環(huán)境群體性事件的政策倫理研究

向 俊 杰

(1.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040； 2.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

·政治發(fā)展研究·

環(huán)境群體性事件的政策倫理研究

向 俊 杰1,2

(1.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040； 2.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)環(huán)境群體性事件日趨多發(fā)。環(huán)境群體性事件與政策倫理有著密切的關(guān)系，它本質(zhì)上是公眾通過(guò)非制度性方式參與政策議程的設(shè)定和政策的制定、執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)政策的議程設(shè)定以及政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)回歸倫理公正的過(guò)程。環(huán)境群體性事件針對(duì)的不是環(huán)境政策，但主張的是環(huán)境利益，它產(chǎn)生的主要原因在于政策理念的公共性偏差、政策議程設(shè)置不公正、政策制定不民主以及政策執(zhí)行權(quán)力的單向運(yùn)動(dòng)等等。因此，處置好環(huán)境群體性事件就要規(guī)范政策倫理，包括回歸政策的公共性，關(guān)注公眾的政策需求，合理設(shè)置政策議程，實(shí)現(xiàn)政策制定民主化和促進(jìn)執(zhí)行權(quán)力的雙向運(yùn)行。

環(huán)境群體性事件；政策倫理；公共政策制定

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2013年社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出，“近年來(lái)，每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至十余萬(wàn)起”[1]，其中，“因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件正以年均30%的速度上升”[2]。這一方面表明轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)嬗變的不穩(wěn)定性，另一方面表明公眾在積極尋求各種可能的途徑解決關(guān)系自身利益的環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)也表明公共政策在解決關(guān)系公眾利益的環(huán)境問(wèn)題上存在某種程度的倫理失范。

環(huán)境群體性事件與政策及政策倫理有著密切的關(guān)系。政策是政府選擇的作為或不作為的行為，其外延十分寬泛。任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，都必然包含了政府依據(jù)特定的倫理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的價(jià)值選擇。目前，中國(guó)公共政策的倫理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要包括公共利益、社會(huì)公平和可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面[3]。當(dāng)公共政策違背了這三個(gè)倫理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就會(huì)受到來(lái)自公眾的集體抵制，這是群體性事件產(chǎn)生的重要原因。環(huán)境群體性事件是以環(huán)境利益為訴求的群體性事件，其發(fā)生、發(fā)展和結(jié)束往往和政策制定、政策執(zhí)行和政策終止等方面的倫理失范有很大的關(guān)系。如廈門(mén)PX事件的發(fā)生是因?yàn)閺B門(mén)市政府做出的政策選擇——實(shí)施PX項(xiàng)目；其發(fā)展則是因?yàn)橹醒胝嚓P(guān)部門(mén)和廈門(mén)市政府的“不作為”政策選擇——不采納105名政協(xié)委員代表公眾提出的PX項(xiàng)目遷址建議;事件的結(jié)束則是因?yàn)榈胤秸淖兞嗽械恼哌x擇——廈門(mén)PX項(xiàng)目暫停。這些政策選擇都在某種程度上背離了公共政策的倫理要求。因此，對(duì)環(huán)境群體性事件的處置離不開(kāi)對(duì)政策倫理的關(guān)注。

一、環(huán)境群體性事件的政策倫理本質(zhì)

事物的本質(zhì)在很大程度上是由其存在的目的決定的，環(huán)境群體性事件中公眾的參與目的在很大程度上決定了環(huán)境群體性事件的本質(zhì)。

從直接目的來(lái)看，環(huán)境群體性事件是公眾圍繞環(huán)境問(wèn)題通過(guò)非制度性政治參與來(lái)改變政策議程、影響政策制定和執(zhí)行的一種方式。環(huán)境群體性事件是公眾針對(duì)諸如政策議程、政策制定和政策執(zhí)行等問(wèn)題，以集體行動(dòng)的方式引起重要領(lǐng)導(dǎo)人的重視，或通過(guò)新聞媒體的關(guān)注來(lái)引起重要領(lǐng)導(dǎo)人的重視，使自己關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題能夠進(jìn)入政策議程并得到公正、迅速的解決，使政策的制定和執(zhí)行符合自己的價(jià)值期望。政治參與是公民通過(guò)一定的方式直接或間接影響政府活動(dòng)的政治行為。公民的政治參與包括制度性參與和非制度性參與兩種形式，其中，非制度性政治參與是公民通過(guò)正式制度以外的方式影響政府活動(dòng)的政治行為。環(huán)境群體性事件都是公眾在現(xiàn)有政治體制之外進(jìn)行的，參與者希望通過(guò)引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的注意而達(dá)到改變政策議程、影響政策制定和政策執(zhí)行的目的。從這個(gè)意義上而言，環(huán)境群體性事件是公眾非制度性參與政策過(guò)程的一種表現(xiàn)形式。

從參與者的目的、環(huán)境群體性事件行為的最終目的是公眾為了爭(zhēng)取、維護(hù)自身的環(huán)境利益。公共政策的本質(zhì)是社會(huì)利益的集中反映[4]。社會(huì)公共問(wèn)題被納入政策議程意味著某種利益問(wèn)題進(jìn)入了政策調(diào)整的范圍之內(nèi)；政策制定意味著對(duì)某種社會(huì)利益調(diào)整方案的出臺(tái)；政策執(zhí)行則是對(duì)社會(huì)利益問(wèn)題的具體調(diào)整和落實(shí)的過(guò)程。環(huán)境群體性事件針對(duì)的不是環(huán)境政策，主張的卻是公眾的環(huán)境利益，它是公眾通過(guò)非正常的集體行動(dòng)——“散步”“旅游”、靜坐等方式，使其環(huán)境利益問(wèn)題被放大，引起相關(guān)群體或媒體的關(guān)注，被政治領(lǐng)導(dǎo)人感知，從而進(jìn)入政策議程，使公共政策的調(diào)整、實(shí)施回歸公共性和正義價(jià)值。

因此，無(wú)論是從直接目的來(lái)看，還是從最終目的來(lái)看，環(huán)境群體性事件本質(zhì)上都是公眾通過(guò)非制度性政治參與的方式改變現(xiàn)有的政策議程，實(shí)現(xiàn)將自身所關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)變成政策問(wèn)題被政治領(lǐng)導(dǎo)人納入政策議程，進(jìn)而參與政策制定與執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策的議程設(shè)定、政策制定執(zhí)行等環(huán)節(jié)的倫理公正，維護(hù)自身的環(huán)境利益。

二、環(huán)境群體性事件產(chǎn)生的政策倫理原因

1.政策倫理價(jià)值偏離——自利性取代公共性

政策的倫理價(jià)值是指蘊(yùn)含于政策之中的倫理取向，它既蘊(yùn)含于政策目的之中，又蘊(yùn)含于政策過(guò)程之中，是政策運(yùn)行過(guò)程中必須遵守的規(guī)范和要求。公共性是政策倫理價(jià)值的基礎(chǔ)，正義是政策倫理價(jià)值的核心；政策是政策主體針對(duì)政策問(wèn)題運(yùn)用公共權(quán)力做出公共決策以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)促進(jìn)公共利益分配的過(guò)程?！肮舱呤菍?duì)公共生活需要的回應(yīng)”，“是公共意志的表達(dá)與結(jié)晶”[5]。在此意義上，公共性是政策倫理價(jià)值的基礎(chǔ)，脫離了公共性，政策正義就失去了存在的土壤，公共政策就喪失了其內(nèi)在規(guī)定性。

公共性與正義原則是公共政策過(guò)程的倫理價(jià)值。但中國(guó)很多群體性事件的發(fā)生、發(fā)展，就是因?yàn)橄嚓P(guān)政策偏離了公共性價(jià)值，偏離了正義要求，即由公共性轉(zhuǎn)向了自利性，表現(xiàn)為政策主體基于自身利益的考慮，其政策行為理念過(guò)于注重政策的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視了生態(tài)價(jià)值，過(guò)于關(guān)注政策的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了環(huán)境效益，過(guò)于重視GDP的短期增長(zhǎng)而忽視了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這種倫理價(jià)值的偏離，極大地?fù)p害了公眾的利益，引起了公眾強(qiáng)烈的不滿，致使公眾采取集體行動(dòng)而引發(fā)群體性事件。例如，廈門(mén)市的PX項(xiàng)目和什邡市的宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目，都引發(fā)了群體性事件。究其原因，就是這兩個(gè)項(xiàng)目在很大程度上都是政府的自利性行為和公共性行為的結(jié)合體，如果忽視公眾環(huán)境權(quán)益，就會(huì)凸顯其自利性而引發(fā)群體性事件。

2.政策議程設(shè)置不公正——公眾關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題未能進(jìn)入政策議程

政策議程是指將政策問(wèn)題提上政府部門(mén)的議事日程，政府部門(mén)正式?jīng)Q定加以討論、并納入決策領(lǐng)域的過(guò)程[6]140。政策議程設(shè)置的過(guò)程可以分為四個(gè)獨(dú)立的階段：?jiǎn)栴}的認(rèn)可、問(wèn)題的采納、問(wèn)題的優(yōu)先化和問(wèn)題的維持[7]。問(wèn)題認(rèn)可是指問(wèn)題進(jìn)入政府的視野，被認(rèn)為政府有采取行動(dòng)的可能；問(wèn)題的采納是指政府認(rèn)為有合法的責(zé)任就問(wèn)題做出反應(yīng)，采取行動(dòng)；問(wèn)題的優(yōu)先化是指政府根據(jù)問(wèn)題的重要性確定其加以解決的優(yōu)先順序；問(wèn)題的維持是指問(wèn)題進(jìn)入決策階段，被決策者認(rèn)真考慮、提出方案進(jìn)行優(yōu)選抉擇的過(guò)程。

公正既是一種政治理念，又是一種倫理要求，政策議程設(shè)置公正是政策倫理的內(nèi)在要求。中國(guó)很多環(huán)境群體性事件的產(chǎn)生，就是因?yàn)楣娝P(guān)心的公共環(huán)境問(wèn)題未能有效進(jìn)入政策議程，即公眾所關(guān)注的、急需解決的環(huán)境問(wèn)題得不到政府的認(rèn)可；或認(rèn)可后得不到采納；或被采納后得不到優(yōu)先解決；或政策問(wèn)題久拖不決，無(wú)法形成有效的公共決策。這些問(wèn)題的本質(zhì)是公眾所要求解決的政策問(wèn)題在進(jìn)入政策議程的過(guò)程中沒(méi)有得到公正合理的對(duì)待，政府官員在政策議程設(shè)置的過(guò)程中違背了政策倫理的要求。與之相反，公眾急需政府將自己所關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題加以解決，于是就擴(kuò)大該問(wèn)題的社會(huì)影響，以此希望得到領(lǐng)導(dǎo)人的重視，使之進(jìn)入政策議程，這樣就導(dǎo)致了環(huán)境群體性事件。可見(jiàn)，政策議程設(shè)置的不公正、倫理規(guī)范的缺失、漠視公眾的公共訴求，是環(huán)境群體性事件發(fā)生的重要原因。

3.政策制定的不民主——公眾缺少參與途徑

公共政策制定是公共政策主體針對(duì)公共政策問(wèn)題提出方案并通過(guò)方案的過(guò)程。制定公共政策是整個(gè)公共政策行動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它提供了公共政策未來(lái)行動(dòng)的圖景。一般認(rèn)為，制定公共政策包括公共政策規(guī)劃和合法化兩個(gè)環(huán)節(jié)。公共政策規(guī)劃是為解決某個(gè)公共政策問(wèn)題而提出一系列可接受的方案或計(jì)劃、進(jìn)而制定出政策的過(guò)程，是公共政策制定環(huán)節(jié)的核心[8]156。公共政策規(guī)劃一般包括明確公共政策問(wèn)題、確立目標(biāo)、收集資料、擬定備選方案、做出抉擇等環(huán)節(jié)。公共政策合法化是指政策方案經(jīng)過(guò)公共政策規(guī)劃上升為法律或獲得合法地位的過(guò)程。公共政策合法化過(guò)程一般是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及公眾(主要通過(guò)全民公決的方式)經(jīng)由法定的程序進(jìn)行確定的過(guò)程。從本質(zhì)上說(shuō)，所有的合法化都來(lái)自于公眾的認(rèn)可，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的設(shè)立都來(lái)自于公意，甚至一些立法機(jī)關(guān)的行為也源自公意——一些地方立法過(guò)程中廣泛實(shí)施聽(tīng)證制度[9]。民主既是公共政策制定實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，又是政策制定的倫理要求。

中國(guó)一些環(huán)境群體性事件起源于政府在政策制定過(guò)程中的不民主，未能體現(xiàn)公眾的利益和需求，主要表現(xiàn)為政策目標(biāo)的確立不是為了促進(jìn)公共利益、不是為了維護(hù)公眾的福利，而是為了政府的政績(jī)，甚至是為了維護(hù)少數(shù)人、特定團(tuán)體的利益。例如，相關(guān)決策信息的收集和采信不全面，過(guò)多地采信有利于少數(shù)人和特定群體的信息；所擬定的備選方案和做出的選擇未能得到公眾的同意，甚至在公眾通過(guò)各種途徑公開(kāi)表示反對(duì)以后，相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)人仍以強(qiáng)制性的方式推行。而作為政策對(duì)象的公眾在面對(duì)損害自身環(huán)境利益的政策時(shí)，總是想盡各種辦法來(lái)抵制該政策，在缺乏正式利益表達(dá)途徑或者正式的利益表達(dá)途徑不起作用的情況下，公眾往往通過(guò)非正式的途徑來(lái)維護(hù)自己的利益，這樣，環(huán)境群體性事件就難以避免了。由此可見(jiàn)，政府決策不公開(kāi)、相關(guān)公眾不能參與到涉及自身環(huán)境利益的政策中來(lái)，不僅違背了決策民主的倫理要求，而且是環(huán)境群體性事件產(chǎn)生的重要原因。

4.政策執(zhí)行權(quán)力的單向運(yùn)動(dòng)——執(zhí)行主體對(duì)公眾的回應(yīng)性不足

政策執(zhí)行是指相關(guān)主體將政策方案在現(xiàn)實(shí)生活中予以落實(shí)的過(guò)程，即“將觀念形態(tài)的東西轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)形態(tài)的東西”[8]205。瓊斯認(rèn)為，“政策執(zhí)行乃是將一種政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)；在諸多活動(dòng)中，又以解釋、組織和施用三者最為重要。所謂解釋，是將政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成一般人所能接受和了解的指令；所謂組織，乃是設(shè)立政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，用以擬定執(zhí)行的辦法和落實(shí)的政策；所謂施用，即由政策執(zhí)行機(jī)關(guān)提供例行性的服務(wù)與設(shè)備，支付各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而完成政策目標(biāo)”[10]。執(zhí)行是整個(gè)公共政策行為過(guò)程的核心環(huán)節(jié)，有效的公共政策執(zhí)行是真正解決政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政府目的的重要行為，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案制定只能占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”[11]。對(duì)于政府而言，公共政策執(zhí)行是政府價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

政策執(zhí)行過(guò)程是政策執(zhí)行權(quán)力在主體與對(duì)象之間的雙向互動(dòng)過(guò)程[12]。雖然政策執(zhí)行主體擁有強(qiáng)制性權(quán)力，權(quán)力運(yùn)行的方向是從主體流向客體，但按照現(xiàn)代民主政治的邏輯，民眾是政府權(quán)力的賦予者，也是政府服務(wù)的主要對(duì)象，因而執(zhí)行政策的權(quán)力也需得到政策對(duì)象的認(rèn)可與支持，否則，政策執(zhí)行過(guò)程就不可能順利地完成，因?yàn)檎邔?duì)象可以對(duì)政策主體施加反作用力。薩巴蒂爾指出，公眾的支持是影響政策實(shí)施的非法規(guī)變量[13]“政策能否達(dá)到目的，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是政策實(shí)施者能夠完全決定的事情”，公眾的支持是影響政策有效實(shí)施的“關(guān)鍵性要素之一”[6]289?？梢?jiàn)，公眾在政策執(zhí)行過(guò)程中起著重要的作用。

雙向互動(dòng)既是政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)執(zhí)行主體與政策對(duì)象平等地位的肯定，也是政策能夠順利執(zhí)行的內(nèi)在要求。雙向互動(dòng)性體現(xiàn)了政策執(zhí)行過(guò)程中的倫理要求，雙向互動(dòng)性本質(zhì)上就是要強(qiáng)化政策執(zhí)行主體對(duì)于公眾的回應(yīng)性。中國(guó)一些環(huán)境群體性事件的發(fā)生、擴(kuò)散與政策執(zhí)行權(quán)力的雙向互動(dòng)性缺失、政策執(zhí)行主體對(duì)公眾的回應(yīng)性不足有很大的關(guān)系。這種情況表現(xiàn)為在政策執(zhí)行的過(guò)程中，當(dāng)公眾不認(rèn)可、不接受該政策的執(zhí)行方式或執(zhí)行結(jié)果甚至該政策本身時(shí)，相關(guān)執(zhí)行主體沒(méi)有進(jìn)一步做好該政策的解釋、組織和施用工作，而是簡(jiǎn)單地運(yùn)用手中的強(qiáng)制性力量企圖迫使公眾服從，其結(jié)果卻是公眾的強(qiáng)烈抵抗，釀成環(huán)境群體性事件。這在本質(zhì)上是政策執(zhí)行權(quán)力單向運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。例如，在廈門(mén)PX事件中，廈門(mén)市政府多次針對(duì)市民反對(duì)PX項(xiàng)目的“散步”行為動(dòng)用警力，企圖強(qiáng)行推行PX項(xiàng)目[14]；在上海春申高壓線事件中，電力公司在公安部門(mén)的保護(hù)下強(qiáng)行施工，因輻射問(wèn)題與沿線居民發(fā)生激烈沖突[15]。在這些環(huán)境群體性事件中，地方政府利用警力強(qiáng)行施用相關(guān)政策是政策執(zhí)行主體回應(yīng)性不足的突出表現(xiàn)，也是環(huán)境群體性事件激化的重要原因。

三、化解環(huán)境群體性事件的政策倫理途徑

1.回歸政策的公共性倫理價(jià)值——從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

回歸政策的公共性倫理價(jià)值，就是要采取措施、更新觀念、規(guī)范政策主體的自利性行為，充分實(shí)現(xiàn)其公共性價(jià)值。價(jià)值觀念是行為的先導(dǎo)，政策的倫理價(jià)值是政策行為的先導(dǎo)，它規(guī)范著具體的政策行為?；貧w政策的公共性倫理價(jià)值，能夠促使政策主體在具體的政策行為過(guò)程中充分考慮政策的生態(tài)價(jià)值、環(huán)境收益，考慮各種環(huán)境需求，進(jìn)而從源頭上消除環(huán)境群體性事件。

回歸政策的公共性倫理價(jià)值，就是要實(shí)現(xiàn)政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變要求：在宏觀上，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。政府不再將主要精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)提供公共服務(wù)；政府的目標(biāo)價(jià)值要實(shí)現(xiàn)從優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向優(yōu)先于社會(huì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變有利于政府在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)充分考慮公眾的環(huán)境需求，從而有利于政策的制定和執(zhí)行統(tǒng)籌考慮公眾的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的價(jià)值，轉(zhuǎn)變過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視其他價(jià)值的情況。在微觀上，要從“GDP掛帥”轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展，這種轉(zhuǎn)變意味著政府的施政理念、政策主體的政績(jī)觀、政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)都要從GDP簡(jiǎn)單增加轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，基本要求是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，這就要求政策主體的政策行為要以公眾的需求為出發(fā)點(diǎn)，充分考慮包括環(huán)境需求在內(nèi)的各種公眾需求，根據(jù)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的要求，做到將公眾的環(huán)境需求與其他需求有機(jī)結(jié)合起來(lái)。只有這樣，才能有效防止環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

2.合理設(shè)置政策議程——關(guān)注公眾環(huán)境需求

合理設(shè)置政策議程，就是要規(guī)范政策議程設(shè)置中的倫理取向。政策議程設(shè)置非常重要，“對(duì)議程的控制實(shí)質(zhì)上就控制了最終的政策選擇”[16]。規(guī)范政策議程設(shè)置的倫理取向、關(guān)注公眾的環(huán)境政策需求、做到合理設(shè)置政策議程能夠在一定程度上保證環(huán)境政策選擇的公正性，同時(shí)也能減少公眾因?yàn)樽陨憝h(huán)境政策需求不能進(jìn)入政策議程而采取的群體性行為，進(jìn)而杜絕由此產(chǎn)生的環(huán)境群體性事件。

合理設(shè)置政策議程，要做好兩方面：其一，在制度設(shè)計(jì)方面，讓公眾有機(jī)會(huì)參與到政策議程的設(shè)置中來(lái)，實(shí)行政策議程設(shè)置主體多元化。只有公眾能夠參與政策議程設(shè)置，公眾的政策需求才能在政策議程中得到真實(shí)的體現(xiàn)；也只有如此，公眾才能充分理解已進(jìn)入議程的各個(gè)政策問(wèn)題的重要性，才不會(huì)在自身的環(huán)境需求未能進(jìn)入政策議程的情況下制造環(huán)境群體性事件。其二，政府領(lǐng)導(dǎo)人作為政策議程的重要設(shè)定者，要提高對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度。在政策問(wèn)題認(rèn)識(shí)階段，要充分認(rèn)識(shí)到公眾問(wèn)題的重要性，積極建設(shè)一個(gè)公眾滿意的服務(wù)型政府；在政策問(wèn)題的采納階段，要積極回應(yīng)公眾所提出的且政府有責(zé)任解決的公共環(huán)境問(wèn)題，而不能遇著矛盾繞著走；在政策問(wèn)題優(yōu)先化階段，要將公眾關(guān)注的環(huán)境政策問(wèn)題優(yōu)先放到議事日程中來(lái)；在政策問(wèn)題的維持階段，要將公眾關(guān)注的環(huán)境政策問(wèn)題優(yōu)先解決。在很多情況下，只要政治領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)注意到了公眾關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題，并且將采取有效措施加以解決，公眾的不滿情緒就會(huì)迅速降溫，其“群體性”也隨即弱化。

3.實(shí)現(xiàn)政策制定民主化——讓公眾參與決策

實(shí)現(xiàn)政策制定的民主化，就是要規(guī)范政策制定中的倫理訴求。規(guī)范政策制定倫理訴求有利于減少甚至消除政策制定中的腐敗行為，使公眾的利益能夠在政策制定中得到有效表達(dá)，提高公眾對(duì)政策制定的認(rèn)同度，從而避免針對(duì)特定政策的制定采取過(guò)激的群體性行為，有效杜絕環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

實(shí)現(xiàn)政策制定的民主化，要做到兩點(diǎn)：其一，政策制定的過(guò)程要遵循民主原則，設(shè)置多種公眾參與政策制定的途徑。在明確政策的價(jià)值目標(biāo)和遵循服務(wù)型政府理念的前提下，“讓公眾根據(jù)自身利益提出相應(yīng)的要求，特別是在一些涉及公眾切身利益的問(wèn)題上，要重視公眾的意愿，滿足公眾的需求”[17]，讓公眾參與到政策價(jià)值目標(biāo)的討論與確定中來(lái)，使得最終確定的政策價(jià)值與目標(biāo)致力于維護(hù)公眾的福利；在相關(guān)資料的收集過(guò)程中，要站在公眾的立場(chǎng)上全面收集與政策問(wèn)題相關(guān)的各種資料，不僅要包括有利于少數(shù)人利益的資料，還要包括有利于公眾利益的相關(guān)資料，當(dāng)出現(xiàn)相互沖突的資料信息時(shí)，要多方核實(shí)，避免孤證，在關(guān)系公眾利益的問(wèn)題上還要舉行公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)；在備選方案擬定階段，要盡可能將各種可能的方案都考慮在內(nèi)，只有這樣才能不遺漏包含絕大多數(shù)公眾利益的方案，才能使各方獲得政策利益的機(jī)會(huì)均等；在方案抉擇的階段，要科學(xué)合理地選擇公眾代表參與公共決策，甚至在特別重大的問(wèn)題上要采用全民公決的方式。其二，政策制定的結(jié)果要符合公眾的利益，得到公眾的同意與認(rèn)可，防止政策制定中的“一言堂”，防止行政首長(zhǎng)利用自己手中的權(quán)力強(qiáng)行通過(guò)有利于自己的政策，做到凡是公眾有疑問(wèn)、甚至反對(duì)的政策都要慎重執(zhí)行，進(jìn)行反思性再?zèng)Q策。正如有評(píng)論者假設(shè)：在什邡事件中，如果政府在通過(guò)鉬銅深加工項(xiàng)目之前就面向社會(huì)充分公開(kāi)相關(guān)信息，并邀請(qǐng)民眾參與論證或聽(tīng)證會(huì)，接受民眾質(zhì)疑，并予以詳細(xì)回應(yīng)，從而取得民眾理解，那么本次沖突事件完全有可能避免[18]。政策制定民主化有利于避免環(huán)境群體性事件發(fā)生，避免在涉環(huán)境問(wèn)題的政策上步入“忽視公眾參與——批準(zhǔn)和實(shí)施項(xiàng)目——民眾集體抗議——項(xiàng)目被迫取消”的典型模式[19]。

4.促進(jìn)政策執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行雙向化——積極回應(yīng)政策執(zhí)行中的公眾訴求

促進(jìn)政策執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行雙向化，就是要規(guī)范政策執(zhí)行中的倫理要求。規(guī)范政策執(zhí)行倫理要求，推動(dòng)政策執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行雙向化，積極回應(yīng)公眾的執(zhí)行訴求，減少政策執(zhí)行權(quán)力的暴力依賴性，讓公眾參與到政策執(zhí)行中來(lái)，有利于爭(zhēng)取公眾的理解與支持，減少公眾對(duì)政策執(zhí)行的抵制行為，有利于避免公眾與執(zhí)行者的對(duì)抗，從而避免環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

促進(jìn)執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行雙向化，讓政策執(zhí)行者與政策對(duì)象在平等的互動(dòng)中完成執(zhí)行過(guò)程要做到以下四點(diǎn)。其一，在政策解釋階段，執(zhí)行者與政策對(duì)象要進(jìn)行平等的互動(dòng)，耐心回答政策對(duì)象關(guān)于政策實(shí)施的各種疑問(wèn)，特別是環(huán)境影響方面的疑問(wèn)，盡可能讓政策對(duì)象認(rèn)識(shí)、理解政策內(nèi)容，進(jìn)而認(rèn)同、支持政策，防止居高臨下、頤指氣使的不良作風(fēng)，將自己置于政策對(duì)象的對(duì)立面。其二，在政策組織階段，政策執(zhí)行者要在執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置中考慮安排若干公眾代表，以保障政策在執(zhí)行中維護(hù)相關(guān)公眾的利益，包括環(huán)境利益；在擬定執(zhí)行辦法時(shí)要考慮到各種可能的情況，盡最大可能維護(hù)政策對(duì)象的利益，特別是盡量減少相關(guān)政策對(duì)象的損失。其三，在政策施用階段，要讓公眾特別是其中的利益相關(guān)者參與到政策執(zhí)行的監(jiān)督中來(lái)，使得政策利益能夠落到實(shí)處，確保政策執(zhí)行“不走樣”“不變形”。其四，禁止在政策執(zhí)行過(guò)程中濫用國(guó)家暴力機(jī)器，防止激化矛盾。政策的執(zhí)行難免會(huì)使一部分人的利益受損，因而也難免會(huì)產(chǎn)生公眾之間、公眾與執(zhí)行者及其他政府公務(wù)員之間的矛盾。對(duì)此，政策執(zhí)行者及政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人要做好調(diào)查研究，分清具體情況，有效化解矛盾，防止不調(diào)查、不分情況直接訴諸國(guó)家暴力機(jī)關(guān)的單向權(quán)力運(yùn)動(dòng)。只有做到以上四點(diǎn)，才能夠促進(jìn)執(zhí)行權(quán)力雙向互動(dòng)，迅速平息環(huán)境群體性事件。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2014-02-10;

2015-01-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“公共政策制定中的倫理責(zé)任問(wèn)題研究”(11BZZ026)；黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力機(jī)制研究”(12C017)；黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“黑龍江省社會(huì)主義新農(nóng)村基層黨組織建設(shè)典型調(diào)研”(115440442007)

向俊杰(1977—)，男，副教授，博士研究生，從事公共政策問(wèn)題研究。

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