論公共性重建視野下的行政組織變革*

張雅勤

自人類社會誕生以來，幾乎所有的社會治理活動都是通過組織的形式開展的，尤其在近代以來的社會中，基本上每一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的社會進(jìn)步，都離不開人類組織方式上重大變革的推動作用。也正因?yàn)槿绱?，幾乎所有國家的政府及其行政改革都首先是在組織的層面展開的。從現(xiàn)實(shí)來看，在某種意義上，20世紀(jì)后期以來發(fā)生在全球范圍內(nèi)的行政改革可以說是這一原理的應(yīng)用;而在我國，歷次行政改革運(yùn)動都被直接地稱為“機(jī)構(gòu)改革”，其含義則更加凸顯了組織變革的重要意義。然而應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前關(guān)于行政改革(機(jī)構(gòu)改革)中組織方式變革的內(nèi)涵并未形成理論上的自覺，關(guān)于行政改革的學(xué)術(shù)研究也更多的是停留在既有組織形式的“調(diào)整”或“完善”的淺層面，缺乏“變革”意義上的深入認(rèn)識和全面規(guī)劃。我們認(rèn)為，行政改革的深層內(nèi)涵應(yīng)該是對組織形式的根本性變革，這種變革固然包含著揚(yáng)棄官僚制組織的追求，但是關(guān)鍵的問題是，需要找到一種能夠替代官僚制組織的新型組織形式。本文從價(jià)值維度分析官僚制組織在社會治理中出現(xiàn)的“控制悖論”，并在公共性價(jià)值的關(guān)照下，論證用合作制組織代替官僚制組織的理論構(gòu)想的必要性與可行性。

合法性流失:官僚制組織的“控制悖論”

在人類社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變中，原有的各種組織逐漸分化成為多種類型，并逐步發(fā)展完善。在所形成的各種組織類型中，正如韋伯所言“充分發(fā)展的官僚機(jī)制與其他組織相比，正如機(jī)器生產(chǎn)與非機(jī)械生產(chǎn)方式比較一樣”①，官僚制組織由于最能適應(yīng)工業(yè)化大生產(chǎn)的高效率、規(guī)范性和穩(wěn)定性的要求，因而作為工業(yè)社會的主導(dǎo)組織范型而在社會中得到廣泛擴(kuò)展。在社會發(fā)展中可以看到，官僚制組織已然成為遍布于社會各種領(lǐng)域、占主導(dǎo)地位的組織模式，幾乎所有領(lǐng)域的組織都顯現(xiàn)出官僚體制的諸多特征，只不過是程度有所不同而已。當(dāng)然，一直以來，政府無疑是被公認(rèn)的最為典型的官僚制組織，并在近代社會中顯示出強(qiáng)大的生命力，造就了輝煌的歷史性成就。然而，20世紀(jì)中期開始，隨著對凱恩斯主義希望的破滅，人們開始對政府的行為、制度、組織等各方面進(jìn)行質(zhì)疑，而作為政府組織載體的官僚制組織也自然遭受了諸多批評。尤其是到了20世紀(jì)后期，隨著信息時代的來臨，官僚制組織不但不能繼續(xù)表現(xiàn)其在工業(yè)社會的種種優(yōu)勢，反而越來越成為一種束縛人類走向后工業(yè)社會的腳步的鎖鏈，人們將這種現(xiàn)象稱為“政府失靈”或“公共失敗”。

關(guān)于人們看待官僚制的態(tài)度，戴維·畢瑟姆曾作出這樣的描述:“我們都樂意于憎惡官僚制。官僚制同時表現(xiàn)出笨拙的無效率和咄咄逼人的權(quán)力這樣兩種相互的形象。一方面是無能、官僚主義和人浮于事，另一方面是操縱、拖延和拜占庭式的陰謀詭計(jì)。在某種程度上，幾乎沒有哪一種邪惡不可算到它的賬上”②比瑟姆的《官僚制》一書是在1987年出版的，他在其中的說法也許在當(dāng)時看來是一種基于其學(xué)術(shù)傾向的“夸張言辭”，但是以我們當(dāng)今狀況而論，卻是真實(shí)地描繪出了官僚制組織在現(xiàn)代社會中“面目可憎”的形象。可以看到，在邁向后工業(yè)化的進(jìn)程中，官僚制組織在各種領(lǐng)域都顯示出“蠢笨”的特征，無論是在對社會的治理還是對組織自身的管理，都時常陷入沖突與危機(jī)，帶來的是與理性設(shè)計(jì)目標(biāo)相左的甚至是不曾預(yù)料的結(jié)果。比如，它期望在自由主義和凱恩斯主義之間做出理性的抉擇來彌補(bǔ)市場失靈，卻發(fā)現(xiàn)仍然無法開展有效治理反而陷入到“政府失靈”狀態(tài)之中;它期望運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段來解決社會公共問題，卻發(fā)現(xiàn)自己總是在不斷爆發(fā)的沖突與矛盾面前因應(yīng)接不暇而精疲力竭;它想通過精簡機(jī)構(gòu)來提高效率和降低成本，卻發(fā)現(xiàn)“瘦身減肥”的結(jié)果是“越減越肥”，并且面臨著在集權(quán)與民主之間的兩難選擇;它想通過強(qiáng)化行政人員的培訓(xùn)來提高其行政水平和思想素質(zhì)，但是造就的是一大批對公共利益漠視與麻木的“行政專家”等等。

面對這些“悖論”所造成的困境，學(xué)術(shù)界對官僚制的質(zhì)疑和批判紛至沓來。尤其是到了20世紀(jì)后期，幾乎所有關(guān)于政府及其公共行政的理論觀點(diǎn)的敘述，多從對官僚制的質(zhì)疑和批判中開始。比如，在組織社會學(xué)領(lǐng)域，諸多學(xué)者針對官僚制組織的“效率優(yōu)勢”提出了質(zhì)疑。他們提出，由于歷史的局限，韋伯未能充分認(rèn)識到官僚制的內(nèi)在矛盾性，而考察現(xiàn)代組織的實(shí)際運(yùn)作會發(fā)現(xiàn)，恪守官僚制的規(guī)范固然能提高效率，但也可能會降低效率，因?yàn)楣倭胖平M織的各項(xiàng)原則遠(yuǎn)比韋伯所意識到的含混不清，因而會產(chǎn)生嚴(yán)重的“反功能”(dysfunctional)效果。遵循規(guī)則會演變?yōu)榻┗凸贅游恼?非人格性會衍生出官僚式的冷漠和遲鈍;等級制抑制了個人的責(zé)任心和創(chuàng)新精神，助長官僚作風(fēng)等等。而在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們則從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角批判官僚制，根據(jù)官僚組織中個人行為的動機(jī)與激勵機(jī)制的特征得出這一組織無效率的結(jié)論。比如，唐斯的開創(chuàng)性著作《官僚制內(nèi)幕》就提出，“官僚人”所追求的是非產(chǎn)出性的目標(biāo)，特別是預(yù)算的最大化，直接導(dǎo)致了官僚制的過度供給③;尼斯坎南將官僚的動機(jī)描述為:“薪水、津貼、公共聲望、權(quán)力、自主、部門的產(chǎn)出、靈活機(jī)動、部門管理得心應(yīng)手”，而“所有的動機(jī)中只有最后兩個動機(jī)能對官僚任職期間部門總預(yù)算起到積極作用”④。公共行政學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們則主要從官僚組織的“公共性”價(jià)值流失給予了批評。比如，全中燮就對官僚組織對“公共”的忽視表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿，認(rèn)為“‘公共’一詞的含義要遠(yuǎn)比行政管理實(shí)踐者和學(xué)者在管理社區(qū)時賦予它的概念廣泛得多”，而官僚組織卻使“公共行政管理者經(jīng)常對公眾的需求麻木不仁，對公共領(lǐng)域中社會創(chuàng)新的可能性缺乏知覺”⑤。弗雷德里克森則對官僚制壓抑了行政人員的公共精神而提出了嚴(yán)厲的批評:“對公共管理者而言，以負(fù)責(zé)的精神來履行其職業(yè)責(zé)任變得日益困難。更有甚者，目的的喪失似乎是公共服務(wù)職業(yè)者的普遍苦惱”⑥。后現(xiàn)代公共行政則干脆提出了“解構(gòu)官僚制”的目標(biāo)，明確指出，在“后現(xiàn)代狀況”之中“我們所理解的那種官僚制已成為過去”⑦。

為什么官僚制組織在經(jīng)歷了工業(yè)社會的輝煌以后，就一直飽受詬病，甚至成為眾矢之呢?這需要我們從這一組織形態(tài)的生成歷史中去尋找答案。我們知道，今天我們所看到的官僚制作為一種基本組織形式是植根于近代工業(yè)社會的，其層級制、非人格性和專業(yè)化特征是與工業(yè)化大生產(chǎn)的要求高度契合的。安東尼·唐斯曾基于公共選擇理論的視角，對官僚制組織的產(chǎn)生及其擴(kuò)張的原因進(jìn)行了分析⑧:首先，隨著社會變得更加復(fù)雜，產(chǎn)生了更多的沖突，需要政府通過擬定規(guī)則來加以解決并進(jìn)行管制;其次，現(xiàn)代社會不斷增長的人口和財(cái)富，加大了許多組織的平均規(guī)模，而規(guī)模巨大正是官僚主義的必要特征;第三，加速變革促使市場導(dǎo)向工作的機(jī)械化，而官僚制的規(guī)范性特征正好與社會機(jī)械化工作的特點(diǎn)相契合;最后，隨著社會財(cái)富的增加，社會成員更加需要由非市場組織生產(chǎn)的產(chǎn)品，而官僚制組織的公共物品提供職能能夠滿足這些需求?？梢姡m然市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得工業(yè)社會與農(nóng)業(yè)社會相比在構(gòu)成內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上都顯得日益復(fù)雜，但是這種復(fù)雜性是官僚制組織可以運(yùn)用其技術(shù)性系統(tǒng)成功駕馭的。也正因?yàn)槿绱?，在漫長的社會治理實(shí)踐中，政府逐漸形成了以“控制”為導(dǎo)向的思維，并且以此為基礎(chǔ)，形成了以“社會控制”為核心的行為模式。從工業(yè)社會的發(fā)展可以看到，政府的發(fā)展歷程其實(shí)也就是一部行政控制體系不斷完善的歷史:政府不斷地變換著控制方式，不斷地重建控制體制，不斷地刷新控制機(jī)制，不斷地探索先進(jìn)的控制技巧，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級的利益，鞏固社會運(yùn)行的秩序。所以，在工業(yè)社會中，官僚制組織的對科學(xué)化、技術(shù)化的追求及其“技術(shù)控制”思維，恰恰能夠滿足這種社會的治理要求。

可見，官僚制組織是適應(yīng)于工業(yè)社會的相對確定性特征而建立的一種組織形式，這是它在近代治理實(shí)踐中一直表現(xiàn)出優(yōu)越性的原因所在。然而，從20世紀(jì)后期開始，人類的治理環(huán)境發(fā)生了根本性的變化。由于全球化運(yùn)動的推進(jìn)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，人類社會的工業(yè)文明逐步走向“歷史的終結(jié)”，后工業(yè)社會的基本特征逐漸清晰地呈現(xiàn)出來。對于后工業(yè)社會，丹尼爾·貝爾作出這樣的判斷:“后工業(yè)社會的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)秩序從根本上改變了社會的特征”⑨，烏爾里?！へ惪藙t用“生活在文明的火山上”來形容當(dāng)代社會充斥危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)的表征?？梢?，與工業(yè)社會的穩(wěn)定性和可預(yù)測性特征相比，后工業(yè)社會呈現(xiàn)出了“復(fù)雜性”，它無疑需要一種新的社會治理方式與之相適應(yīng)。因此，在社會日益增長的復(fù)雜性和不確定性面前，官僚制組織必然會發(fā)現(xiàn)自己一直有效運(yùn)用于工業(yè)社會的，基于等級制度和權(quán)威力量的“控制規(guī)則”突然失靈了，即使針對迅速變遷的環(huán)境進(jìn)行了力所能及的種種努力，但是仍然無法出現(xiàn)令人滿意的結(jié)果，相反出現(xiàn)的是諸多出人意料的悖論狀況，從而成為實(shí)現(xiàn)良性治理的障礙。

正是自身治理模式與后工業(yè)社會環(huán)境的不適應(yīng)和不協(xié)調(diào)，官僚制組織不但無法在治理過程中顯示其優(yōu)勢，反而陷入到無所適從的境地。而且，這一組織形態(tài)中根深蒂固的“控制思維”更進(jìn)一步加劇了其與環(huán)境之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，成為當(dāng)代社會矛盾叢生和危機(jī)事件頻發(fā)的根源。對此，湯普森借用了巴特雷特關(guān)于精神過程的研究成果加以分析:“人類心理存在一個強(qiáng)烈的傾向，即將各種知識簡化為封閉系統(tǒng)下的知識形態(tài)，以消除所有重要的不確定性?！雹膺@是個人在日常生活中的心理趨勢，其實(shí)也是組織在行動中的內(nèi)在邏輯。其實(shí)，無論是個人或是組織，在高復(fù)雜性的環(huán)境中，在行使任何一種形式的控制行為時，都很可能導(dǎo)致“控制失靈”的問題，甚至出現(xiàn)越是努力控制越是結(jié)果糟糕的“控制悖論”。所以，盡管迄今為止，政府發(fā)展的全部歷史都體現(xiàn)了控制的思維與導(dǎo)向，但是，這并不意味著政府將會永遠(yuǎn)定位在控制模式上，因?yàn)?0世紀(jì)后期以來的情況已經(jīng)表明，政府控制能力在社會的高復(fù)雜性和不確定性面前將達(dá)到臨界點(diǎn)。在這種情況下，政府要確保其合法性地位，就必須做出終結(jié)控制思維的準(zhǔn)備，積極探索突破這種由“控制悖論”所造成的組織效能低下的癥結(jié)的方法。

“形式公共性”:“控制悖論”的價(jià)值癥結(jié)

那么，應(yīng)該如何突破官僚制組織的“控制悖論”?有不少官僚制理論的支持者提出，可以通過技術(shù)和機(jī)制的改進(jìn)，比如更新組織的環(huán)境策略、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化運(yùn)作流程、強(qiáng)化人員的倫理規(guī)范等等，來促使官僚制組織適應(yīng)新時代的環(huán)境要求。誠然，客觀來講，技術(shù)上的改進(jìn)在一定程度上有助于政府治理效果的提升，在實(shí)際中我們也看到了諸如目標(biāo)管理、戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、政府流程再造等措施的積極效果。但是，人們很快發(fā)現(xiàn)，由于在當(dāng)前的治理格局中，政府在社會治理方面擁有著絕對壟斷權(quán)，而這一點(diǎn)就賦予了官僚制組織與一般性社會組織的在適應(yīng)環(huán)境上的根本差異:它不會調(diào)整自身去主動地適應(yīng)環(huán)境，而是會通過社會治理壟斷權(quán)使自己凌駕于環(huán)境之上?？梢?，正如赫伯特·西蒙指出的，“行政系統(tǒng)對環(huán)境的適應(yīng)不可能盡善盡美——源于理性的局限”?，試圖運(yùn)用技術(shù)理性來扭轉(zhuǎn)已經(jīng)滲入到官僚制組織骨髓的“控制思維”無異于緣木求魚。所以，我們需要從這一組織形式的“理性根基”著手對其“控制悖論”進(jìn)行價(jià)值剖析。

在韋伯的官僚制理論體系中，“合理性”(rationality)是一個至關(guān)重要的學(xué)理預(yù)設(shè)，它構(gòu)成了現(xiàn)代官僚制組織模式的基本價(jià)值支撐點(diǎn)。那么，為什么在現(xiàn)實(shí)中，以“合理性”為基點(diǎn)和原則的官僚制卻恰恰為我們展現(xiàn)的是“不合理性”的景觀呢?事實(shí)上，出現(xiàn)這種悖論的癥結(jié)就在于，韋伯所追求的合理性是一種偏頗的理性，即他的合理性概念中只蘊(yùn)含了客觀的技術(shù)合理性的內(nèi)容，而回避了對價(jià)值合理性的承認(rèn)，這使得這種合理性不僅不能健全地存在，反而走向了自己的反面，出現(xiàn)了不合理性。由于割裂了理性的“形式”與“實(shí)質(zhì)”，官僚制無法在實(shí)際中實(shí)現(xiàn)韋伯理論設(shè)計(jì)中所預(yù)想的科學(xué)性和合理性，也正是由于這個原因，官僚制組織只能披上“價(jià)值中立”的外衣，在科學(xué)化、技術(shù)化的追求中成為徹底的執(zhí)行工具，而不具備在根本上為公共利益服務(wù)的實(shí)質(zhì)公共性。

韋伯在《世界經(jīng)濟(jì)通史》、《儒教與道教》、《經(jīng)濟(jì)與社會》等一系列著作中，通過對社會歷史的系統(tǒng)考察指出，人類社會的發(fā)展實(shí)質(zhì)上是一個從非理性走向合理性的進(jìn)程。尤其是到了現(xiàn)代資本主義社會階段，自由的市場經(jīng)濟(jì)、理性的技術(shù)、嚴(yán)密的法律、經(jīng)濟(jì)生活的商業(yè)化，都要求建立起一種以合理性為基礎(chǔ)的官僚制與之相適應(yīng)。韋伯對官僚制的產(chǎn)生與發(fā)展的歷史作了比較研究，寫道:“資本主義形式的工業(yè)組織，如果要合理地運(yùn)用，就必須要依靠可預(yù)測的判斷和管理。無論在希臘城邦時代，還是在亞洲的宗法制國家和直到斯圖亞特朝代的西方各國中，這個條件都不具備。”?而具有這一條件的，韋伯認(rèn)為，就是實(shí)行法理型統(tǒng)治的西方資本主義國家。只有在這樣的國家之中，才擁有理性的法律，建立起了普遍的法治觀念，并擁有著貨幣經(jīng)濟(jì)、通訊和運(yùn)輸手段、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和專職的文職階層。這樣，合理性就與西方資本主義契合了起來。因此，韋伯將整個社會“合理化”發(fā)展的假設(shè)作為其理性官僚制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)與核心。

通過對社會中不同組織類型特征的考察，韋伯區(qū)分出“實(shí)質(zhì)合理性”和“形式合理性”兩種合理性。從二者的區(qū)別來看，實(shí)質(zhì)合理性是一種主觀合理性，反映的是人們的主觀意志、情感、思想等因素，表現(xiàn)為在不同價(jià)值之間進(jìn)行的選擇與判斷;而形式合理性則是一種純粹客觀的合理性，不包含價(jià)值判斷的立場和思維，僅僅關(guān)注于效率和秩序，表現(xiàn)為對程序和手段形式的合邏輯性和可計(jì)算性的追求。對于這兩種合理性，韋伯在對現(xiàn)代官僚制進(jìn)行的設(shè)計(jì)過程中是有所取舍和側(cè)重的。韋伯強(qiáng)調(diào)，實(shí)質(zhì)合理性是傳統(tǒng)社會組織的本質(zhì)特征，是這類組織得以存在和發(fā)展的合法性基礎(chǔ)，但是，在現(xiàn)代社會，資本主義憲政國家的建立已經(jīng)使得“法理型權(quán)威”獲得了統(tǒng)治的合法性，加之社會的發(fā)展和科技的進(jìn)步，已經(jīng)致使實(shí)質(zhì)合理性基本失去了它存在的社會氛圍。因此，韋伯認(rèn)為現(xiàn)代官僚制應(yīng)該摒除專屬于傳統(tǒng)官僚制的價(jià)值合理性:“價(jià)值合理性總是不理性的，而且它越是把行為以之為取向的價(jià)值上升為絕對的價(jià)值，它就越是非理性的，因?yàn)閷λ鼇碚f，越是無條件地僅僅考慮行為的固有價(jià)值(純粹的思想意識、美、絕對的善、絕對的義務(wù))，它就越不顧行為的后果?！?因此，對于現(xiàn)代官僚制的設(shè)計(jì)，韋伯的構(gòu)想是，既然形式合理性是當(dāng)今社會發(fā)展趨勢所需的，而個體的情感、道德等非理性元素?zé)o法在工業(yè)社會的夾縫中生存，人們就應(yīng)該順理成章地純粹運(yùn)用形式理性來對理想的官僚制組織進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并通過完善的專業(yè)知識和技術(shù)手段來維護(hù)其良性運(yùn)作。

很明顯，從在韋伯對官僚制的設(shè)計(jì)之初我們就能看出其理論邏輯的斷裂帶。韋伯人為地將“形式合理性”與“實(shí)質(zhì)合理性”分裂開來，并將形式合理性賦予官僚制組織，這必然會造成這一組織形態(tài)的合理性基礎(chǔ)的不完整，因?yàn)橐粋€理想的組織必然是應(yīng)該建立在形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性良好契合的基礎(chǔ)之上的。進(jìn)一步講，韋伯在其官僚制理論中分割兩種理性的做法，也使得以官僚制為組織基礎(chǔ)和制度構(gòu)架的行政模式在公共性上發(fā)生了裂變。所謂公共性，在公共行政學(xué)的語境下，我們可以將其概括為行政主體在秉持社會公共利益至上性的價(jià)值判斷，并在制度和行為上將維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益作為思考與行動的根本出發(fā)點(diǎn)和最終旨?xì)w的一種“利他”屬性，并且，這種公共性的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵需要在行政主體、行政體制、行政方式、行政價(jià)值等種種形式方面方面加以體現(xiàn)。?本來，公共性的形式與實(shí)質(zhì)應(yīng)該是統(tǒng)一的，實(shí)質(zhì)公共性通過形式公共性而體現(xiàn)，并且因形式的改進(jìn)和完善得以更加充分地實(shí)現(xiàn)，但是，在韋伯將實(shí)質(zhì)合理性剔除到官僚制之外的時候，以官僚制為基礎(chǔ)的行政模式的公共性也逐漸在實(shí)質(zhì)意義上褪色。從表面上看，以官僚制為基礎(chǔ)的“公共行政”與政黨分肥制下的“名流士紳”型的管理相比，其公共性程度有了明顯的進(jìn)步，而且通過官僚制組織這樣一個有序的、經(jīng)濟(jì)的和協(xié)調(diào)的運(yùn)作系統(tǒng)，從而使得政府在“價(jià)值中立”的基礎(chǔ)上不偏不倚地執(zhí)行公共政策，進(jìn)而達(dá)到更好地為公共利益服務(wù)的目的。然而，始料未及的是，對技術(shù)理性的重視而對價(jià)值理性的忽視，卻使得“價(jià)值中立”成為了官僚制組織嚴(yán)格恪守的原則和孜孜以求的目標(biāo)，反而忘卻了行政活動的根本目的所在。也就是說，在“價(jià)值中立”基礎(chǔ)上的行政模式雖然表面上服務(wù)于公共利益，具有公共性但在實(shí)質(zhì)性的意義上，它如同哈貝馬斯所描述的歐洲中世紀(jì)“代表型公共領(lǐng)域”中僅僅具有象征性意義的“公共性”一樣，是一種徒有其表的公共性。

理論上的悖論不可避免地會導(dǎo)致實(shí)踐上的困境。由于實(shí)質(zhì)公共性從形式公共性中的剝離，官僚制組織必定造成實(shí)質(zhì)合理性所內(nèi)在規(guī)定的很多內(nèi)容無法得到實(shí)現(xiàn)，這其實(shí)是為官僚制“控制導(dǎo)向”的產(chǎn)生與泛濫種下的禍根。固然，韋伯強(qiáng)調(diào)官僚制的形式合理性基礎(chǔ)也有基于現(xiàn)實(shí)操作性的考慮。由于形式理性的可計(jì)算性、可操作性和可控性比較強(qiáng)，而實(shí)質(zhì)合理性需要考慮的是大量道德、倫理、習(xí)俗等方面的價(jià)值判斷，使得績效難以量化顯現(xiàn)，因而形式理性在對組織績效的衡量中顯示出實(shí)質(zhì)理性無法比擬的優(yōu)勢。也正因?yàn)槿绱耍诂F(xiàn)實(shí)中“形式理性”被行政人員進(jìn)一步地發(fā)展為“技術(shù)導(dǎo)向”，表現(xiàn)為在行政過程中無論遇到什么性質(zhì)的問題，他們都會千方百計(jì)地把這些問題納入到基于形式合理的技術(shù)性框架中來處理，這種行為導(dǎo)向的結(jié)果必然是政府“控制思維”以及追求確定性的導(dǎo)向的形成。對此，喬治·弗雷德里克森進(jìn)行描述說:“我們強(qiáng)調(diào)的是操作層面上的效率和程序性正當(dāng)?shù)姆沙绦颍瑥?qiáng)調(diào)保護(hù)每一個機(jī)關(guān)的界限保證它們長盛不衰，強(qiáng)調(diào)把所有的重大的實(shí)質(zhì)性問題都簡化為手段問題和短期收益問題。”?

對實(shí)質(zhì)理性的舍棄和對形式理性的過分張揚(yáng)，無疑淡化了官僚制組織及其成員的公共服務(wù)意識，從而進(jìn)一步固化了其思維與行為的“控制導(dǎo)向”。一方面，組織成員被技術(shù)理性異化為技術(shù)的附屬物，成為官僚制組織這種大機(jī)器中的一個齒輪，僅僅按照死板的規(guī)章制度來開展自己的行政活動以達(dá)到高效率的目的，而自身的積極性、創(chuàng)造性和自主性則都被抹殺了;另一方面，工具理性下官僚人員淪為斤斤計(jì)較成本與產(chǎn)出的工具，致使越來越遠(yuǎn)離道德自覺、價(jià)值判斷和感情認(rèn)知等社會價(jià)值，失去對社會的責(zé)任感，表現(xiàn)出嚴(yán)重的自我本位意識，出現(xiàn)曲解民意、漠視公共需求和社會公平的現(xiàn)象等等。所以，表面上看，官僚制組織是一種“公共組織”，其成員也被稱作為“公務(wù)人員”，而實(shí)質(zhì)上，正如全中燮所言:“公共行政管理者經(jīng)常對公眾的需求麻木不仁，對公共領(lǐng)域中社會創(chuàng)新的可能性缺乏知覺”?，其所應(yīng)具備的服務(wù)于社會公共利益的“公共精神”已被官僚體制的層級制、連續(xù)性、非人格性和專業(yè)化等“形式合理性”所替換了。

合作制組織:以“實(shí)質(zhì)公共性”補(bǔ)救合法性

可見，對實(shí)質(zhì)理性的漠視、舍棄與對技術(shù)理性的過分倚重，使得以官僚制為組織基礎(chǔ)的行政成為一種徒具形式的“公共行政”，而正是這種脫離了實(shí)質(zhì)意義的“形式公共性”恰恰是造成現(xiàn)代官僚制組織出現(xiàn)“控制悖論”的價(jià)值根源。在《經(jīng)濟(jì)與社會》中，韋伯曾自信地宣稱:“只有其全部文化環(huán)境衰落了，官僚制才會消亡”?，他其實(shí)是告訴我們，這種工業(yè)社會的典型組織所蘊(yùn)含的形式理性是與生俱來且相伴始終的。據(jù)此，我們也可以推斷出這樣的結(jié)論:只要官僚制作為一種社會治理形式仍然存在，其植根于形式理性的“控制導(dǎo)向”及其引起的“控制悖論”就不會消亡。明白了這一點(diǎn)，就不難理解為什么20世紀(jì)以來盡管眾多理論思想家對官僚制進(jìn)行了激烈批判并設(shè)計(jì)重建方案，而官僚制卻依然在現(xiàn)實(shí)中以驚人的生存能力證明著自身的不可替代性。這是因?yàn)?，從?shí)質(zhì)上看，這些對官僚制的理論反思和突破嘗試仍是工具理性框架下進(jìn)行的。對于官僚制這樣一個形式合理而實(shí)質(zhì)不合理的存在，這些方案只能是一種皮毛上的修修補(bǔ)補(bǔ)，仍然無法突破其形式公共性的層面，沒有改變官僚制“控制悖論”背后的深層邏輯與內(nèi)在機(jī)理。所以，在通過技術(shù)的改進(jìn)來解決官僚制組織的深層弊病已經(jīng)走到極限的背景下，我們只有根據(jù)后工業(yè)化時代的環(huán)境特征去探尋新的替代性組織形式，并在此過程中實(shí)現(xiàn)“形式公共性”與“實(shí)質(zhì)公共性”的統(tǒng)一。

自20世紀(jì)后期開始，社會環(huán)境逐漸呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，層出不窮的各種社會危機(jī)不斷挑戰(zhàn)著官僚制組織的“控制極限”，并將其推入合法性困境。同時，后工業(yè)社會，人們的生存需要以及利益被空前緊密地連接到了一起，這種情況促使政府不得不打破壟斷思維，與社會、公眾在各個領(lǐng)域開始結(jié)成平等的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。在這種趨勢下，社會和公眾在社會治理過程中也日益開始承擔(dān)起更多的責(zé)任，使得原本限定在公共權(quán)力領(lǐng)域的公共性開始向社會領(lǐng)域擴(kuò)散。對于未來的組織變革，托夫勒曾作出這樣的預(yù)言:“在即將到來的年代中，驚心動魄的新制度將替代無能為力的，難以忍受的，已經(jīng)過時的組織結(jié)構(gòu)”。?所以，在合作共治已經(jīng)成為我們時代主題的今天，我們必須圍繞合作的主題，將政府改革的重心置于一種基于“驚心動魄的新制度”的嶄新組織形式，并以此來適應(yīng)后工業(yè)社會的宏觀環(huán)境。

從20世紀(jì)后期以來的現(xiàn)實(shí)看到，正是因?yàn)檎诳刂骗h(huán)境策略上的落空，為了避免政權(quán)合法性的流失，政府不得不縮減自身權(quán)力范圍，轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣峁┓?wù)來證明自身的價(jià)值。比如，20世紀(jì)90年代以來，在西方發(fā)達(dá)國家中涌現(xiàn)的“少一些統(tǒng)治，多一些治理”的“新治理”理念即是這種發(fā)展趨勢的顯現(xiàn)。這種由“控制導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，不僅僅是政府的行政方式和方法的轉(zhuǎn)型，而是意味著政府與社會之間的關(guān)系發(fā)生了根本性質(zhì)的轉(zhuǎn)型，即二者從控制與被控制的關(guān)系中走出來，結(jié)成了一種新型的平等合作關(guān)系。雖然從當(dāng)前來看，這種合作關(guān)系還僅僅存在于政府與非政府組織在公共服務(wù)供給方面的合作，但是相信隨著合作領(lǐng)域的擴(kuò)展，這種合作必將會被內(nèi)化到社會中的每一個組織之中，使得包括政府組織在內(nèi)的普遍組織發(fā)生質(zhì)的改變。這種組織的變革方向客觀顯現(xiàn)的是后工業(yè)社會向我們展示出來的必然趨勢，那就是一個合作時代的來臨。在這種歷史趨勢中，20世紀(jì)后期以來，隨著社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，一種能夠替代官僚制集權(quán)組織的新型組織形式逐漸浮出水面，雖然這種新型組織的基本模式尚處在不定型的狀態(tài)，卻予人以一種強(qiáng)烈的可預(yù)期的征候。基于這種組織內(nèi)涵及其屬性特征，當(dāng)前我國已有學(xué)者對其冠以“合作制組織”的稱謂?。

其實(shí)，在行政學(xué)界，早就有一些富有見地的學(xué)者們試圖去發(fā)現(xiàn)組織的合作內(nèi)涵。美國行政學(xué)家德懷特·沃爾多在對行政組織的考察中，就極力發(fā)掘組織合作行動的意義，指出“行政是具有高度理性的人類合作努力的一種?！?由于行政組織是作為公共行政的靜態(tài)方面存在的，所以，沃爾多的描述無疑突出了行政系統(tǒng)的有機(jī)性，從理論上說明了行政組織走向合作制組織的可能性。而后，新公共行政運(yùn)動的倡導(dǎo)者們也提出建立“協(xié)和式組織”以加大組織結(jié)構(gòu)的彈性和反應(yīng)力的目標(biāo)?。當(dāng)然，這些觀點(diǎn)僅僅只是關(guān)于組織合作機(jī)制的極其初步的理論想象。而在當(dāng)今，以合作共治為主題的時代應(yīng)該賦予合作制組織更為明確和豐富的內(nèi)涵:這種組織應(yīng)該超越官僚制的控制導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)從控制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，這樣才能及時發(fā)現(xiàn)并有效化解社會危機(jī)，實(shí)現(xiàn)自身與多元化環(huán)境之間的和諧共處，從根本上突破官僚制組織的“控制悖論”。所以，從官僚制向合作制組織的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上是一種對官僚體制的否定與超越，因?yàn)檫@意味著政府與社會之間的支配與被支配的關(guān)系被打破，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓M織與其他治理主體之間的平等協(xié)商關(guān)系。

從行政價(jià)值的視閾來看，合作制組織的出現(xiàn)，也為公共行政的公共性“形式”和“實(shí)質(zhì)”從裂變走向整合提供了可能。關(guān)于“公共性”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，哈特曾作出一個很好的論述:“在一個民主制度中，‘公共’應(yīng)當(dāng)指涉這個政治共同體的公民，其公民權(quán)利和義務(wù)得到了所有人的明確理解。由于一個民主政治共同體的存在理由是實(shí)現(xiàn)它所宣稱的價(jià)值，‘公共’行政就是實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的一種必要(但不充分)的和獨(dú)特的行政形式。”?可見，公共行政之所以被稱為是“公共的”，不在于政府在處理公共事務(wù)的“價(jià)值中立”立場，而是必須將政治領(lǐng)域的一系列諸如公平、正義、代表性、責(zé)任、民主等價(jià)值貫徹到行政過程中，才可能在真正意義上維護(hù)和促進(jìn)社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。所以，對于合作制組織而言，它所具有的不再是官僚制組織中體現(xiàn)為“價(jià)值中立”的所謂“公共性”，而是一種實(shí)質(zhì)意義上的圍繞公共利益的維護(hù)與增進(jìn)的公共性。具體而言，這種實(shí)質(zhì)公共性體現(xiàn)在以下方面:

首先，合作制組織是為了適應(yīng)普遍社會合作的要求，為了促進(jìn)合作、維護(hù)合作并為合作提供一切必要保障而出現(xiàn)的，因而它在根本上遠(yuǎn)離了階級特殊利益，從而能夠真正地代表公共利益。在合作治理體系中，由于社會實(shí)現(xiàn)了平等合作，階級利益將在人類社會關(guān)系中日益消減，社會公共利益也被賦予了新的時代內(nèi)涵:它將是一種政府與廣泛的社會其他治理力量的協(xié)商和合作中產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性的共同利益，因而，也可以稱作為“合作利益”。對于這種公共利益的產(chǎn)生方式，理查森進(jìn)行了這樣的描繪:“構(gòu)成公眾群體的每一個成員都站在平等的基點(diǎn)上，他們并不認(rèn)為自己是一群享有特權(quán)的少數(shù)人。在彼此的交流中，公眾群體的每個成員作為平等的個人來交流，他們并不期求獲得高于他人的權(quán)威。”?所以，與官僚制站在虛偽的“中立立場”去維護(hù)形式上的公共利益不同，合作制組織會率先把人們的合作利益突顯出來，并運(yùn)用各種行政方法和政策工具來切實(shí)維護(hù)和促進(jìn)合作利益的實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)。

其次，合作制組織從根本上放棄了官僚制控制導(dǎo)向的行為模式，代之以引導(dǎo)和服務(wù)取向的職能模式。卡藍(lán)默曾針對人們通過機(jī)構(gòu)改革來解決官僚制組織的合法性流失的舉措，提出了發(fā)人深省的觀點(diǎn):“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑?！?所以，從治理的視角出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)，政府組織從官僚制向合作制的轉(zhuǎn)變，不僅僅是組織形態(tài)的轉(zhuǎn)型，而是整個社會治理模式的重構(gòu)，因?yàn)檫@意味著政府從單一壟斷主體退位成為合作治理體系中的“一元”。當(dāng)然，在合作治理體系中，政府作為“同輩中的長者”，仍然占據(jù)著主導(dǎo)性地位并依舊擁有著權(quán)力，但是，這種主導(dǎo)性地位不再是控制的中心而是基于合作關(guān)系的主導(dǎo)，這種權(quán)力也不再是用來強(qiáng)化組織中的控制行為而是用以促進(jìn)和有利于合作治理的。所以，政府作為一種合作制組織，它不再具備強(qiáng)勢集權(quán)的管制性職能特征，其引導(dǎo)功能和服務(wù)職能將被凸顯出來，表現(xiàn)在為社會的發(fā)展提供戰(zhàn)略方向，為社會合作提供基本框架，為矛盾沖突的解決提供仲裁規(guī)則等等。

最后，合作制組織的結(jié)構(gòu)和制度賦予了組織成員更強(qiáng)的自主性和公共精神，從而保證他們能夠在合作的目標(biāo)下自主地應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境，靈活地完成組織任務(wù)。湯普森十分強(qiáng)調(diào)組織人員的自主性和靈活性:“如果組織必須在技術(shù)層次按照其理性標(biāo)準(zhǔn)來處理確定的問題，又必須保持一定的靈活性和適應(yīng)性來滿足環(huán)境變化的要求，那么，就需要管理者發(fā)揮在兩個層次之間的協(xié)調(diào)作用?！?可見，合作制組織作為對官僚制組織的超越，所否定的是基于技術(shù)理性的“墨守成規(guī)”的特性，所追求的是組織成員的自主性和靈活性。因此，在合作制組織中，由于所直面的總是環(huán)境的不確定性，個人在執(zhí)行組織任務(wù)時不會就拘泥于規(guī)范的要求。正如米歇爾·鮑曼所想象的，“這種‘非官僚的’組織結(jié)構(gòu)不得不具備一個前提，即組織成員即使在活動中不被監(jiān)督和控制時，也為組織的目標(biāo)作出貢獻(xiàn)”?，合作制組織的特性決定了組織的人員在遇到計(jì)劃范疇之外的新問題時，能夠具備足夠的主動性與靈活性來應(yīng)對，并基于強(qiáng)烈的公共精神而在問題解決的過程中自覺地維護(hù)社會的公平正義。

總之，合作制組織作為一種超越了技術(shù)理性的組織形態(tài)，在組織要素間的關(guān)系、組織的運(yùn)行機(jī)制、組織的制度安排和行為模式方面與官僚制組織迥然相異。其中，最鮮明的特征就是組織從統(tǒng)治目標(biāo)或管理目標(biāo)轉(zhuǎn)向服務(wù)目標(biāo)，由控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)向合作導(dǎo)向，而在這一過程中，其公共性也從“形式公共性”向“實(shí)質(zhì)公共性”回歸，最終走向統(tǒng)一。盡管在今天，我們對于合作制組織的探討似乎顯得頗具烏托邦色彩，因?yàn)樗诂F(xiàn)存的組織形態(tài)中難以找到代表性范型，但是，我們看到，從20世紀(jì)后期開始，人類社會開始了一場從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的社會轉(zhuǎn)型，社會生活中出現(xiàn)了諸多無法納入到既有的社會框架中去的新的因素，這無疑要求我們必須打破傳統(tǒng)思維，建立起適應(yīng)這些因素的新型社會治理體系及其組織形式。所以，盡管韋伯曾悲觀地預(yù)言，官僚制本身所具有的形式合理性和實(shí)質(zhì)不合理性的沖突是人類注定的命運(yùn)，即使在未來也無法擺脫，但是在今天看來，他的悲觀態(tài)度只不過是對所處的工業(yè)時代的感嘆。假如韋伯能夠看到后工業(yè)時代的來臨，也許，他也會信心十足地提出對官僚制組織的超越方案。

①??［德］馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會》，閻克文譯，上海人民出版社，2010 年，第323、165、330 頁。

（三） 內(nèi)部控制理論。內(nèi)部控制理論是管理學(xué)的一個分支，要求在一定環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，從而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法[3]。該理論的基礎(chǔ)是對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并管理，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍內(nèi)，并對風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)的工作進(jìn)行監(jiān)督許可，及時評價(jià)控制的有效性，并修正授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

②［美］戴維·畢瑟姆:《官僚制》，韓志明等譯，吉林人民出版社，2005年，第1頁。

③⑧［美］安東尼·唐斯:《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g．中國人民大學(xué)出版社，2006年，第70、150頁。

④Niskannen，William A，Bureacracy and Representative Government，Chicago:Aldine － Aherton，1971，p．86．

⑤?［美］全鐘燮:《公共行政的社會建構(gòu):解釋與批判》，孫柏瑛等譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第28、28頁。

⑥?［美］喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，張成福譯，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第170、27頁。

⑦［美］戴維·約翰·法默爾:《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，吳瓊譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第340頁

⑨［美］丹尼爾·貝爾:《后工業(yè)社會的來臨:對社會預(yù)測的一項(xiàng)探索》，高铦等譯，商務(wù)印書館，1982年，第XVI頁。

⑩?［美］詹姆斯·湯普森:《行動中的組織——行政理論的社會科學(xué)基礎(chǔ)》，敬乂嘉譯，上海人民出版社，2007，第12、12頁。

?［美］赫伯特·西蒙:《人工科學(xué)》，武夷山譯，商務(wù)印書館，1987年，第10頁。

?［德］馬克斯·韋伯:《世界經(jīng)濟(jì)通史》，姚曾廙譯，上海:上海譯文出版社，1981年，第243頁。

?對實(shí)質(zhì)公共性與形式公共性的內(nèi)涵及其特征更具體的描述請參見張雅勤《行政公共性的生成淵流與歷史反思》，《中國行政管理》2012年第6期;張雅勤《對公共行政公共性的概念解析》，《浙江學(xué)刊》2012年第1期。

?［美］阿爾溫·托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱等譯，新華出版社，1996年，第60頁

?“合作制組織”為我國學(xué)者張康之教授所提出。

?丁煌:《西方行政學(xué)說史》，武漢大學(xué)出版社，2004年，第46頁。

?F．Marini，Towards a New Public Administration，New York:Chandler，1971，pp．127 －163．

?David K．Hart．The Virtuous Citizen，the Honorable Bureaucrat，and‘Public’Administration”，Public Administration Review，1984．Vol．44，No 11．

?Richardson，H．S．Democratic Autonomy:Public Reasoning about the Ends of Policy，Oxford:Oxford University Press．2002．184．

?［法］皮埃爾·卡藍(lán)默:《破碎的民主——試論治理的革命》，高凌翰譯，三聯(lián)書店，2005年，第3－4頁

?［美］米歇爾·鮑曼:《道德的市場》，肖君等譯，中國社會科學(xué)出版社，2003年，第369－370頁。