立法協(xié)商中的非政府組織功能及其實(shí)現(xiàn)

孔令秋

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 201620；哈爾濱學(xué)院思想政治理論課教研部，哈爾濱 150080）

法學(xué)研究

立法協(xié)商中的非政府組織功能及其實(shí)現(xiàn)

孔令秋

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 201620；哈爾濱學(xué)院思想政治理論課教研部，哈爾濱 150080）

為了推進(jìn)我國(guó)的民主法治進(jìn)程，基于協(xié)商民主理論和我國(guó)政治協(xié)商的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“深入開展立法協(xié)商”的理念，十八屆四中全會(huì)又再次重申了“民主立法”的重要性。在法治國(guó)家建設(shè)的宏偉目標(biāo)下，立法協(xié)商成為實(shí)現(xiàn)良法體系構(gòu)建的重要機(jī)制，具有重要的時(shí)代價(jià)值。但由于缺乏權(quán)力制約的政治框架，協(xié)商主體分散，協(xié)商能力失衡以及公民性品格缺失等方面的原因，導(dǎo)致我國(guó)的立法協(xié)商陷入了困境。而非政府組織在消解立法協(xié)商困境中具有不可忽視的作用。因此，必須加強(qiáng)非政府組織能力建設(shè)，以此來(lái)推動(dòng)立法協(xié)商機(jī)制的完善。

立法協(xié)商；協(xié)商民主；非政府組織；社會(huì)組織

黨的十八大以來(lái)，民主法治進(jìn)程明顯加快。十八大提出了“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”［1］，十八屆三中全會(huì)重申了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的理念，并明確提出“深入開展立法協(xié)商”的政治實(shí)踐，十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)民主立法，積極拓寬公民參與立法的途徑。同時(shí)，根據(jù)十八屆四中全會(huì)所提出的“全面推進(jìn)依法治國(guó)”以及“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的總體目標(biāo)，立法協(xié)商已經(jīng)成為推動(dòng)中國(guó)民主法治進(jìn)程，構(gòu)建以憲法為核心的良法體系的重要形式。但在中國(guó)現(xiàn)階段，立法協(xié)商存在諸多的現(xiàn)實(shí)困境，而非政府組織的發(fā)展與能力建設(shè)對(duì)立法協(xié)商的深入開展具有至關(guān)重要的作用。

一、立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)及時(shí)代價(jià)值

1.立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)：協(xié)商民主。立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)是協(xié)商民主，“協(xié)商性民主是基于理性討論的一種對(duì)話規(guī)則，獲得共識(shí)的一種政治實(shí)踐。這種政治實(shí)踐不同于基于暴力之上的統(tǒng)治。”［2］協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)政治參與的平等性和公民對(duì)公共決策進(jìn)行討論和審議的權(quán)利。協(xié)商民主的核心觀點(diǎn)是通過(guò)信息交流、辯論、溝通以及個(gè)人偏好的轉(zhuǎn)換與利益協(xié)調(diào)，最大限度地達(dá)成共識(shí)，以保證公共決策的合法性以及對(duì)個(gè)人人格的尊重，保證每個(gè)人的聲音尤其是弱者的聲音被傾聽并予以尊重。

20世紀(jì)90年代初，在西方學(xué)術(shù)界，協(xié)商民主開始興起。1980年約瑟夫·畢塞特首次提出了協(xié)商民主概念，之后的伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩以及詹姆斯·博曼、喬·埃爾斯特等人分別就協(xié)商民主理論發(fā)表了基礎(chǔ)性的研究成果。1994年，學(xué)術(shù)界的領(lǐng)軍人物羅爾斯與哈貝馬斯的加入，使協(xié)商民主理論開始受到廣泛的關(guān)注。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)為，民主在本質(zhì)上是協(xié)商，而不是簡(jiǎn)單的投票。近幾十年來(lái)，自由主義的霸權(quán)地位在外部受到了來(lái)自伊斯蘭文化和亞洲文化的挑戰(zhàn)，在內(nèi)部也受到了左派人士的批評(píng)。而且，西方自由主義民主本身也面臨著合法性的壓力與挑戰(zhàn)，人們對(duì)國(guó)家政權(quán)以及公共政策的合法性提出了質(zhì)疑與責(zé)難。協(xié)商民主為政治合法性和公共政策合法性危機(jī)的解決提供了一個(gè)新的視角，是民主制度的新發(fā)展與轉(zhuǎn)向。正如約翰·S·德雷澤克所指出的：“如果我們放棄追求真實(shí)的民主，那么，民主本身就會(huì)變得貧瘠。民主向協(xié)商的轉(zhuǎn)變有可能會(huì)給民主的發(fā)展帶來(lái)新動(dòng)力，尤其是能給追求民主真實(shí)性提供新動(dòng)力?！保?］22

從淵源來(lái)看，協(xié)商民主理論是古代雅典審議民主的復(fù)興，而不是完全的創(chuàng)新。在雅典，公民通過(guò)公民大會(huì)對(duì)國(guó)家政治事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、討論和爭(zhēng)辯。審議就是公民公開討論相互辯論以及討論法律的過(guò)程［4］。英國(guó)的保守主義大師伯克認(rèn)為，議會(huì)應(yīng)該是公民利益的協(xié)商大會(huì)，不應(yīng)以地方意圖和偏見為導(dǎo)向。自由主義大師密爾是當(dāng)代憲政主義協(xié)商民主的先驅(qū)，他期望在自由主義和協(xié)商民主之間形成一種緊張關(guān)系：他試圖在更大范圍內(nèi)推動(dòng)公共討論，并使公共討論的信息更加通暢［3］2。近代自由主義者杜威也從政治合法性的角度闡釋了協(xié)商民主，認(rèn)為“政治民主的發(fā)展使用互相商討和自愿同意的方法來(lái)代替使用強(qiáng)力從上到下使多數(shù)人服從于少數(shù)人的方法。”［5］

從協(xié)商民主的興起背景以及理論界對(duì)協(xié)商民主的關(guān)注來(lái)看，協(xié)商民主正是在自由主義民主出現(xiàn)危機(jī)的情況下，為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜、多元、高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)需要而產(chǎn)生的一種民主治理體制的理論基礎(chǔ)，協(xié)商民主是對(duì)票決民主的重要補(bǔ)充，也是民主理論發(fā)展的轉(zhuǎn)向，并為國(guó)家統(tǒng)治和社會(huì)治理提供了新的理論視角。

2.立法協(xié)商機(jī)制對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)的時(shí)代價(jià)值。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)以及轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的種種問(wèn)題與困境，法治作為基本的治國(guó)方略已普遍達(dá)成共識(shí)。十八屆四中全會(huì)所提出的“法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)”的目標(biāo)，協(xié)商民主理論在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，其中，立法協(xié)商是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)。十八屆四中全會(huì)指出，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！蹦敲矗诋?dāng)下中國(guó)，立法協(xié)商也就成為構(gòu)建以憲法為核心的良法體系的重要策略選擇，具有重要的時(shí)代價(jià)值。首先，立法協(xié)商能夠增強(qiáng)執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性。十八屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在依法治國(guó)過(guò)程中，必須實(shí)現(xiàn)良法之治，法律只有體現(xiàn)和回應(yīng)社會(huì)的利益訴求，社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)善治，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的權(quán)威性和合法性才能確立和穩(wěn)固，而良法體系的前提則是在立法中擴(kuò)大公民參與，進(jìn)行立法協(xié)商。其次，立法協(xié)商是平衡利益格局的根本選擇。當(dāng)下中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，改革也進(jìn)入“深水區(qū)”，社會(huì)利益格局處于失衡狀態(tài)，利益分配不公導(dǎo)致階層間矛盾的激化，“貧富分化加劇、社會(huì)矛盾凸顯、價(jià)值裂痕加重、官民對(duì)立情緒上升等等”［6］11，這些嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題集中表現(xiàn)為民眾為了自身的利益訴求而進(jìn)行不斷的上訪、鬧訪，甚至引發(fā)激烈的群體性事件，為了平息社會(huì)失序采取的高壓維穩(wěn)政策不但無(wú)法從根本上解決社會(huì)矛盾，反而使政治權(quán)威和統(tǒng)治合法性遭受質(zhì)疑。而立法協(xié)商則能夠?yàn)楣窭姹磉_(dá)提供正常的渠道，并通過(guò)理性協(xié)商在利益分配和利益格局的調(diào)整上達(dá)成某種共識(shí)，從根本上解決社會(huì)矛盾。再次，立法協(xié)商能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值觀進(jìn)行整合。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展“致使傳統(tǒng)的價(jià)值取向、道德意識(shí)、思想信念和行為模式等開始從根基上發(fā)生破碎和瓦解”［6］8，而正統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)則無(wú)法實(shí)現(xiàn)主流價(jià)值觀的整合。立法協(xié)商是公民之間基于公共理性和充分考慮公共利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)平等自由的對(duì)話、討論，參與公共決策的民主形式，協(xié)商民主的典型特征是通過(guò)協(xié)商引起反思，繼而自覺進(jìn)行偏好的轉(zhuǎn)換，［3］24并最終就某一議題達(dá)成共識(shí)。在立法協(xié)商這一過(guò)程中，有利于主流價(jià)值觀的形成。

總之，以往由于缺乏公民參與立法的合法渠道，當(dāng)公民利益受損時(shí)，“在制度化渠道之外，集體行動(dòng)參與者只有選擇實(shí)施破壞性戰(zhàn)術(shù)，才能比較迅速地獲得與體制內(nèi)的行動(dòng)者進(jìn)行政治、福利資格和物質(zhì)利益磋商的機(jī)會(huì)”［7］，而這種體制外的維權(quán)形式對(duì)社會(huì)秩序的破壞作用無(wú)疑是非常巨大的，立法協(xié)商機(jī)制則能夠通過(guò)良法體系的構(gòu)建從源頭上進(jìn)行利益的均衡與合理分配，避免社會(huì)不公與社會(huì)矛盾的迸發(fā)。

二、轉(zhuǎn)型時(shí)期立法協(xié)商的實(shí)踐難題與困境

在中國(guó)，各個(gè)地方已深入開展立法協(xié)商的探索與實(shí)踐，規(guī)范性法律文件在制定或修改的過(guò)程中，通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議或其他組織機(jī)構(gòu)，充分聽取公民個(gè)人或團(tuán)體的建議，以使法律反映不同利益群體的訴求?；趨f(xié)商民主的理論基礎(chǔ)，我國(guó)在民主政治實(shí)踐中將立法協(xié)商作為構(gòu)建我國(guó)協(xié)商民主體系的重要組成部分。其中，人民政協(xié)在立法協(xié)商中起到了非常重要的作用，各個(gè)地方的政協(xié)也將立法協(xié)商作為一項(xiàng)重要的工作，一些地方還就立法協(xié)商制定了相關(guān)的規(guī)章制度。這種在立法階段即保證公民參與的立法形式，對(duì)于反映民眾訴求，平衡利益格局以及提高法治建設(shè)效率方面意義重大。但基于我國(guó)目前的民主法治發(fā)展?fàn)顩r和公民的政治參與能力、參與熱情等，我國(guó)的立法協(xié)商在政治環(huán)境、主體要件等方面仍面臨著一系列考驗(yàn)。

1.立法協(xié)商缺乏權(quán)力制約的政治框架。梅維·庫(kù)克認(rèn)為：“協(xié)商民主，如果用最簡(jiǎn)單的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)，指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府?！保?］立法協(xié)商是公民進(jìn)行利益表達(dá)并通過(guò)理性的討論協(xié)商達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，這就要求立法協(xié)商要在權(quán)力制約的框架下進(jìn)行。目前，隨著我國(guó)反腐敗力度的加強(qiáng)和權(quán)力制約體制的逐步完善，立法協(xié)商的政治環(huán)境有所改善。但由于封建歷史傳統(tǒng)的影響以及新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家對(duì)社會(huì)的監(jiān)護(hù)式管理，導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力空間狹小，作為社會(huì)主要自治力量的非政府組織發(fā)展遲緩。雖然近年來(lái)公民的民主意識(shí)在不斷提高，各個(gè)地方在立法協(xié)商過(guò)程中，公民的參與熱情也凸顯了立法協(xié)商的生命力和公民對(duì)參與公共決策的渴望，但非政府組織力量的薄弱導(dǎo)致社會(huì)缺乏自我組織和自治能力，公民參與立法協(xié)商的分散化和無(wú)組織化使社會(huì)分解和制約國(guó)家權(quán)力的能力大為降低，將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”缺乏必要的社會(huì)基礎(chǔ)。在國(guó)家權(quán)力缺乏社會(huì)制約的情況下，立法協(xié)商也就失去了權(quán)力與權(quán)利的平衡機(jī)制和對(duì)話環(huán)境而可能會(huì)成為公共政策合法性的一種粉飾，在公共政策制定過(guò)程中，根本起不到實(shí)質(zhì)性的作用，最終造成協(xié)商是協(xié)商，立法是立法，協(xié)商程序與立法程序之間出現(xiàn)斷裂，公民對(duì)立法進(jìn)程的影響甚微，甚至“說(shuō)了也白說(shuō)”，協(xié)商結(jié)果無(wú)法通過(guò)制度化的渠道影響立法，公民通過(guò)立法協(xié)商所體現(xiàn)的利益訴求無(wú)法在法律中得以體現(xiàn)。

2.立法協(xié)商主體分散，協(xié)商能力失衡。西方的協(xié)商民主理論是建立在公民具有理性協(xié)商能力的基礎(chǔ)之上的，而在我國(guó)，公民沒有組織起來(lái)，在立法協(xié)商過(guò)程中，主體處于分散化狀態(tài)，從而大大削弱了協(xié)商能力。這可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的立法協(xié)商陷入主體性困境。從本質(zhì)上講，立法協(xié)商不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行投票，而是理性的訴求表達(dá)，“在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等的公民之間通過(guò)理性的公共討論所達(dá)成的結(jié)果，是通過(guò)實(shí)現(xiàn)理解的溝通以尋求合理性并做出合法性決策。”［9］立法過(guò)程就是利益的分配與權(quán)利的界定過(guò)程，所以，立法涉及公民的基本權(quán)利格局和利益格局，也涉及權(quán)利與權(quán)力的分割和界限問(wèn)題。那么，為了實(shí)現(xiàn)不同利益的公平分配和權(quán)利與權(quán)力的合理分割，就要求立法協(xié)商主體之間具有均衡的協(xié)商能力，只有協(xié)商能力均衡，立法協(xié)商的參與者才能在協(xié)商的過(guò)程中進(jìn)行平等的對(duì)話、交流與博弈，而且，協(xié)商能力的大小取決于參與者對(duì)相關(guān)信息的占有量、知識(shí)儲(chǔ)備量以及表達(dá)能力和推理能力等等。但目前，不同利益群體的組織化程度不同，很多利益群體尤其是一些弱勢(shì)群體如農(nóng)民工等，還沒有有效的組織起來(lái)，利益群體的成員處于分散狀態(tài)，單純的以個(gè)人身份參與協(xié)商討論，其利益訴求的表達(dá)能力明顯不足，從而使其在立法協(xié)商中反映本群體利益訴求的效果大大降低，最終使立法協(xié)商過(guò)程被某些利益集團(tuán)所操控。也就是說(shuō)，由于一些利益群體缺乏組織化，導(dǎo)致不同利益群體的協(xié)商能力嚴(yán)重失衡，從而使立法協(xié)商過(guò)程的利益博弈無(wú)法公平地進(jìn)行，最終導(dǎo)致立法協(xié)商偏離其初衷而流于形式。

3.協(xié)商主體的公民性品格缺失。在理性協(xié)商能力方面，“協(xié)商民主的一個(gè)基本的優(yōu)勢(shì)在于它致力于使理性在政治中凌駕于權(quán)力之上。政策之所以被采納不是因?yàn)樽钣杏绊懥Φ睦嫒〉昧顺晒?，而是因?yàn)楣窕蚱浯碓趦A聽和審視相關(guān)的理由后，一致認(rèn)可該政策的正當(dāng)性?！保?0］也就是說(shuō)，協(xié)商的過(guò)程要求協(xié)商者表達(dá)自己的理性的觀點(diǎn)而不是情緒化的訴求，所有的參與者在接受最具說(shuō)服力的信息后修改與轉(zhuǎn)換自己的偏好，并最終達(dá)成共識(shí)。而且，所有的參與者應(yīng)該尊重他人，傾聽他人的觀點(diǎn)，對(duì)不同的觀點(diǎn)具有一種寬容的態(tài)度，并保證在協(xié)商的過(guò)程中，自覺遵守協(xié)商的程序性規(guī)則。在公共精神方面，盧梭認(rèn)為：“作為主權(quán)權(quán)威的參與者，就叫做公民；作為國(guó)家法律的服從者，就叫做臣民”［11］公民只有在關(guān)注公共利益的前提下參與到國(guó)家的政治生活中，才能體現(xiàn)主權(quán)者的地位，才能成為真正的公民。

立法協(xié)商機(jī)制為公民參與國(guó)家政治決策提供了合法途徑，然而，受政治法律文化傳統(tǒng)的影響，目前我國(guó)公民的公共理性和公共精神則明顯不足。改革開放后，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，社會(huì)民眾的價(jià)值觀更加呈現(xiàn)多元化。但由于非政府組織發(fā)育不良，沒有能力對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合，社會(huì)如一盤散沙，價(jià)值觀分裂，利益摩擦不斷，公民缺乏理性寬容精神和對(duì)公共利益的關(guān)注，這就導(dǎo)致在協(xié)商的過(guò)程中，參與者的偏好往往是基于個(gè)人的私利而非對(duì)社會(huì)公共利益的考量，無(wú)法傾聽不同群體的聲音，似乎每個(gè)人都將目光聚焦于個(gè)人的私利，這就導(dǎo)致通過(guò)協(xié)商所產(chǎn)生的政治決策的合法性與正當(dāng)性受到質(zhì)疑。雖然目前，隨著民主法治理念的不斷強(qiáng)化，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，但由于缺乏非政府組織對(duì)公民精神的塑造，公民的公共理性以及社會(huì)責(zé)任感等公民性品格明顯不足。從立法協(xié)商的角度來(lái)看，公民性品格的缺乏可能會(huì)導(dǎo)致立法協(xié)商成為自我利益爭(zhēng)奪的場(chǎng)域，無(wú)法通過(guò)理性的博弈達(dá)成共識(shí)。

三、非政府組織功能對(duì)立法協(xié)商困境的消解

非政府組織在立法協(xié)商中的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.對(duì)權(quán)力構(gòu)成分解與制衡。中國(guó)是一個(gè)專制傳統(tǒng)歷史比較悠久的國(guó)家，雖然隨著民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)公民參與國(guó)家政治生活的渠道有所拓展，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)公民的民主政治參與仍然存在很多問(wèn)題，人民代表大會(huì)制度的功能也頗受質(zhì)疑。由于權(quán)力制約機(jī)制的缺失，導(dǎo)致權(quán)力擴(kuò)張的法律化，為了冠以“合法性”的名號(hào)，相關(guān)部門以法謀私，通過(guò)立法的形式擴(kuò)張部門利益或地方利益，使立法過(guò)程淪為既得利益集團(tuán)服務(wù)的遮羞布，這不僅是對(duì)立法程序的扭曲，而且也是對(duì)憲法原則和憲法精神的侵犯。十八屆三中全會(huì)以來(lái)所提出的立法協(xié)商、民主立法等民主政治目標(biāo)與實(shí)踐無(wú)疑是公民參與國(guó)家公共決策、合理構(gòu)建利益格局、分享改革紅利的必要之舉。但協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)首先需要公民與國(guó)家能夠平等的進(jìn)行對(duì)話和交流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和公民權(quán)利的釋放。而非政府組織作為組織化、群體化的權(quán)力制約與平衡力量，發(fā)揮著整合公民行動(dòng)目標(biāo)與方向，抵御國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張和維護(hù)社會(huì)權(quán)利的重要功能，通過(guò)對(duì)權(quán)力的制衡與分解，“使得權(quán)力呈現(xiàn)多中心化、分散化和統(tǒng)治資源的社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)著對(duì)權(quán)力的消極而實(shí)在的新的限制和消減”［12］，從而使國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)利處于均衡狀態(tài)，為立法協(xié)商的開展和公共政策的合法性營(yíng)造良好的政治環(huán)境。所以說(shuō)，在處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，代表不同利益群體表達(dá)的非政府組織是保證“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的最好的社會(huì)力量，是制約國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張和膨脹的重要角色，也是保證社會(huì)公眾與政府進(jìn)行平等對(duì)話的重要載體，社會(huì)公眾也只有通過(guò)代表自己的非政府組織才能增強(qiáng)其利益博弈的力量并抵御國(guó)家權(quán)力的濫用。立法協(xié)商也只有在這樣的政治框架下才能保證民意凌駕于權(quán)力之上，并保證公共政策的合法性與正當(dāng)性，打造“法治政府”，推動(dòng)“法治國(guó)家”的實(shí)現(xiàn)。

2.增強(qiáng)集體行動(dòng)的能力與理性化。1965年，曼瑟爾·奧爾森（M·Olson）發(fā)表了《集體行動(dòng)的邏輯》，認(rèn)為個(gè)體理性和集體理性之間存在一定的沖突，由于公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使?jié)撛诘男袆?dòng)集體采取坐享其成的行為，從而使集體行動(dòng)陷入困境。法律本身屬于公共物品，同樣具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，分散的、非組織化的利益群體雖然存在共同的利益或目標(biāo)，但由于缺乏明確的利益的成本與收益的分割機(jī)制，理性的個(gè)人則基于自身利益最大化的考慮，傾向于采取搭便車的機(jī)會(huì)主義的策略選擇。從我國(guó)目前各地開展的立法協(xié)商實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)部門希望通過(guò)座談會(huì)、咨詢會(huì)等立法協(xié)商形式實(shí)現(xiàn)善法之治，但由于立法協(xié)商的參與者要付出時(shí)間成本和物質(zhì)成本，而通過(guò)立法協(xié)商所產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件則具有公共物品的性質(zhì)，所以理性的個(gè)人都希望在沒有成本付出的情況下免費(fèi)獲得這種公共物品，這就導(dǎo)致相關(guān)利益群體集體行動(dòng)能力的不足。

然而，隨著權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，公民對(duì)自身經(jīng)濟(jì)權(quán)益的追求與捍衛(wèi)的意識(shí)更加濃厚，法律從本質(zhì)上說(shuō)是對(duì)利益的分配形式，由于立法階段民主參與的不足，導(dǎo)致利益格局的失衡，在某些利益群體的利益受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，利益群體往往會(huì)采取自發(fā)的、短暫的、暴力的形式捍衛(wèi)權(quán)利。但由于利益群體缺乏組織化，這種行動(dòng)策略也往往缺乏理性化，在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)往往以群體性事件的形式表現(xiàn)出來(lái)，這些群體性事件表現(xiàn)為相關(guān)的利益群體與國(guó)家權(quán)力之間的抗?fàn)帲@種以暴力性為特征的權(quán)利訴求具有比較強(qiáng)的破壞作用，屬于國(guó)家與公民之間的一種負(fù)和博弈，會(huì)造成社會(huì)財(cái)富的普遍消減和社會(huì)秩序出現(xiàn)亂象。

在依法治國(guó)的背景下，集體行動(dòng)需要制度化渠道，具有規(guī)則和規(guī)范的引導(dǎo)，非政府組織可以將相關(guān)利益群體組織起來(lái)，并通過(guò)組織成員之間的信息共享、溝通與協(xié)商，首先在組織內(nèi)部達(dá)成共識(shí)，這種共識(shí)會(huì)轉(zhuǎn)化為集體行動(dòng)的一致性，形成清晰的集體行動(dòng)的目標(biāo)，這就增強(qiáng)了集體行動(dòng)的能力，在立法協(xié)商的過(guò)程中，通過(guò)理性的協(xié)商與博弈在不同利益群體之間達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，組織成員的共識(shí)也是基于組織內(nèi)部的規(guī)則和共同的價(jià)值觀的，因此，非政府組織內(nèi)部的自治和對(duì)規(guī)則的遵守能夠培養(yǎng)成員的規(guī)則意識(shí)，促進(jìn)了集體行動(dòng)的理性化，防止在追求個(gè)人權(quán)益與目標(biāo)過(guò)程中的非理性化與暴力化。

3.培育公民理性寬容精神和社會(huì)責(zé)任感。伯曼認(rèn)為，“合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商?！保?3］因此，立法協(xié)商要求公民具有公共意識(shí)、公共關(guān)懷，對(duì)國(guó)家公共事務(wù)具有主人翁的態(tài)度并積極參與國(guó)家政治生活，這就要求公民具有公共精神，將自由、平等、秩序以及公共利益等價(jià)值取向當(dāng)作參與國(guó)家公共決策的內(nèi)驅(qū)力。同時(shí)還應(yīng)該具有理性協(xié)商的能力，立法從根本上講就是利益的分配和分割問(wèn)題，立法協(xié)商的目的是在公共決策過(guò)程中，公民能夠理性地表達(dá)自己的偏好，但個(gè)人的偏好并不是完全自私自利的，而是要超越完全的自我而兼顧他人利益和公共利益，在協(xié)商的過(guò)程中，根據(jù)信息的交流和利益的博弈，對(duì)個(gè)人的偏好進(jìn)行轉(zhuǎn)換和修正，只有進(jìn)行理性的交流，才能最大限度地達(dá)成共識(shí)。

非政府組織的發(fā)展在培育公民的理性寬容精神和社會(huì)責(zé)任感的過(guò)程中無(wú)疑會(huì)發(fā)揮重要的作用。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)高度多元化的社會(huì)，信任沖突、信仰沖突以及文化沖突和道德失范現(xiàn)象層出不窮，非政府組織通過(guò)共同的價(jià)值觀念或利益紐帶將具有共同的價(jià)值目標(biāo)和利益訴求的社會(huì)公眾聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)互惠規(guī)范與合作，逐漸培養(yǎng)本團(tuán)體內(nèi)部成員之間的理性寬容與妥協(xié)精神和本群體的社會(huì)責(zé)任感。如果各個(gè)社會(huì)組織都能完成本團(tuán)體成員理性精神和公共精神的培養(yǎng)，那么，在涉及自身利益的民主協(xié)商中，才能保證協(xié)商參與者在協(xié)商的過(guò)程中理性傾聽他人的觀點(diǎn)，通過(guò)對(duì)所討論問(wèn)題的各個(gè)維度進(jìn)行反思，從公共精神和社會(huì)責(zé)任感兩方面來(lái)改變自己的偏好，并最終達(dá)成共識(shí)。

四、加強(qiáng)非政府組織能力建設(shè)，推動(dòng)立法協(xié)商機(jī)制的完善

1.實(shí)現(xiàn)非政府組織的去行政化。非政府組織的基本功能是將分散的利益?zhèn)€體組織起來(lái)，以組織化的形式對(duì)相關(guān)利益群體的利益進(jìn)行整合，并對(duì)國(guó)家權(quán)力形成某種制衡。在立法協(xié)商中，非政府組織是利益群體在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)的場(chǎng)域，在公民與立法決策者之間搭建了一個(gè)良性溝通的橋梁，同時(shí)也增強(qiáng)了公民與國(guó)家進(jìn)行平等協(xié)商對(duì)話的能力，使權(quán)力與權(quán)利的平衡通過(guò)規(guī)范性法律文件的出臺(tái)而得以制度化，防止權(quán)力以法律的形式擴(kuò)張。因此，非政府組織必須有能力對(duì)國(guó)家權(quán)力予以制衡。但從目前來(lái)看，行政依附性仍然是非政府組織功能發(fā)揮的重要阻滯因素，很多非政府組織不具有公益性、非營(yíng)利性、資源性等基本特質(zhì)，甚至成為國(guó)家權(quán)力的延伸機(jī)構(gòu)。非政府組織的行政化趨向使其無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的功能。十八屆三中全會(huì)明確提出了非政府組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤以及重點(diǎn)培育社會(huì)組織的號(hào)召，十八屆四中全會(huì)又提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏偉目標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)該以此為契機(jī)，積極探索非政府組織去行政化的路徑，使非政府組織實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，提高非政府組織的社會(huì)自治能力，并成為真正的相關(guān)利益群體的利益守護(hù)者和表達(dá)者，而非僅僅是國(guó)家權(quán)力的同盟者。在立法協(xié)商中，非政府組織應(yīng)既與國(guó)家進(jìn)行必要的合作，同時(shí)也要對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合理的制衡，只有這樣，非政府組織才能以組織化和理性化的方式為公民參與國(guó)家立法活動(dòng)提供主體性支持。

2.增強(qiáng)非政府組織的社會(huì)自治能力。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出激發(fā)社會(huì)組織活力，由社會(huì)組織承擔(dān)必要的公共服務(wù)；黨的十八屆四中全會(huì)提出了“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，并提出了發(fā)揮“行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。非政府組織在推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)中無(wú)疑具有不可忽視的作用。一方面，非政府組織是社會(huì)自治的重要主體；另一方面，非政府組織也是分解與制約國(guó)家權(quán)力，通過(guò)合作與制衡促進(jìn)法治國(guó)家和法治政府實(shí)現(xiàn)的重要主體之一。只有通過(guò)社會(huì)自治能力的增強(qiáng)，提高非政府組織的社會(huì)動(dòng)員能力，通過(guò)組織認(rèn)同和組織紀(jì)律，增強(qiáng)社會(huì)組織的凝聚力和向心力，才能培養(yǎng)組織成員的合作意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而培養(yǎng)公民的公共精神和公共理性，激發(fā)公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)和國(guó)家政治生活的參與熱情和使命感，并在規(guī)則化、程序化的民主生活中與不同的利益主體進(jìn)行理性的交流、討論與協(xié)商，進(jìn)而保證立法協(xié)商的正義價(jià)值以及法律本身對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的保障。所以說(shuō)，非政府組織必須提高公信力和社會(huì)自治能力，有效地進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，凝聚相關(guān)利益群體，獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可，保證立法協(xié)商的順利進(jìn)行。

3.推動(dòng)與扶持弱勢(shì)群體的自組織化。民主化的關(guān)鍵在于不同的團(tuán)體和階層都能夠有效地參與國(guó)家政治生活，并從國(guó)家的政治生活中獲得主人翁的地位和正當(dāng)權(quán)益的滿足。“民主化可以在三個(gè)維度上發(fā)生：公民權(quán)、范圍和真實(shí)性。公民權(quán)是指能夠有效參與政治生活的公民在總?cè)丝谥兴嫉谋戎?。范圍是指民主控制所涉及事?wù)的廣度。真實(shí)性是指相對(duì)于象征性的意義而言，民主參與和控制的真實(shí)程度?！保?］77立法協(xié)商的合法性取決于所有參與決策的利益群體之間具有均衡的立法協(xié)商能力，在立法協(xié)商中，“每個(gè)人都有影響結(jié)果的平等權(quán)利?！保?4］也就是說(shuō)，通過(guò)立法協(xié)商的形式構(gòu)建良法體系是以不同的利益群體具有均衡的協(xié)商能力為前提的，但從我國(guó)目前的非政府組織的發(fā)展規(guī)模來(lái)看，由于身份、地位、政策以及機(jī)會(huì)的不平等，我國(guó)的非政府組織的發(fā)展極不平衡，一些弱勢(shì)群體如婦女、兒童、老人、殘疾人以及農(nóng)民工等的組織化能力很低，無(wú)論在政治生活中還是在經(jīng)濟(jì)生活中，自我聯(lián)合的能力明顯不足，有些弱勢(shì)群體，即使成立了社會(huì)團(tuán)體，對(duì)國(guó)家的政治生活和經(jīng)濟(jì)生活的影響也非常小，在立法協(xié)商中更是缺乏話語(yǔ)權(quán)。這些弱勢(shì)團(tuán)體由于資源的匱乏，協(xié)商能力的薄弱，無(wú)法通過(guò)自身的能力真正參與國(guó)家政治生活，并對(duì)國(guó)家的公共決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因此，對(duì)于一些弱勢(shì)群體的組織化還需要國(guó)家力量的推動(dòng)與引導(dǎo)，并對(duì)這些組織進(jìn)行必要的資金與資源投入，從而提高其在立法協(xié)商中與其他利益集團(tuán)進(jìn)行利益博弈的能力，使其利益訴求在立法中得以體現(xiàn)，只有這樣才能保證社會(huì)主義民主的深度和廣度以及立法協(xié)商結(jié)果的真實(shí)性和合理性。

［1］堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［R/OL］.新年網(wǎng)，［2012－11－19］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012－11/19/c＿113722546＿5.htm.

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〔責(zé)任編輯：劉 陽(yáng)〕

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

·產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)專題·

D412 ［

］A ［

］1000－8284（2015）03－0120－06

2015－01－09

上海地方高校大文科學(xué)術(shù)新人培育計(jì)劃資助項(xiàng)目“俄羅斯轉(zhuǎn)型期的公民社會(huì)發(fā)展及其對(duì)法治進(jìn)程的影響”；華東政法大學(xué)“085”工程第五期“博士研究生海外調(diào)研計(jì)劃”資助項(xiàng)目“俄羅斯非政府組織的‘民間治理’與秩序重建”

孔令秋（1973－），男，黑龍江哈爾濱人，博士研究生，副教授，從事法學(xué)理論研究。