村居民做飯時使用固體燃料，其中使用煤做燃料的占51.3%，而只有19.3%的城市居民做飯時使用固體燃料， 其中使用煤做燃料的僅占8.5%。 50.9%的農(nóng)村居民使用固體燃料取暖， 其中使用煤炭的占27.9%， 城市居民則只有17.5%使用固體燃料取暖， 其中使用煤炭的僅占12.1%[4]（P28）。 煤炭燃燒是造成城市和農(nóng)村大氣污染的重要因素之一。

我國農(nóng)村居民外出務(wù)工人員逐年增加，青壯年人口流向城市，農(nóng)村呈“空心化”，農(nóng)村常住居民多為老年人和兒童。 從醫(yī)學(xué)角度分析，這兩部分人群身體抵抗力弱，更易遭受外在環(huán)境污染的影響。

二、我國農(nóng)村大氣污染治理面臨的主要問題

在環(huán)境治理城鄉(xiāng)二元制以及以水、 垃圾和土壤污染治理為重要內(nèi)容的農(nóng)村環(huán)境治理背景下，我國農(nóng)村大氣污染治理面臨諸多問題， 主要包括以下五方面。

（一）全國大氣污染治理總部署中農(nóng)村大氣污染治理缺位

首先，農(nóng)村環(huán)境綜合整治對大氣污染治理重視不夠。 2005 年，原國家環(huán)境保護總局發(fā)布《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》，提出建設(shè)“清潔水源、清潔家園、清潔田園”的社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)。 基于農(nóng)村大氣環(huán)境容量及大氣污染損害后果的滯后性，我國農(nóng)村環(huán)境綜合整治一直以問題比較突出的水、生活垃圾及畜禽養(yǎng)殖污染等為重點，大氣污染治理一直未列入整治范圍。 近年來，隨著霧霾天氣長時間和大范圍的出現(xiàn)，大氣污染逐漸成為影響農(nóng)村人居環(huán)境的重要因素。2013 年，國務(wù)院發(fā)布《大氣十條》，對全國大氣污染治理工作進行總體部署。 但是，《大氣十條》制度設(shè)計和政策安排以城市和工業(yè)為大氣污染治理重點，對農(nóng)村大氣污染治理并未進行具體部署。 與此同時，國務(wù)院辦公廳2014 年發(fā)布的《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》也未明確將大氣污染治理納入到改善農(nóng)村人居環(huán)境工作中。

其次，農(nóng)村大氣污染治理缺乏法律保障。 我國環(huán)境污染防治法律體系中，涉及農(nóng)村環(huán)境污染防治的內(nèi)容主要集中在水、垃圾污染及土地保護方面， 而農(nóng)村大氣污染防治方面的法律規(guī)定幾乎空白。 保障公眾身體健康是我國《環(huán)境保護法》①包括《環(huán)境保護法》（1989 年修訂）和《環(huán)境保護法》（2014 年修訂）。因《環(huán)境保護法》（1989 年修訂）僅有第20 條涉及到農(nóng)業(yè)生態(tài)保護，并未涉及農(nóng)業(yè)污染防治的內(nèi)容，故本文以分析《環(huán)境保護法》（2014 年修訂）的具體條款為主。和《大氣污染防治法》立法目的的重要內(nèi)容之一，但在具體法律條款中卻缺乏對農(nóng)村居民獲取清潔空氣權(quán)利的保障。 《環(huán)境保護法》（2014 年修訂）僅有第49 條第1 款規(guī)定涉及農(nóng)村大氣污染防治，“科學(xué)處置農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物”。 《大氣污染防治法》僅有第41 條第2 款“禁止在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，間接涉及農(nóng)村大氣污染治理。 《農(nóng)業(yè)法》僅有第35、36 條從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度規(guī)定： 秸稈等農(nóng)作物剩余物質(zhì)綜合利用，排放廢氣造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）現(xiàn)行大氣污染治理模式難以適應(yīng)農(nóng)村大氣污染治理需要

除城市的工業(yè)企業(yè)、建筑工地及道路揚塵等對大氣污染的貢獻較大外，農(nóng)村地區(qū)也存在較多的大氣污染貢獻源[5]。 不同于城市大氣污染以點源污染為主，農(nóng)村大氣污染主要是面源污染。 農(nóng)村大氣污染源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、秸稈焚燒、燃煤散燒及垃圾焚燒等。農(nóng)村面源污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機、不確定、不易監(jiān)測等特點[6]。 基于管理效率和管理能力的考慮，我國大氣污染治理模式以城市和重點污染源企業(yè)的點源污染治理為中心， 這種“政府-企業(yè)”型的定點環(huán)境管理模式對城市和工業(yè)中的點源污染治理比較有效，特別是能較好地對污染大戶進行有效的監(jiān)控。但對散布于廣大農(nóng)村地區(qū)個體企業(yè)或作坊、 燃煤散燒及秸稈焚燒等面源污染，現(xiàn)行大氣污染治理模式則無能為力，難以滿足治理需要。以城市工業(yè)“末端治理”為主的現(xiàn)行大氣污染治理模式，治理方式城鄉(xiāng)雷同化，并未很好地區(qū)分城鄉(xiāng)大氣污染問題的差異性，難以很好地適應(yīng)農(nóng)村面源大氣污染治理的需要，農(nóng)村大氣污染需要過程管理、源頭治理。農(nóng)村秸稈焚燒治理的“年年治理，年年污染”現(xiàn)象，是現(xiàn)行大氣污染治理模式在農(nóng)村不能很好發(fā)揮作用的有力例證。

（三）基層政府大氣污染治理能力薄弱

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大氣污染治理職責(zé)不明確。 我國《憲法》規(guī)定，縣級以上地方各級政府有進行環(huán)境保護的職責(zé)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)中卻沒有做出明確規(guī)定?！董h(huán)境保護法》僅第33 條第2 款規(guī)定“鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治”?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬浴暗胤礁骷壵毙问剿w現(xiàn)出的鄉(xiāng)級政府職責(zé)內(nèi)容寬泛，不明確，缺乏行使職權(quán)相應(yīng)的處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)等強制性權(quán)力及有效的權(quán)力監(jiān)督[7]。鄉(xiāng)級政府缺乏獨立、明確的治理職責(zé)，導(dǎo)致對所管轄行政區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律規(guī)定難以有效落實。

其次，基層環(huán)保機構(gòu)人員嚴(yán)重不足。 我國基層環(huán)保人員嚴(yán)重不足，不能滿足農(nóng)村大氣污染治理需要，大氣污染情況比較嚴(yán)重的中東部地區(qū)情況尤為突出。截止2011 年底，我國縣級環(huán)保機構(gòu)人員總數(shù)為132596 人[8]（P799），平均人數(shù)僅14.8 人，19 個省（自治區(qū)）達不到平均數(shù)，而中東部省份有10 個省達不到平均數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)人員總數(shù)為7436 人，占全國環(huán)保機構(gòu)人員總量的3.7%， 絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無環(huán)保機構(gòu)。在中東部19 個?。ㄖ陛犑校l(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)人數(shù)小于100 人的省份有9 個（其中5 個省份為0），100-1000 人的省份有9 個，超過1000 人的省份只有1 個②本部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境年鑒》（2012），鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)人數(shù)小于100 人的9 個省份分別為北京（0 人）、天津（0 人）、遼寧（0人）、吉林（0 人）、黑龍江（4 人）、上海（0 人）、安徽（58 人）、福建（3 人）、江西（13 人）；100-1000 人的9 個省份為山西（485 人）、江蘇（560 人）、浙江（559 人）、山東（963 人）、河南（983 人）、湖北（368 人）、湖南（132 人）、廣東（690 人）、海南（362 人）；超過1000 人的1 個省份為河北（1758 人）。。

最后，環(huán)境監(jiān)測能力偏弱。 我國縣級環(huán)境監(jiān)測站平均人數(shù)僅有16.0 人[8]（P799）。 根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，我國只有8 個省份的縣級監(jiān)測站平均人數(shù)達標(biāo)，其中中東部地區(qū)僅有河北、山西、吉林與河南4 個省份達標(biāo)。 人員結(jié)構(gòu)、監(jiān)測經(jīng)費和監(jiān)測設(shè)備配置情況雖然無法從公開資料中獲知，但鑒于監(jiān)測人員數(shù)量達標(biāo)情況及我國基層環(huán)境管理狀況，可推測其情況也不容樂觀。 截止2013 年底，我國3189 個環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點絕大部分位于地級以上城市，農(nóng)村大氣污染監(jiān)測還處于試點階段。

（四）資金投入不能滿足農(nóng)村大氣污染治理需要

首先，大氣污染治理專項資金投入過份集中于城市工業(yè)污染源治理。 近年來，特別是《大氣十條》出臺以后，從中央到地方，各級政府投入大量資金進行大氣污染治理。 2013 年和2014 年，中央財政分別投入50 億元、100 億元專項資金用于大氣污染治理，資金投入主要集中在工業(yè)企業(yè)污染治理、城市機動車污染防治和清潔能源開發(fā)及利用等領(lǐng)域。例如，河北省將獲得的11.8 億元中央財政大氣污染防治專項資金主要用于與大氣污染治理密切相關(guān)的非電行業(yè)大氣環(huán)境治理和清潔生產(chǎn)改造項目，燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保提升項目、預(yù)熱余壓利用項目等[9]。 與此同時，地方政府也緊緊圍繞《大氣十條》所規(guī)定的重點大氣污染治理任務(wù)和領(lǐng)域，積極安排配套資金。 中央與地方大氣污染治理資金投入領(lǐng)域具有高度的一致性，無一例外地把農(nóng)村大氣污染治理排除在外。

其次，農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金主要投入領(lǐng)域不包括農(nóng)村大氣污染治理。2008 年，中央財政設(shè)立了農(nóng)村環(huán)境保護專項資金，支持全國農(nóng)村環(huán)境污染治理。 2009 年，財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》，明確規(guī)定，“以獎促治”專項資金重點支持農(nóng)村飲用水水源地保護、農(nóng)村生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、 歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理及農(nóng)業(yè)面源污染和土壤污染防治六方面。 農(nóng)村大氣污染治理并未被列入農(nóng)村環(huán)境保護專項資金的重點、優(yōu)先支持范圍。2010-2013 年，中央財政安排的195 億元農(nóng)村環(huán)保專項資金及地方政府安排的260 多億元的治理資金直接投入農(nóng)村大氣污染治理的數(shù)額微乎其微。

最后，農(nóng)村環(huán)境治理資金嚴(yán)重依賴政府投入，市場機制作用發(fā)揮不充分。 《大氣十條》提出從發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)作用、完善價格稅收政策和拓寬融資渠道三方面發(fā)揮市場機制作用，完善環(huán)境經(jīng)濟政策，激勵、引導(dǎo)企業(yè)進行節(jié)能減排，幫助企業(yè)籌措治污資金。 我國對城市和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)大氣污染治理制定了許多優(yōu)惠政策，如價格補貼、貼息貸款及稅收減免等。 而對農(nóng)村大氣污染治理，以及其他污染治理，卻缺乏相應(yīng)的政策支持，治理資金投入嚴(yán)重依賴政府， 農(nóng)村環(huán)境污染治理資金投入的市場機制難以建立。

（五）農(nóng)村大氣污染治理公眾參與缺位

農(nóng)村居民是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的主體，也是農(nóng)村環(huán)境問題的制造者之一和重要保護者，農(nóng)村居民在農(nóng)村環(huán)境保護中扮演重要角色[10]。由于受長期以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展思路的影響，國家疏于對環(huán)境的保護，特別是疏于對農(nóng)村環(huán)境的保護，導(dǎo)致農(nóng)村居民對環(huán)境污染習(xí)以為常，環(huán)保意識淡薄，缺乏對自身環(huán)境權(quán)益的認(rèn)識和保護。 同時，我國以行政力量為主導(dǎo)的環(huán)境保護模式把社會公眾力量（包括農(nóng)村居民）排除在治理主體范圍之外。 農(nóng)村居民在環(huán)境保護中主體意識及地位的缺失導(dǎo)致農(nóng)村居民對環(huán)境保護積極性不高，參與度不夠。

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會是村民“自我管理、自我教育，自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，維護村民合法權(quán)益，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境是其主要職責(zé)之一。 村委會是農(nóng)村居民參與環(huán)境污染治理的重要平臺與途徑。 由于我國農(nóng)村居民的參與和權(quán)利意識不高，長期以來，村委會逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的延伸，承擔(dān)更多的“單向”行政管理的職責(zé)。 村委會作為村民自我管理的自治組織的重要性未被充分認(rèn)識到，不僅未能很好地引導(dǎo)村民參與環(huán)境治理的作用，而且在農(nóng)村環(huán)境污染治理中存在缺位和不作為問題。

三、加強農(nóng)村大氣污染治理的法律建議

（一）加強大氣污染治理，擴大農(nóng)村環(huán)境綜合整治范圍

落實向污染宣戰(zhàn)的重大舉措，以打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役為抓手， 構(gòu)建改善環(huán)境質(zhì)量的工作體系[11]。 現(xiàn)階段，大氣污染治理是環(huán)境治理的重中之重，也是農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重要內(nèi)容。 加強農(nóng)村大氣污染治理，應(yīng)從三方面著手：首先，以修改《大氣污染防治法》為契機，平等保障城鄉(xiāng)居民健康權(quán)，明確農(nóng)村大氣污染治理任務(wù)，為農(nóng)村大氣污染治理提供法律保障。 其次，把大氣污染治理列入改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要內(nèi)容。 改變農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)重水、垃圾及土壤污染治理，輕大氣污染治理的現(xiàn)狀。 改變農(nóng)村大氣污染治理集中于秸稈焚燒治理的現(xiàn)狀，擴大治理范圍面，加強農(nóng)用機動車、 燃煤及小企業(yè)等方面污染源治理。 最后，落實《大氣十條》治理目標(biāo)，中央及地方各級政府大氣污染治理工作部署應(yīng)城鄉(xiāng)并重， 加強農(nóng)村大氣污染治理工作。

（二）創(chuàng)新大氣污染治理模式，提高農(nóng)村大氣污染治理效率

對于農(nóng)村大氣污染治理，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村發(fā)展具體情況，采用不同的治理模式。 對于大氣污染問題較為突出的中東部地區(qū)的城市郊區(qū)農(nóng)村及經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村，因其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)同城市經(jīng)濟具有同構(gòu)性或地理位置同城市聯(lián)系比較緊密，應(yīng)該把這類村莊的大氣污染治理納入到城市大氣污染治理規(guī)劃中，實行城鄉(xiāng)一體化的大氣污染治理。 對除此之外的其他普通農(nóng)村的大氣污染治理，則主要從以下兩方面創(chuàng)新治理模式：第一，普通農(nóng)村大氣污染治理應(yīng)采取過程治理和源頭治理模式。 農(nóng)村大氣污染屬于面源性污染，末端治理效率低下，易造成污染源的“遍地開花”，只有采取過程治理和源頭治理模式才能從根本上解決大氣污染。 第二，針對農(nóng)村大氣污染治理中的信息不對稱及政府治理力量薄弱的情況，改變治理主體單一化格局，實現(xiàn)大氣污染治理主體社會化、多元化。

（三）明確基層政府大氣污染治理職責(zé)，加強環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)

首先，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大氣污染治理職責(zé)，賦予其不同于縣級以上各級政府且適應(yīng)農(nóng)村大氣污染治理的獨立職責(zé)，滿足農(nóng)村大氣污染治理需要；賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使大氣污染治理職責(zé)所需的處罰權(quán)、執(zhí)行權(quán)等行政執(zhí)法權(quán)，有效落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本行政區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律制度。 其次，充實基層環(huán)保執(zhí)法隊伍，特別是中東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)，改變我國絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無環(huán)保機構(gòu)及工作人員的尷尬現(xiàn)狀。 最后，加強縣級環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)。 嚴(yán)格按照《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，充實監(jiān)測隊伍，增加資金投入，加強環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)，為農(nóng)村大氣污染提供技術(shù)支持。 建立農(nóng)村空氣監(jiān)測站網(wǎng)絡(luò)，加強農(nóng)村大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，把握農(nóng)村大氣污染特點及動向，定期發(fā)布農(nóng)村大氣環(huán)境質(zhì)量報告，保障農(nóng)村居民環(huán)境信息知情權(quán)。

（四）完善配套政策，建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會支持的投入機制

首先，結(jié)合農(nóng)村空氣質(zhì)量具體情況，把大氣污染治理列入相關(guān)地區(qū)（主要是中東部地區(qū)）農(nóng)村環(huán)境綜合整治重點內(nèi)容范圍，加大政府資金投入力度，改善農(nóng)村大氣污染治理資金投入不足現(xiàn)狀。 其次，完善村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補機制，調(diào)動農(nóng)村居民參與大氣污染治理積極性。 最后，積極引入市場機制，完善資金投入機制。 改變單一依靠國家“以獎代補”“以獎促治”等行政力量進行農(nóng)村大氣污染治理資金投入的現(xiàn)狀，積極利用市場機制，從財政、稅收、信貸及價格等方面制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式，鼓勵社會資本參與農(nóng)村大氣污染治理。

（五）增強農(nóng)村居民環(huán)保意識，推動大氣污染治理公眾參與

加強大氣污染治理宣傳，增強農(nóng)村居民環(huán)保意識。第一，改變傳統(tǒng)的以義務(wù)為主導(dǎo)的宣傳內(nèi)容，加強環(huán)境權(quán)利宣傳， 突出環(huán)境保護權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，引導(dǎo)居民從被動參與轉(zhuǎn)向主動參與。第二，結(jié)合農(nóng)村常住居民以老年人和兒童為主的特點，針對農(nóng)村生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，改進宣傳策略，提升宣傳效果。

明確村委會環(huán)境保護自治權(quán)，積極發(fā)揮其公眾參與平臺作用。 改變村委會作為行政機關(guān)職能延伸的現(xiàn)狀，明確村委會的治理主體資格，合理劃分國家環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)和村委會環(huán)境自治權(quán)的范圍，賦予村委會參與農(nóng)村環(huán)境治理的權(quán)力[12]。同時，建立自上而下的環(huán)境治理民主決策機制，以多數(shù)群眾的共同需求為先導(dǎo)，推行“村民議、村民定”實施機制，強化農(nóng)民環(huán)境治理主體地位，積極發(fā)揮村委會公眾參與平臺作用。

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[11] 周生賢.堅決向污染宣戰(zhàn)[N].人民日報，2014-06-04.

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