鄰比沖突治理若干基本問(wèn)題：多維視閾的解讀*

陳寶勝

鄰比沖突治理若干基本問(wèn)題：多維視閾的解讀*

陳寶勝

鄰避設(shè)施整體公共效用與局部負(fù)外部性影響的二元沖突是鄰比沖突治理必須考量的核心問(wèn)題，鄰避設(shè)施公共效用的必要性強(qiáng)弱、設(shè)施局部負(fù)外部性影響的破壞性程度以及設(shè)施設(shè)址的環(huán)境正義倫理，應(yīng)是決定鄰避設(shè)施設(shè)址決策的關(guān)鍵變量，由此可以建立鄰避設(shè)施設(shè)址決策凈值的簡(jiǎn)約分析框架。環(huán)境哲學(xué)關(guān)于人和自然關(guān)系的基本邏輯要求應(yīng)從嚴(yán)判斷鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的破壞性程度，變受害者負(fù)外部性影響舉證責(zé)任為受控者否定性結(jié)論舉證責(zé)任。雖然鄰比沖突治理中的公民參與無(wú)法確保鄰避設(shè)施得以成功建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，但政府引導(dǎo)的公民參與比將公民排除在鄰避設(shè)施設(shè)址政策過(guò)程之外更為必要和理性。即便面臨諸多質(zhì)疑，補(bǔ)償回饋機(jī)制對(duì)治理鄰比沖突具有實(shí)踐必要性和倫理正當(dāng)性，有助于提高鄰避設(shè)施設(shè)址接受度，能促進(jìn)鄰比沖突治理。

鄰比沖突 公共效用 負(fù)外部性 公民參與 補(bǔ)償

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)鄰比沖突①頻發(fā)，形式日趨激烈，使某些對(duì)公共利益不可或缺的必要型鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)陷入困境。于此，何艷玲主張通過(guò)確立政府中立角色，開(kāi)通協(xié)商性對(duì)話渠道，建構(gòu)面向城市邊緣群體的政治吸納機(jī)制及“制度緩解”機(jī)制治理鄰避沖突；②喬艷潔等從公共政策角度對(duì)鄰避沖突基本理論問(wèn)題及治理思路開(kāi)展研究；③金通認(rèn)為破解鄰避沖突的基本思路是消除設(shè)施周邊居民和全社會(huì)在邊際收益、邊際成本上的差異；④李曉暉和胡峰則主張從優(yōu)化城市規(guī)劃的角度治理鄰避沖突；⑤陶鵬和童星分析了鄰避型群體性事件的治理戰(zhàn)略框架，建構(gòu)了針對(duì)不同階段的鄰避沖突治理配套機(jī)制；⑥陳寶勝對(duì)國(guó)外鄰避沖突研究的歷史和現(xiàn)狀作出綜合分析，并對(duì)鄰避沖突基本理論問(wèn)題作出反思與重構(gòu)，提出建構(gòu)多元協(xié)作型模式以治理鄰避沖突。⑦雖然學(xué)者從不同視角對(duì)鄰比沖突及其治理進(jìn)行了探討，但依然存在諸多值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。本文試圖從多維視角出發(fā)，厘清鄰比沖突治理若干基本問(wèn)題，以期為鄰比沖突相關(guān)理論研究和治理實(shí)踐提供智識(shí)積累。

鄰避設(shè)施整體公共效用與局部負(fù)外部性影響沖突的二難選擇

鄰比沖突是指在一定社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展背景下，某些成本效用分配不均衡的設(shè)施可能會(huì)遭到周邊居民的反對(duì)與抗?fàn)幎l(fā)的社會(huì)利益沖突。⑧鄰避設(shè)施通常能給特定區(qū)域整體(社區(qū)、街道、縣、市、省、全國(guó)乃至全球)帶來(lái)某種直接或間接的公共效用，如產(chǎn)品價(jià)值、區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮、增加地方就業(yè)機(jī)會(huì)和財(cái)政稅收、提高人民收入、滿足特定公共服務(wù)需求、改善地方基礎(chǔ)設(shè)施、以及提升政府政績(jī)等，然而，受技術(shù)發(fā)展水平限制，鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)可能會(huì)對(duì)周邊地區(qū)存在某種負(fù)外部性影響，如環(huán)境污染、噪音、威脅區(qū)域安全、降低地方固定資產(chǎn)價(jià)值等，使周邊地區(qū)額外承擔(dān)某種負(fù)外部性成本，這是鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)受到周邊居民的反對(duì)而引發(fā)沖突的直接原因。通常而言，支持者重視的是鄰避設(shè)施所能夠帶來(lái)的公共效用，而反對(duì)者則主要是出于鄰避設(shè)施現(xiàn)實(shí)或潛在的負(fù)外部性影響而反對(duì)設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，這實(shí)際上是為了保護(hù)周邊居民的生存和生活環(huán)境，因此，鄰比沖突治理首先需要考量?jī)蓚€(gè)核心問(wèn)題：一是鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響治理，二是鄰避設(shè)施整體公共效用與負(fù)外部性影響之間的二元沖突問(wèn)題。

客觀而言，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展催生了各種現(xiàn)代設(shè)施，但科學(xué)技術(shù)存在不確定性和局限性，這種不確定性和局限性導(dǎo)致能夠提供特定公共效用的現(xiàn)代技術(shù)設(shè)施往往存在某種難以控制的負(fù)面影響,使其成為“大規(guī)模殺傷性武器”，⑨如能夠提供通訊功能的現(xiàn)代通訊設(shè)備存在電磁輻射、能夠提供電能的核電站有潛在安全隱患、能夠提供各種生活和生產(chǎn)產(chǎn)品的化工廠會(huì)污染周邊環(huán)境、能夠處理生活垃圾并提供電能的垃圾焚燒發(fā)電廠會(huì)產(chǎn)生致癌物質(zhì)二惡英，等等。通過(guò)技術(shù)手段減少和消除鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響因而是治理鄰比沖突的治本之策，但技術(shù)不確定性和局限性決定了發(fā)展技術(shù)以治理設(shè)施的負(fù)外部性影響并不現(xiàn)實(shí)：新技術(shù)可能會(huì)消除現(xiàn)存的負(fù)外部性影響，但它同樣會(huì)催生存在特定負(fù)外部性影響的新型鄰避設(shè)施，而且新技術(shù)的發(fā)展會(huì)使我們不斷“發(fā)現(xiàn)”既有設(shè)施存在的“未知”負(fù)外部性影響，而某些設(shè)施的負(fù)外部性影響事實(shí)上難以消除，發(fā)展技術(shù)以治理鄰比沖突只能是一種理想。在不能通過(guò)發(fā)展技術(shù)以有效治理鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的情況下，如果為了獲得鄰避設(shè)施的公共效用而建設(shè)或運(yùn)營(yíng)鄰避設(shè)施則必然意味著會(huì)對(duì)周邊居民生存和生活環(huán)境的負(fù)外部性影響，而如果為了避免對(duì)周邊居民生存和生活環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性影響，則通常意味著終止設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，鄰比沖突治理的核心問(wèn)題因而即鄰避設(shè)施整體公共效用與設(shè)施負(fù)外部性影響之間的二元沖突問(wèn)題。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，鄰避設(shè)施整體公共效用和負(fù)外部性影響之間的二元沖突問(wèn)題似乎不難解決：只要厘清鄰避設(shè)施公共效用和設(shè)施負(fù)外部性影響之間的凈收益值即可，如果設(shè)施社會(huì)凈收益值為正，應(yīng)該以同意設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)為前提；如果設(shè)施凈收益值為零或?yàn)樨?fù)，則應(yīng)該終止設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)；然而實(shí)際問(wèn)題遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。首先，鄰避設(shè)施的公共效用難以衡量。除了鄰避設(shè)施的長(zhǎng)遠(yuǎn)公共效用和短期公共效用、有形公共效用和無(wú)形公共效用難以計(jì)量之外，在現(xiàn)實(shí)鄰避設(shè)施設(shè)址過(guò)程中，由于信息及權(quán)力的雙重不對(duì)稱，地方政府或其領(lǐng)導(dǎo)者、企業(yè)或?qū)＜业瓤赡軙?huì)出于某種政治或經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)而將個(gè)人利益、團(tuán)體利益、企業(yè)利益“公共化”，將某類(lèi)設(shè)施對(duì)特定區(qū)域整體的公共效用夸大，以推動(dòng)建設(shè)政績(jī)工程、形象工程、或引進(jìn)一些污染嚴(yán)重或潛在危害巨大的設(shè)施。這些設(shè)施在一定時(shí)期、一定程度上可能符合地方某種政治或經(jīng)濟(jì)需要，給特定區(qū)域整體帶來(lái)某種效用，但卻未必是社會(huì)發(fā)展和公眾生活之必需，其政治或經(jīng)濟(jì)效用也未必能惠及一般公眾。換言之，雖然鄰避設(shè)施一般確實(shí)存在某種效用，但有時(shí)其“收益”存在“被公共”或“被需要”的情形。其次，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響難以計(jì)量。鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的直接表現(xiàn)一般是對(duì)周邊環(huán)境的影響，并因?qū)Νh(huán)境的影響而影響周邊居民的財(cái)產(chǎn)價(jià)值、身體健康、生命安全等，從現(xiàn)實(shí)案例來(lái)看，由于信息及權(quán)力不對(duì)稱，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響常常會(huì)被設(shè)施支持者或企業(yè)否認(rèn)，如湖南省衡東縣大浦鎮(zhèn)化工廠附近三百多名兒童被查出血鉛超標(biāo)，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)蘇根林將孩子們的血鉛超標(biāo)歸咎為咬鉛筆所致。而即便設(shè)施負(fù)外部性影響能夠得到確證和承認(rèn)，如血鉛對(duì)兒童的智力影響、輻射造成的身體健康影響、飲用水或地下水資源的破壞、土壤的重金屬污染等，其負(fù)外部性影響的成本也無(wú)法衡量。最后，即便設(shè)施的公共效用和負(fù)外部性影響可以衡量，鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)還涉及到深層次的政治倫理問(wèn)題。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)的大量研究表明，由于社會(huì)弱勢(shì)群體難以組織有效的抗?fàn)幓顒?dòng)，鄰避設(shè)施被大量設(shè)置于貧窮和弱勢(shì)群體社區(qū)，這是因?yàn)樯贁?shù)或弱勢(shì)群體地區(qū)人群在政治上、經(jīng)濟(jì)上都處于弱勢(shì)地位，面對(duì)不合理的鄰避設(shè)施設(shè)址，即便他們提出反對(duì)設(shè)施設(shè)址的聲音，也由于其相對(duì)貧窮的經(jīng)濟(jì)地位、知識(shí)的缺乏、對(duì)設(shè)施危害性嚴(yán)重程度認(rèn)識(shí)的不足、對(duì)自身權(quán)利或長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的認(rèn)識(shí)不清晰、組織化程度和政治地位低等原因，容易被低廉的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償所收買(mǎi)或分化、或者被強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的強(qiáng)力政治能力場(chǎng)所屏蔽或彈壓等，難以有效阻止鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，因而被置于不正義的生存環(huán)境之中。然而，環(huán)境正義論者認(rèn)為人類(lèi)生于自然，人不分世代、種族、文化、性別或經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位等均可同等地享有安全、健康以及永續(xù)性環(huán)境的權(quán)利，而且任何人無(wú)權(quán)破壞或妨礙這種環(huán)境權(quán)利。⑩鄰比沖突治理需要考慮鄰避設(shè)施設(shè)址對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人類(lèi)自身文明進(jìn)步的主體性需要，更需要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)以促進(jìn)人類(lèi)可持續(xù)的永續(xù)發(fā)展，還要直面環(huán)境哲學(xué)關(guān)于環(huán)境正義的基本倫理，任何擁有經(jīng)濟(jì)、政治、組織化或暴力優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)或個(gè)人，都沒(méi)有利用手中的經(jīng)濟(jì)、政治、組織化或暴力優(yōu)勢(shì)以迫使社會(huì)弱勢(shì)團(tuán)體接受環(huán)境不正義的鄰避設(shè)施設(shè)址的權(quán)利，這是政治倫理對(duì)鄰避設(shè)施設(shè)址和鄰比沖突治理的基本要求。

因此，在面對(duì)鄰避設(shè)施整體公共效用和局部負(fù)外部性影響的二元沖突時(shí)，可以在綜合考慮設(shè)施公共效用的必要性及其負(fù)外部性影響的破壞性程度的基礎(chǔ)上，考量環(huán)境正義倫理向度，建構(gòu)鄰避設(shè)施設(shè)址決策分析框架(表1)，通過(guò)分析鄰避設(shè)施整體公共效用、負(fù)外部性影響、環(huán)境正義倫理，確定鄰避設(shè)施設(shè)址與否的“凈值”，以確定繼續(xù)或終止鄰避設(shè)施設(shè)址。表1中，白色底框欄表示設(shè)施必要性，因必要性支持設(shè)施設(shè)址，故根據(jù)設(shè)施必要性程度強(qiáng)弱賦3到1個(gè)“+”，為設(shè)施必要性程度得分；黑色底框欄表示設(shè)施對(duì)周邊地區(qū)負(fù)外部性影響的破壞程度，因設(shè)施負(fù)外部性影響降低設(shè)施設(shè)址的合法性與合理性，故根據(jù)設(shè)施負(fù)外部性影響的破壞程度高低賦3到1個(gè)“-”，為設(shè)施負(fù)外部性影響破壞程度得分；深灰色底框欄為設(shè)施政治倫理向度，因鄰避設(shè)施環(huán)境不正義程度同樣降低設(shè)施設(shè)址的合法性與合理性，且環(huán)境不正義程度按照破壞性程度遞增，故根據(jù)設(shè)施環(huán)境不正義程度強(qiáng)弱賦3到1個(gè)“-”，為設(shè)施政治倫理得分。淺灰色表示設(shè)施“決策凈值”，即設(shè)施三項(xiàng)得分總值，“+”越多，設(shè)施設(shè)址決策支持度越高，反之，設(shè)施設(shè)址決策支持度低；當(dāng)“+”達(dá)到或超過(guò)5個(gè)時(shí)，支持設(shè)施設(shè)址；當(dāng)“+”少于5個(gè)時(shí)，不支持設(shè)施設(shè)址；當(dāng)有不可或缺型設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)時(shí)，應(yīng)以最小化設(shè)施的負(fù)外部性影響為前提，加強(qiáng)設(shè)施選址和運(yùn)營(yíng)管理的科學(xué)化、民主化和透明化，并考慮給予負(fù)外部性影響受眾以必要補(bǔ)償。

表1 鄰避設(shè)施設(shè)址決策分析框架

鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的界定應(yīng)該從寬還是從嚴(yán)?

鄰比沖突的直接發(fā)生邏輯是鄰避設(shè)施對(duì)周邊社區(qū)環(huán)境和居民的負(fù)外部性影響導(dǎo)致周邊居民反對(duì)設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)而引發(fā)沖突，鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的有無(wú)和嚴(yán)重程度因而成為鄰比沖突雙方支持或反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)論爭(zhēng)的焦點(diǎn)。一般而言，鄰避設(shè)施支持者傾向于弱化設(shè)施的負(fù)外部性影響以降低設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的阻力及補(bǔ)償額，提高設(shè)施成功設(shè)址的可能性；鄰避設(shè)施反對(duì)者傾向于夸大設(shè)施的負(fù)外部性影響而增強(qiáng)反對(duì)設(shè)施建設(shè)的說(shuō)服力，增加他們反對(duì)設(shè)施設(shè)址的籌碼，或者為支持設(shè)施設(shè)址謀求更大數(shù)量的補(bǔ)償額；鄰避設(shè)施支持與反對(duì)雙方對(duì)設(shè)施負(fù)外部性影響界定的異質(zhì)傾向?qū)е锣彵葲_突雙方對(duì)設(shè)施負(fù)外部性影響的有無(wú)和嚴(yán)重程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)截然不同，增加了鄰比沖突過(guò)程中達(dá)成一致意見(jiàn)的難度。以何種標(biāo)準(zhǔn)界定鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的嚴(yán)重程度，或者說(shuō)對(duì)鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的界定應(yīng)該從寬還是從嚴(yán)，既是確定設(shè)施補(bǔ)償額的決定性要素，也是決定設(shè)施整體公共效用和負(fù)外部性影響程度的關(guān)鍵變量，因而成為鄰比沖突治理必須考量的又一關(guān)鍵問(wèn)題。然而，在實(shí)際鄰比沖突治理過(guò)程中，信息不對(duì)稱、技術(shù)不確定性和局限性等使設(shè)施負(fù)外部性影響的界定成為難題。

環(huán)境哲學(xué)的基本問(wèn)題是人與自然的關(guān)系問(wèn)題，環(huán)境哲學(xué)關(guān)于人與自然關(guān)系的哲學(xué)思考為從寬還是從嚴(yán)界定鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響提供了理論基礎(chǔ)。環(huán)境哲學(xué)對(duì)人與自然的關(guān)系存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)和以人為中心的環(huán)境哲學(xué)。以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)堅(jiān)持自然的中心地位，認(rèn)為人是自然環(huán)境的客體和對(duì)象物，自然為人的生存和發(fā)展提供了生活空間和物質(zhì)資料。而以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)認(rèn)為，人的生產(chǎn)、生活與發(fā)展等實(shí)踐活動(dòng)受自然環(huán)境的制約，在自然環(huán)境面前，人的自主能力、可以對(duì)自然環(huán)境的改造空間有限；為了人類(lèi)自身的可持續(xù)發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不應(yīng)以污染和破壞自然環(huán)境為代價(jià)，否則必然會(huì)遭致自然環(huán)境的反噬和報(bào)復(fù)。以人為中心的環(huán)境哲學(xué)堅(jiān)持人的中心地位，立足于人的主體性需要，認(rèn)為人是自然環(huán)境的主體，自然是人類(lèi)實(shí)踐活動(dòng)的客體和主體性需要的對(duì)象物，人類(lèi)的實(shí)踐活動(dòng)是為了征服和改造自然以使其適應(yīng)自己的生存和發(fā)展。根據(jù)以人為中心的環(huán)境哲學(xué)，人類(lèi)在自然界中的一切行為都應(yīng)該立足于自身生存與發(fā)展的主體性需要，以利于增進(jìn)和提升人類(lèi)生活品質(zhì)為前提，離開(kāi)了人類(lèi)“自我”生存與發(fā)展的主體性需要，自然環(huán)境毫無(wú)意義。

以人為中心的環(huán)境哲學(xué)對(duì)人主體性需要的強(qiáng)調(diào)常常被批評(píng)為忽視自然環(huán)境保護(hù)，這可能是一種誤解。從滿足人的主體性需要出發(fā)，如果為了人自身的主體性需要而無(wú)視自然環(huán)境的承載能力，過(guò)度“征服和改造自然”，一旦這種“征服和改造”突破自然環(huán)境的自我調(diào)適能力，自然環(huán)境必然會(huì)被破壞而發(fā)生根本性改變，那么已經(jīng)適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)自然環(huán)境的人類(lèi)勢(shì)必面臨生存危機(jī)。當(dāng)然，在不斷改造破壞環(huán)境的同時(shí)，人類(lèi)或許可以不斷進(jìn)化以適應(yīng)被改造和破壞的環(huán)境，但姑且不論人的進(jìn)化和適應(yīng)步伐是否能跟上人類(lèi)改造和破壞環(huán)境的速度，即便人類(lèi)能及時(shí)進(jìn)化以適應(yīng)被改造和破壞的“新環(huán)境”，可以想象：當(dāng)人某一天在污濁腥臭的污染水、充滿霧霾和異味的空氣中生活得“其樂(lè)融融”，人類(lèi)還是不是現(xiàn)在的人類(lèi)？可見(jiàn)，以人為中心的環(huán)境哲學(xué)從人的主體性需要出發(fā)，同樣要強(qiáng)調(diào)人對(duì)自身生存與發(fā)展環(huán)境的保護(hù)。

從人和自然的歷史發(fā)展規(guī)律來(lái)看，在長(zhǎng)期生存與發(fā)展的互動(dòng)中，人和自然之間事實(shí)上已經(jīng)形成了路徑依賴式的“互適性”：自然孕育了人類(lèi)，它可以通過(guò)自身的漸進(jìn)調(diào)適以適應(yīng)人類(lèi)對(duì)自然環(huán)境的漸進(jìn)影響和改造，而人產(chǎn)生并生活于自然環(huán)境之中，人在長(zhǎng)期的生存與發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)在整體上適應(yīng)了地球自然環(huán)境現(xiàn)狀。然而，隨著人類(lèi)人口數(shù)量的快速膨脹、生產(chǎn)和生活方式的急劇變化，尤其是現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的人類(lèi)改造和破壞自然能力的增強(qiáng)，人類(lèi)對(duì)自然環(huán)境的改造和破壞已經(jīng)逐步突破了自然環(huán)境對(duì)人類(lèi)活動(dòng)的自我調(diào)適能力。換言之，人和自然之間的“互適性”已經(jīng)被打破，其直接表現(xiàn)是自然環(huán)境的持續(xù)惡化，而持續(xù)惡化的自然環(huán)境已經(jīng)開(kāi)始“反噬”和“報(bào)復(fù)”人類(lèi)，在此背景下，當(dāng)我們反思以人為中心的環(huán)境哲學(xué)和以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)基本觀點(diǎn)后可以發(fā)現(xiàn)：以人為中心的環(huán)境哲學(xué)對(duì)人主體性需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)與以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)對(duì)保護(hù)自然環(huán)境的吁求之間并不矛盾，而以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)對(duì)保護(hù)自然環(huán)境的吁求事實(shí)上是為了更好地滿足人的主體性需要，兩種不同的環(huán)境哲學(xué)觀在本質(zhì)上是辯證統(tǒng)一的，都要求在鄰比沖突治理過(guò)程中要以堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)為基本原則。

鄰比沖突治理過(guò)程中的公共參與及其有效性

在對(duì)現(xiàn)代政策執(zhí)行困境進(jìn)行分析的過(guò)程中，政策分析理論家認(rèn)為造成傳統(tǒng)政策執(zhí)行困境的關(guān)鍵原因在于傳統(tǒng)政策執(zhí)行過(guò)程中自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式的內(nèi)在弊端。他們認(rèn)為自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式立基于傳統(tǒng)官僚制組織理論之上，是傳統(tǒng)官僚制的重要組成部分和典型表征，它們把行政部門(mén)內(nèi)部的命令服從原則應(yīng)用于公共政策過(guò)程中的政府與社會(huì)關(guān)系之中，將政策對(duì)象置于公共政策執(zhí)行的被動(dòng)服從地位，是導(dǎo)致行政國(guó)家日益強(qiáng)大、公民社會(huì)日益萎縮、政府公信力下降和公民利益受損的重要原因，也是導(dǎo)致公共政策執(zhí)行困境的內(nèi)在原因；隨著信息化技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展、公民意識(shí)的逐步興起、民主政治的持續(xù)進(jìn)步，傳統(tǒng)自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代公共政策過(guò)程的現(xiàn)實(shí)需要。正因如此，現(xiàn)代政策理論家認(rèn)為，政府官僚雖然在公共政策過(guò)程中無(wú)處不在，但他們并非萬(wàn)能，有必要在公共政策過(guò)程中引入公民參與，這是破解各種政策執(zhí)行困境的有效途徑。

2014年5月8日至5月10日，一場(chǎng)因垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)址引發(fā)的上萬(wàn)居民聚集堵路表達(dá)鄰比抗?fàn)幵V求的鄰比沖突事件在浙江余杭上演。事件過(guò)程中，鄰比抗?fàn)幦罕姶蛑鴻M幅和標(biāo)語(yǔ)，聚集在當(dāng)?shù)馗咚俟返臉蚨聪潞褪召M(fèi)站附近，并高喊口號(hào)要求停建擬建中的九峰垃圾焚燒發(fā)電廠。聚集的人群最高峰時(shí)超萬(wàn)人，他們阻斷高速公路并掀翻了近十輛警車(chē)和一輛移動(dòng)通信車(chē)；多名民警、輔警、群眾不同程度受傷。這場(chǎng)爭(zhēng)議最終以政府刑事拘留53人、行政拘留7人，并承諾在項(xiàng)目沒(méi)有履行完法定程序并征得公眾理解支持的情況下，一定不開(kāi)工建設(shè)為結(jié)局。在經(jīng)過(guò)暴力沖突的代價(jià)后，項(xiàng)目被暫時(shí)擱置。實(shí)際上，有資料顯示，早在2012年4月杭州市就已經(jīng)啟動(dòng)了垃圾焚燒發(fā)電廠的規(guī)劃和建設(shè)議程。此后，在垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)的前期系列準(zhǔn)備工作中，當(dāng)?shù)卣紱](méi)有通過(guò)任何正式渠道向公眾發(fā)布相關(guān)信息，更沒(méi)有引入任何形式的公民參與，然而，設(shè)施建設(shè)信息正式披露后立刻引發(fā)了公民的持續(xù)關(guān)注，并最終演變成暴力沖突事件，在付出高昂的社會(huì)成本和政治成本后，設(shè)施建設(shè)被暫時(shí)擱置。

浙江余杭中泰垃圾焚燒廠設(shè)址沖突事件表明，雖然引入公民參與的政策效果未必理想，公民參與并不能必然保證設(shè)址標(biāo)的社區(qū)居民能夠接受鄰避設(shè)施設(shè)址，但如果不引入公民參與，一旦引發(fā)公民的非正式參與，其結(jié)果將不僅是設(shè)施建設(shè)政策受阻，還可能要付出高昂的社會(huì)成本和政府公信力。此外，從設(shè)施潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率論角度出發(fā)，如果及時(shí)公開(kāi)信息，使設(shè)施周邊居民了解設(shè)施可能的風(fēng)險(xiǎn)，既可以增強(qiáng)居民監(jiān)督設(shè)施運(yùn)營(yíng)的主動(dòng)性，也可以提高設(shè)施周邊居民的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，惟其如此，一旦設(shè)施意外風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)發(fā)生，也可以提高周邊居民的應(yīng)急反應(yīng)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的損失。由此，可以得出結(jié)論，鄰比沖突治理過(guò)程中的公民參與未必總是十分有效，也無(wú)法確保設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)決策的成功執(zhí)行，但政府主動(dòng)引導(dǎo)的公民參與比刻意將公民排除在政策之外的“隱蔽決策”更為理性和必要。

鄰比沖突治理過(guò)程中的補(bǔ)償機(jī)制及其有效性

雖然在鄰比沖突治理過(guò)程中應(yīng)該遵從環(huán)境保護(hù)的基本原則，從嚴(yán)界定鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響，但當(dāng)面對(duì)人類(lèi)不可或缺的公共效用的主體性需要時(shí)，環(huán)境保護(hù)原則只能讓位，或者說(shuō)此時(shí)必須要綜合考量環(huán)境保護(hù)原則和主體性需要之間誰(shuí)更為重要，如面對(duì)三分之一城市的垃圾圍城危機(jī)，國(guó)內(nèi)垃圾處理設(shè)施顯然不可或缺?？陀^而言，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)事實(shí)上也是為了更好地保護(hù)環(huán)境。如垃圾處理設(shè)施這類(lèi)對(duì)公共利益不可或缺的必要型鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)顯然具有合法性和緊迫性。在承認(rèn)部分對(duì)公共利益不可或缺的鄰避設(shè)施設(shè)址的合法性和正當(dāng)性的情形下，鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)所導(dǎo)致的對(duì)自然環(huán)境和周邊居民的負(fù)外部性影響不可避免，這是為了獲得對(duì)人類(lèi)不可或缺的公共效用和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展所必然要支付的成本。在此情境下，補(bǔ)償論者提出，為了對(duì)設(shè)施負(fù)外部性影響的利益受損者給予適當(dāng)補(bǔ)償，也為了有效提高設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的支持率，可以將補(bǔ)償(compensation)和回饋(feedback)作為推動(dòng)鄰避設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的促進(jìn)手段。

補(bǔ)償論者主張給予設(shè)施負(fù)外部性影響者以補(bǔ)償或回饋的基本邏輯是因鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)對(duì)周邊環(huán)境或居民身體健康、財(cái)產(chǎn)價(jià)值等存在某種影響而使他們利益受損，因此需要對(duì)他們的損失給予一定的“補(bǔ)償”或“回饋”。補(bǔ)償與回饋的基本邏輯存在一定差異：補(bǔ)償是由于設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)使設(shè)施周邊社區(qū)及其居民受到某種損失，因而給予他們一定的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等待遇以“補(bǔ)償”其損失。而回饋則是因設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)使設(shè)施經(jīng)營(yíng)者得到收益，為了感謝設(shè)施周邊社區(qū)及其居民對(duì)設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的支持，由設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)者給予周邊社區(qū)或居民以一定的“回饋”以示回報(bào)；補(bǔ)償?shù)那疤崾潜谎a(bǔ)償者受到了某種損失，而回饋的前提是被回饋者對(duì)回饋者的支持與幫助，它不以利益受損為前提，被回饋者可能受到利益損失也可能沒(méi)有受到利益損失。在實(shí)際鄰比沖突治理中，回饋常常被企業(yè)或政府作為補(bǔ)償?shù)奶娲圆呗裕驗(yàn)檫@樣可以改善設(shè)施形象、提升設(shè)施周邊居民對(duì)設(shè)施的認(rèn)同和支持度，亦可以向周邊居民傳達(dá)企業(yè)并非因設(shè)施負(fù)外部性影響而給予補(bǔ)償?shù)男畔ⅲ枰匀趸O(shè)施負(fù)外部性影響的存在感及周邊居民要求補(bǔ)償?shù)臋?quán)益意識(shí)，改變企業(yè)和政府的談判地位。在此情境下，回饋與補(bǔ)償實(shí)際上沒(méi)有本質(zhì)不同。

除了直接的經(jīng)濟(jì)邏輯之外，補(bǔ)償措施的提出實(shí)際上還有兩個(gè)更為重要的潛在理由是避免因?qū)怖娌豢苫蛉钡谋匾袜彵茉O(shè)施的設(shè)址沖突和矯治必要型鄰避設(shè)施設(shè)址可能造成的環(huán)境不正義。導(dǎo)致鄰比沖突的直接原因是設(shè)施周邊社區(qū)和居民覺(jué)得利益受損而反對(duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，面對(duì)對(duì)公共利益不可或缺的強(qiáng)必要型鄰避設(shè)施設(shè)址，支持設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的開(kāi)發(fā)商或政府只能通過(guò)給予民眾一定數(shù)額的“補(bǔ)償金”以期消除或減緩反對(duì)強(qiáng)度以避免沖突。另一方面，必要型鄰避設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的直接收益通常為區(qū)域整體、政府或企業(yè)所得，卻要周邊居民承擔(dān)額外的負(fù)外部性成本，而鄰避設(shè)施設(shè)址的現(xiàn)實(shí)邏輯肯定不可能設(shè)置于鬧市繁華地區(qū)或社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體社區(qū)，這實(shí)際上是一種難以避免的環(huán)境不正義現(xiàn)象，但通過(guò)給周邊居民適當(dāng)補(bǔ)償可以在一定程度上達(dá)到矯治環(huán)境不正義的目的。在此情境下，不食人間煙火式的泛道德化環(huán)境正義倫理顯然并不適用，鄰比沖突治理的環(huán)境正義倫理必然要服從現(xiàn)實(shí)生活的強(qiáng)必要性需求，因此，對(duì)支持設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的設(shè)施周邊居民予以補(bǔ)償與回饋在實(shí)踐上具有必要性、在政治倫理上亦具有正當(dāng)性，它有利于強(qiáng)必要型鄰避設(shè)施設(shè)址和鄰比沖突治理。

①“鄰比”一詞來(lái)資源于英文“Not in my backyard：NIMBY”，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者將其譯作“鄰避”并被大陸學(xué)者沿用，因其引發(fā)的社會(huì)利益沖突則被稱作“鄰避沖突”。張康之教授認(rèn)為：這一翻譯不符合翻譯“信、達(dá)、雅”的基本要求，因?yàn)椤班彵堋庇小氨荛_(kāi)”之意，而倘若避開(kāi)則不會(huì)有沖突，因而建議應(yīng)該調(diào)整譯法。受張康之教授啟發(fā)，本研究將其譯作“鄰比沖突”，其理由有四：一是“鄰避沖突”一詞確實(shí)存在張教授所說(shuō)之缺陷；二是“鄰比沖突”與英文原文縮寫(xiě)“NIMBY”讀音基本一致，能達(dá)到翻譯“信”之基本要求；三是“比”有靠近和緊挨之意，周制“五戶為一比”，中文古語(yǔ)亦有“比鄰”、“比鄰而居”之說(shuō)，“鄰比”將“比鄰”二字順序置換，其字面意思易于理解，且“鄰比沖突”能較好地反映出“鄰避設(shè)施”與“鄰比抗?fàn)幹黧w”比鄰而居并引發(fā)沖突之意，滿足翻譯之“達(dá)”的基本要求；四是“鄰比沖突”一詞有古語(yǔ)“比鄰”之意，符合“雅”的基本要求。作者衷心感謝張康之教授的指導(dǎo)意見(jiàn)！

②何艷玲：《“鄰避沖突”及其解決：基于一次城市集體抗?fàn)幍姆治觥罚豆补芾硌芯俊?006年第4卷；何艷玲：《“中國(guó)式”鄰避沖突：基于事件的分析》，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。

③喬艷潔、曹婷、唐華：《從公共政策角度探析鄰避效應(yīng)》，《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2007年第1期。

④金通：《垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象探析》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2007年第5期。

⑤李曉暉：《城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策探討》，《規(guī)劃師》2009年第12期；胡峰：《城市鄰避性設(shè)施規(guī)劃的思考》，《建筑與環(huán)境》2009年第4期。

⑥陶鵬、童星：《鄰避型群體性事件及其治理》，《南京社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。

⑦陳寶勝：《國(guó)外鄰避沖突研究的歷史、現(xiàn)狀及啟示》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期；《公共政策過(guò)程中的鄰避沖突及其治理》，《學(xué)?！?012年第5期；《鄰避沖突基本理論的反思與重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2013年第6期。

⑧陳寶勝：《鄰避沖突基本理論的反思與重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2013年第6期。

⑨周軍：《后工業(yè)化進(jìn)程中的社會(huì)治理規(guī)劃》，《學(xué)?！?014年第5期。

⑩彭國(guó)棟：《淺談環(huán)境正義》，《自然保育季刊》1999年第28期。

〔責(zé)任編輯：吳 明〕

*本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“鄰避沖突及其治理模式研究”(項(xiàng)目號(hào)：12CGL080)、中國(guó)博士后基金面上資助項(xiàng)目“鄰避沖突治理研究：政策工具的視閾”(項(xiàng)目號(hào)：2014M561785)、國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化研究”(項(xiàng)目號(hào)：13&ZD040)的階段性成果。

陳寶勝，管理學(xué)博士，溫州大學(xué)法政學(xué)院副教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，silent@wzu.edu.cn。溫州，325035