城市交通的變革與規(guī)范(連載)

孔令斌

(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100037)

3 城市綜合交通的存量規(guī)劃與增量規(guī)劃

在快速城鎮(zhèn)化、大城市帶動、以競爭力提升為核心的城市發(fā)展政策下，增量規(guī)劃是必然選擇，并且已經(jīng)成為城市發(fā)展和規(guī)劃的慣性。然而，隨著城市發(fā)展政策轉(zhuǎn)向?qū)Υ蟪鞘幸?guī)模的控制，存量規(guī)劃成為當下一些城市需要直面的問題。

增量規(guī)劃走向存量規(guī)劃是一個必然過程。經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，許多城市已經(jīng)形成了規(guī)?？捎^的建成區(qū)，2020年后的規(guī)劃，即使沒有城市發(fā)展政策的轉(zhuǎn)向，大部分城市也將進入增量與存量并存的規(guī)劃時期。但中國對存量規(guī)劃的研究卻比較薄弱，至今在規(guī)劃編制要求中還沒有應(yīng)對措施，這是當前規(guī)劃中必須面對卻又準備不足的內(nèi)容。

存量規(guī)劃首先在用地規(guī)劃中提出，一些城市在新一輪規(guī)劃中市域或中心城區(qū)將面臨用地零增長的約束，盡管用地規(guī)模不增長，城市空間功能優(yōu)化調(diào)整仍在大規(guī)模進行。根據(jù)發(fā)達國家城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗，從城市空間形態(tài)定型到城市功能調(diào)整基本完善，仍然要有20～40年的時間。但對于城市交通系統(tǒng)則不同，2000年以來，城市經(jīng)過在交通系統(tǒng)上的大規(guī)模投資，許多城市中心城區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)基本達到長遠規(guī)劃目標，而交通設(shè)施一旦建成，城市交通的框架幾乎不可能改變?？梢钥吹剑谛乱惠喴?guī)劃中，城市用地規(guī)劃雖然也進入了存量規(guī)劃階段，但城市空間構(gòu)建仍然是主題，城市空間功能調(diào)整優(yōu)化將繼續(xù)下去，而城市交通系統(tǒng)在框架定型后，新增設(shè)施的規(guī)模將快速下降，其對城市空間構(gòu)建帶來的城市活動調(diào)整的支持和引導也將主要通過服務(wù)和政策調(diào)整來實現(xiàn)。因此，存量規(guī)劃的研究對于城市交通規(guī)劃而言更加迫切，這也是新一輪城市與城市交通發(fā)展中必須面對的課題。

存量規(guī)劃與增量規(guī)劃相比，差異首先在規(guī)劃的方向、重點和表達上。當前城市規(guī)劃和城市交通系統(tǒng)規(guī)劃主要面向增量規(guī)劃，規(guī)劃重點是指導交通設(shè)施建設(shè)，圖紙和文本的描述重點是新增設(shè)施，規(guī)劃中主要通過設(shè)施增量提高城市交通系統(tǒng)的整體能力來平衡需求的增長。對于存量規(guī)劃，由于設(shè)施新增數(shù)量很少，規(guī)劃中主要通過城市交通系統(tǒng)服務(wù)和政策調(diào)整來響應(yīng)需求的變化。對于以存量為主的規(guī)劃而言，如果仍采用面向設(shè)施的規(guī)劃方向和表達方式，現(xiàn)狀與規(guī)劃接近一致，就不能很好地反映存量規(guī)劃階段城市交通系統(tǒng)的改變。因此，需要對存量規(guī)劃中規(guī)劃的方向和表達方式進行調(diào)整，實現(xiàn)由設(shè)施規(guī)劃向服務(wù)和政策規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。

其次，由于增量規(guī)劃和存量規(guī)劃對需求的響應(yīng)方式不同，規(guī)劃績效評估也有差異。增量規(guī)劃是“做蛋糕”，通過設(shè)施增量來擴大能力，惠及城市中的出行者，進而實現(xiàn)系統(tǒng)績效的整體改善，近似于帕累托改進，城市中的絕大多數(shù)人可以從改進中受益，因此規(guī)劃的績效評估主要關(guān)注于系統(tǒng)整體，而不關(guān)注具體的人群。但存量規(guī)劃是“分蛋糕”，服務(wù)和政策的調(diào)整是在既有交通資源的基礎(chǔ)上調(diào)整分配關(guān)系，通過需求管理確定的優(yōu)先原則來支持和引導城市空間活動組織的調(diào)整，系統(tǒng)內(nèi)的優(yōu)先和鼓勵要以一部分人的損失為基礎(chǔ)，交通政策和服務(wù)的損益人群分析和協(xié)調(diào)就成為重要內(nèi)容，公平將成為存量規(guī)劃的重要考量。

在新一輪規(guī)劃中，城市綜合交通不會馬上進入完全的存量規(guī)劃，還是增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重，多數(shù)城市還會以增量規(guī)劃為主。即使是在存量規(guī)劃為主的城市，不同子系統(tǒng)中增量規(guī)劃與存量規(guī)劃的分量也不同，但存量規(guī)劃對規(guī)劃內(nèi)容和方法的影響需要在新一輪規(guī)劃中加以考慮毋庸置疑。

4 交通與空間、土地利用的關(guān)系

城市交通與空間、土地利用的關(guān)系是一個內(nèi)涵廣泛的話題，不僅是中國現(xiàn)階段城市交通系統(tǒng)規(guī)劃和城市規(guī)劃的核心所在，也是當前城市規(guī)劃中最需要迫切處理好的一對關(guān)系。

自20世紀90年代后期以來，中國城市一直處于城市空間與城市交通系統(tǒng)的快速發(fā)展時期，也是建立合理而可持續(xù)的交通與空間關(guān)系的最佳時期。因此，從城市空間與交通規(guī)劃的不同視角，針對城市交通與城市空間、土地利用關(guān)系的研究逐步增多，這體現(xiàn)了城市空間構(gòu)建時期交通與城市空間、土地利用協(xié)調(diào)的迫切性。但受制于管理體制上的逐步分離，兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)在城市規(guī)劃和城市交通規(guī)劃中未能明顯改善，而且發(fā)展越快的大城市越是如此。這種源于空間組織與交通組織的不合拍而導致的空間組織不合理，從而引發(fā)的交通運行問題已成為多數(shù)大城市當前交通問題中最嚴重而且難以解決的矛盾。

在下一輪城市規(guī)劃期內(nèi)，可以預(yù)見中國絕大多數(shù)城市仍然處于空間構(gòu)建和空間優(yōu)化時期?？臻g增量發(fā)展仍然是多數(shù)城市的發(fā)展模式，但會有越來越多城市進入空間存量下的優(yōu)化發(fā)展階段。無論是增量擴張，還是存量優(yōu)化，可持續(xù)而低碳的城市空間組織形成都有賴于城市交通系統(tǒng)的配合和引導，否則空間規(guī)劃就只能停留在“圖紙”上，而空間組織不合理帶來的交通問題也將使交通運行成本大幅度提高，城市組織的效率將會降低，城市為交通與城市空間不協(xié)調(diào)所支付的額外成本將難以想象，城市運行也不可能實現(xiàn)“低碳”。

城市空間與交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)的目的是從空間布局上使城市活動組織的效率更高而成本更低，即從活動源頭進行活動規(guī)劃。因此兩者協(xié)調(diào)一是降低成本、二是提高移動的能力，即通過空間布局的調(diào)整，使完成同樣的活動成本更低而效率更高。而要達到這一目的，既要發(fā)揮城市交通系統(tǒng)對空間價值的影響，也要考慮空間組織對交通方式、交通組織的影響。

城市空間包含三方面含義：城市規(guī)模及空間形態(tài)、城市功能組織，以及土地利用與城市活動密度。城市規(guī)模及空間形態(tài)、城市功能與交通的協(xié)調(diào)是在城市尺度上討論交通與城市空間的關(guān)系，而城市土地利用與交通的協(xié)調(diào)則是在走廊與街區(qū)尺度上討論交通與城市用地的關(guān)系。下面從三方面探討城市交通與城市空間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1 城市交通系統(tǒng)與城市規(guī)模及空間形態(tài)

在進入21世紀的15年來，大城市空間發(fā)展的主題基本是規(guī)模擴張與空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，這從21世紀初大城市規(guī)劃中轟轟烈烈的空間戰(zhàn)略研究可以體會。與此對應(yīng)，城市交通系統(tǒng)的發(fā)展應(yīng)該是交通組織方式轉(zhuǎn)變與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但交通專業(yè)研究與規(guī)劃實踐卻遜色很多。這導致轟轟烈烈的空間戰(zhàn)略研究缺少支持與引導的抓手，加上交通與空間管理的割裂，結(jié)果是在城鎮(zhèn)化和土地財政政策推動下提前實現(xiàn)了空間面積的擴張，而空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標則多數(shù)變異與夭折。

就城市規(guī)模與城市交通關(guān)系而言，城市規(guī)模決定城市活動組織方式。隨著城市規(guī)模從小到大，城市交通系統(tǒng)組織對效率的要求逐步提高，交通機動性組織要求逐步增強。這是目前針對交通與城市空間關(guān)系研究比較多的方面，這里重點對城市規(guī)模、城市空間形態(tài)與交通兩個方面進行討論。

4.1.1 城市規(guī)模與交通的關(guān)系

首先，無論城市規(guī)模大小，城市活動都可以分為兩部分：全市性活動和地方性活動。全市性活動是城市不同功能地區(qū)相互聯(lián)系的空間活動，而地方性活動是城市小范圍內(nèi)滿足一般性生活需求而進行的活動(在小城市界限相對模糊)。全市性活動的交通組織因城市規(guī)模而異，除規(guī)模很小的城市在交通組織上類似于特大城市地方性活動的交通組織外，城市規(guī)模越大對機動交通效率的要求越高。相比之下，無論地方性活動在不同規(guī)模的城市中目的如何變化，其組織原則基本一致，并不隨城市規(guī)模差異產(chǎn)生較大變化，即地方性活動出行距離短，非機動交通出行比例高，而城市配套越完善的地區(qū)，地方性活動的出行距離越短，非機動交通出行比例也越高。因此，地方性活動的交通組織在所有城市中原則基本一致，即非機動交通優(yōu)先，交通網(wǎng)絡(luò)的密度也要適應(yīng)非機動交通組織的要求，盡量減少與全市性活動的沖突，這是地方性活動組織的關(guān)鍵所在。

其次，全市性活動的規(guī)模、機動交通效率要求與城市規(guī)模密切相關(guān)，城市交通規(guī)劃在滿足不同規(guī)模城市機動交通效率時采取的策略不同。隨著城市規(guī)模擴大，機動交通組織要求不斷增強：20萬人口以下的城市以步行和自行車交通為主導，相當于大城市中地方性活動的交通組織；人口上升至50萬人，出現(xiàn)長距離出行，機動交通效率要求開始出現(xiàn)，城市交通組織中機動交通效率要求高的干路系統(tǒng)開始分級，區(qū)分主干路層次；人口超過100萬人，長距離交通組織的機動交通效率要求提高，部分城市開始規(guī)劃建設(shè)快速路，應(yīng)對城市交通擁堵成為交通組織核心，公共交通在長距離出行中競爭力增強；人口超過200萬人，城市快速路規(guī)模擴大，僅靠道路組織交通已不能滿足城市空間組織要求，城市軌道交通進入選擇范圍；而對于人口超過500萬人的特大城市，城市空間組織必須依靠多個中心，城市尺度巨大，開始需要高速道路和快速軌道交通系統(tǒng)，并且城市空間組織圍繞中心必須實施分區(qū)，城市更像是城市組群，而非獨立的城市。

第三，由于不同規(guī)模城市全市性活動的交通組織方式各異，各種交通方式在不同規(guī)模城市的作用也有所差別，典型的是小城市與大城市之間的差別。小城市由于空間尺度小、出行距離短，公共交通在城市交通組織中相對于步行和自行車交通競爭力不強(在電動自行車快速發(fā)展下更是如此)，公共交通的作用是在城市主要交通走廊提供一種可選擇出行方式。當然，私人機動交通除氣候原因和特殊出行外也應(yīng)是一種可選擇出行方式，而步行和自行車交通則是城市的主導出行方式。大城市則不同，機動交通和公共交通是城市交通組織的必需，步行和自行車交通只是區(qū)域性或者地方性活動的主導交通方式。城市交通方式的作用不同，在交通規(guī)劃中當然也要區(qū)別對待，不能采取一刀切的模式規(guī)定城市交通目標與交通組織。

4.1.2 城市空間形態(tài)與交通的關(guān)系

空間形態(tài)變化的選擇是出于對城市規(guī)模和城市所在地理環(huán)境的考慮，如新城、組團城市。因此，城市空間形態(tài)選擇一方面是為了降低城市空間組織的成本，另一方面是為了塑造良好的城市環(huán)境。毋庸置疑，無論選擇什么樣有別于團狀(攤大餅?zāi)Ｊ?擴展的城市空間形態(tài)，城市空間尺度都會超過團狀。通過城市空間形態(tài)變化擴大城市尺度而獲得良好的城市環(huán)境容易實現(xiàn)，但要降低城市空間組織成本卻不容易，交通與城市空間形態(tài)在規(guī)劃中矛盾的根本也在于此。這也是城市空間規(guī)劃師與交通規(guī)劃師分歧最大的地方，交通規(guī)劃師更多關(guān)注城市空間尺度增大帶來的交通需求擴大，城市空間規(guī)劃師則更多關(guān)心空間形態(tài)變化帶來的環(huán)境優(yōu)勢，而對于通過空間形態(tài)變化謀求城市空間組織成本降低兩者考慮都不多。

無論是交通規(guī)劃師還是城市空間規(guī)劃師，在規(guī)劃中都試圖利用交通“填平”變化的城市空間形態(tài)中的關(guān)鍵斷面，所謂的空間形態(tài)變化也就成了圖紙上的“空間形狀”變化。而那些希望改變擴張模式的大城市，無論是在功能組織上還是改變團狀城市模式上，利用空間形態(tài)變化降低城市運行成本的目標形同虛設(shè)，空間形態(tài)變化反而成了交通組織的問題。

因此，依據(jù)城市規(guī)模與地理環(huán)境選擇的城市空間組織形態(tài)，要獲得城市運行成本的降低，不是要在形態(tài)變化的關(guān)鍵斷面上一味加強交通，使其向無差別的團狀城市靠攏，而是需要在這些斷面及其相聯(lián)系的交通走廊上實施有別于團狀城市的交通組織與管理，提供差異化的服務(wù)，使之成為在形狀與功能上都真正有別于團狀城市的空間形態(tài)。

4.2 城市交通系統(tǒng)與城市功能組織

進入21世紀以來，城市空間顯著的變化除空間形態(tài)的擴張和結(jié)構(gòu)調(diào)整外，還有城市功能組織的變化。20世紀末，土地作為資本進入市場，在開啟土地財政支持城市開發(fā)的同時，也引起城市功能組織的巨大調(diào)整。城市功能與土地價值相互作用，城市功能按照土地價值進行重組，并通過不同土地利用布局和開發(fā)密度表現(xiàn)出來，城市功能組織與計劃經(jīng)濟時的城市相比發(fā)生了巨大變化。

城市功能變化可以概括為兩方面：1)城市功能重組。由于地租影響，從城市全局看，低價值的土地使用從城市中心遷移至外圍(如勞動密集的工業(yè)用地)，而高價值的土地使用在城市中心聚集(如金融、辦公、商業(yè)等)；從城市局部看，價值相似、相互兼容的用地相對集中布局(如城市各類園區(qū))。2)社會組織的空間分化。土地價值反映在建筑價值上，是將不同社會屬性的企業(yè)、居民在空間上區(qū)分開來。此外，城市功能重組是一個比較長的過程，不是按照藍圖規(guī)劃進行突變，其在土地價值作用下，城市功能不斷調(diào)整直至最終穩(wěn)定，形成與城市土地價值相對應(yīng)的功能布局與開發(fā)密度。

如前所述，城市交通系統(tǒng)既是城市活動聯(lián)系的組織者，也是城市土地價值的調(diào)節(jié)者或者創(chuàng)造者，進而成為城市功能重組的引導者。

從城市活動聯(lián)系的組織者角度，城市交通系統(tǒng)要契合所組織的城市活動。在城市功能重組下，具有類似兼容性的用地布局集中到一起，使城市不同地區(qū)的人口和就業(yè)在一定范圍內(nèi)具有相似性，但不同的地區(qū)差異很大，因此統(tǒng)計所得的城市平均出行特征只是統(tǒng)計數(shù)字而不代表城市某個具體地區(qū)的出行特征，平均統(tǒng)計變得沒有意義。換言之，城市交通組織要關(guān)注不同功能用地的交通組織特征，不能在地方性交通組織中采用全市性的平均指引。

從土地價值調(diào)節(jié)者和城市功能重組的引導者角度，城市交通系統(tǒng)與土地利用規(guī)劃要更加關(guān)注交通走廊的協(xié)調(diào)。一方面要提高相互關(guān)聯(lián)的社會活動組織和城市功能組織的便捷性，將關(guān)聯(lián)活動組織在交通走廊內(nèi)，并強化交通走廊內(nèi)城市功能和社會活動組織的關(guān)聯(lián)性規(guī)劃與引導，特別是那些對城市整體交通可達性影響較大的高等級道路與公共交通走廊。另一方面要根據(jù)走廊的特征確定合理的城市功能與密度。

此外，城市空間形態(tài)和規(guī)模不是一夜形成的，城市空間規(guī)劃和城市交通規(guī)劃都要研究其形成的過程，特別是城市交通系統(tǒng)規(guī)劃更是如此。因為城市交通組織最不利、最艱苦的情形并非出現(xiàn)在規(guī)劃藍圖形成時，而往往是在交通設(shè)施尚不完善的形成過程之中。城市空間規(guī)劃的藍圖在實現(xiàn)過程中，各部分空間功能也在變化，發(fā)展過程中的城市空間組織不是終極藍圖縮小版，而可能是不同的空間組織，如新城發(fā)展不同階段與主城關(guān)系，從依附到逐步獨立，交通服務(wù)與組織也要適應(yīng)這種演進，同時要預(yù)估不同空間形成階段的交通特征與問題，并提出對應(yīng)的交通設(shè)施、交通服務(wù)和交通組織規(guī)劃。由此也可以看出，城市交通系統(tǒng)規(guī)劃不能定位于交通設(shè)施，交通服務(wù)和交通組織必須是規(guī)劃的重要內(nèi)容。

4.3 城市交通與土地利用協(xié)調(diào)

這里重點談城市交通系統(tǒng)與土地利用協(xié)調(diào)中交通對土地利用的滲透和交通效率之間的關(guān)系，這是目前中國城市交通中問題最大也最難以處理的一對矛盾。城市交通系統(tǒng)對沿線用地的服務(wù)需要在影響土地價值和影響交通效率之間平衡，考量其平衡點的關(guān)鍵是城市交通走廊的服務(wù)功能與等級。

中國現(xiàn)行城市交通走廊的等級主要基于機動交通的道路定義作為確定交通與用地關(guān)系的基礎(chǔ)。由于中國城市交通與用地關(guān)系建立的實踐經(jīng)驗主要來自非機動交通時代，因此許多實際的道路等級與用地關(guān)系與以道路等級定義的用地關(guān)系在許多城市交通走廊上正好相反，即大量高強度的城市活動布置在了本應(yīng)對城市用地滲透低的高等級道路兩側(cè)，高等級道路成為必須與用地緊密結(jié)合的道路，道路兩側(cè)高密度的用地布局形成的本地性城市活動組織大大削弱了高等級道路的交通效率，并且成為安全問題叢生地區(qū)，這已經(jīng)成為當前最突出的城市交通問題。

為處理這些交通功能定義與用地功能錯位的城市交通走廊的交通效率與用地服務(wù)關(guān)系，中國城市已經(jīng)進行了大量實踐。總體上，利用城市交通走廊立體空間將不同活動分層組織效果比較好，盡管在安全、方便上還存在諸多問題，但基本實現(xiàn)了效率與用地服務(wù)的兼顧，同時也反映了中國用地緊張情況下，必須進行高密度開發(fā)的國情，特別是在城市中心地區(qū)。而利用城市交通走廊平面空間為主將不同尺度活動分離的努力則是重建交通與用地關(guān)系，只能在交通效率與用地服務(wù)上取其一。

因此，在城市交通規(guī)劃中需要對此進行反思和總結(jié)，并根據(jù)中國城市開發(fā)特征對城市交通走廊的定義與建設(shè)進行調(diào)整。一是城市交通走廊的等級應(yīng)基于走廊的交通功能，將車與客流作為相對獨立的因素進行考慮，并根據(jù)交通走廊的功能確定機動交通與公共交通的競爭關(guān)系，而不是將公共交通完全依附于機動交通為主確定的道路等級上，這樣才能既加強公共交通與用地開發(fā)關(guān)系，也能保障機動交通效率。二是要吸收城市不同尺度活動立體組織的經(jīng)驗與教訓，作為交通問題解決手法之一。

城市交通與城市空間、土地利用的關(guān)系是多年來城市交通與城市發(fā)展的軟肋，在當前城市交通與城市空間管理部門分離下，兩者有漸行漸遠的趨勢，城市已經(jīng)為之付出巨大的代價。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，迫切需要重塑城市交通與城市空間、土地利用的關(guān)系，為低碳城市和城市交通可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，這要求在國家相關(guān)規(guī)范中有明確的指引。