城鄉(xiāng)一體化下農(nóng)村金融發(fā)展的法律建議

倪　楠

(西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安　710122)

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城鄉(xiāng)一體化下農(nóng)村金融發(fā)展的法律建議

倪楠

(西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安710122)

摘要：現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化已成為大力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手，在此過程中我們需要有強(qiáng)大的金融支持和完備的金融監(jiān)管體系來有效地控制在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷產(chǎn)生的農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。目前，農(nóng)村金融集中表現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、創(chuàng)新組織形式風(fēng)險(xiǎn)較高、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不健全以及農(nóng)村信用體系不完善等問題。為此，應(yīng)進(jìn)一步加大對農(nóng)村金融的監(jiān)管力度、大力推動(dòng)大型商業(yè)銀行下延式服務(wù)、不斷完善農(nóng)村信用體系建設(shè)以及充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村金融中的作用,以此更好地控制農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，形成完備的農(nóng)村金融體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；城鄉(xiāng)一體化；法律對策

2002年黨和國家在十六大上首次提出“五個(gè)統(tǒng)籌”,并把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”放在了首位。2007年,黨和國家在十七大的報(bào)告中明確提出到2020年要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局。2012年,黨的十八大論述城鄉(xiāng)關(guān)系部分時(shí)提出要全力推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化?，F(xiàn)階段,無論是黨的十六大的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,還是十七大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化,再到十八大后提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,都共同指向未來城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的目標(biāo)將是全方位的城鄉(xiāng)一體化,其中城鄉(xiāng)金融一體化將是城鄉(xiāng)一體化的保障和有力支撐。

從2003年至今我國農(nóng)村金融進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段即以支持完成城鄉(xiāng)一體化為根本目標(biāo)，來應(yīng)對長期以來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)不斷“離農(nóng)、脫農(nóng)”以及城鄉(xiāng)一體化下“三農(nóng)”發(fā)展對金融的巨大需求和供給不足的問題。為此,從2006年至今國家不斷通過創(chuàng)新農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來試圖解決由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)分離而產(chǎn)生的農(nóng)村金融領(lǐng)域的融資障礙、系統(tǒng)性缺陷、體制缺陷、功能性缺陷以及結(jié)構(gòu)性缺陷等諸多問題。但從現(xiàn)階段實(shí)際運(yùn)行效果來看,農(nóng)民貸款難和銀行放貸難的根本性問題并沒有得到徹底扭轉(zhuǎn),這也直接制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)?，F(xiàn)階段,城鄉(xiāng)一體化是我國的重大發(fā)展目標(biāo),發(fā)展農(nóng)村金融對城鄉(xiāng)一體化有著重要的戰(zhàn)略意義,它直接影響著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí),縮小城鄉(xiāng)差距等“三農(nóng)”核心問題。因此,我們在城鄉(xiāng)一體化的大背景下再次探索如何進(jìn)行農(nóng)村金融改革是十分必要的。

一、城鄉(xiāng)一體化下農(nóng)村金融創(chuàng)新組織形式

2006年后,隨著城鄉(xiāng)一體化的深入和“三農(nóng)”發(fā)展的實(shí)際需求,新一輪農(nóng)村金融增量改革進(jìn)入到實(shí)施階段。同年12月20日,銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策,更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》以及《農(nóng)村銀行暫行管理規(guī)定》等文件,國家不斷鼓勵(lì)新型金融組織支持農(nóng)村金融發(fā)展,隨后村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助會(huì)、貸款公司、農(nóng)村合作金融組織不斷出現(xiàn),他們不但打破了農(nóng)村地區(qū)長期以來單一依賴農(nóng)村信用社的格局,有效地疏導(dǎo)了非正規(guī)金融組織帶來的金融風(fēng)險(xiǎn),盤活了農(nóng)村資金存量,完善了農(nóng)村金融的服務(wù)結(jié)構(gòu)體系,也大大加強(qiáng)了資金的有效供給,但這些新的金融組織形式能否克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身和農(nóng)村居民不合格抵押物帶來的高風(fēng)險(xiǎn),能否在市場經(jīng)濟(jì)的檢驗(yàn)下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)重要問題。

(一)村鎮(zhèn)銀行

村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn),由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資,在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)[1]。村鎮(zhèn)銀行不同于銀行的分支機(jī)構(gòu),屬于一級(jí)法人機(jī)構(gòu)。2006年12月20日,銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策,更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,提出在湖北、四川、吉林等6個(gè)省(區(qū))的農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,全國的村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)工作由此啟動(dòng)。截至2013年末,我國村鎮(zhèn)銀行數(shù)量達(dá)到了1 072家[2]。2014年,銀監(jiān)會(huì)再次出臺(tái)《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》,對農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立簡政放權(quán),降低了該類金融的審批門檻,進(jìn)一步推動(dòng)了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行從設(shè)立之初就表現(xiàn)出貸款靈活、程序簡便,以農(nóng)業(yè)和小微企業(yè)為中心的工作原則。但從現(xiàn)階段實(shí)際運(yùn)行情況看也出現(xiàn)一些自身特有的問題:首先,由于村鎮(zhèn)銀行成立時(shí)間較短,品牌效益受限,造成吸收公眾存款相對較難;其次,村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營水平有限,金融風(fēng)險(xiǎn)相對較高;再次,現(xiàn)階段缺少稅收等相關(guān)政策的扶持,一些村鎮(zhèn)銀行還存在將主營業(yè)務(wù)集中在小企業(yè)和出口企業(yè)上,甚至表現(xiàn)出逐步“脫農(nóng)”的現(xiàn)象。

(二)貸款公司

貸款公司是由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行設(shè)立,面向“三農(nóng)”服務(wù)、不吸收公眾存款、經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。貸款公司不吸收公眾存款,其運(yùn)營資金主要為實(shí)收資本和向投資人的借款,其主要經(jīng)營各項(xiàng)貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等資產(chǎn)業(yè)務(wù)。貸款的投向主要用于支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。截止2013年末,我國農(nóng)村貸款公司只有12家,與其他新興農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的增長數(shù)量和規(guī)模都存在相當(dāng)差距。這主要是因?yàn)?首先,貸款公司是由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行設(shè)立的全資子公司,公司的全部風(fēng)險(xiǎn)都由發(fā)起人承擔(dān),從現(xiàn)階段高度市場化的商業(yè)銀行經(jīng)營理念上看,這種模式成本和風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重不對等;其次,貸款公司在經(jīng)營過程中“只貸不存”,致使其資金來源只能局限于實(shí)收資本和向投資人借款,這就直接決定了貸款公司的規(guī)模和可持續(xù)發(fā)展的能力受到前者的限制;再次,農(nóng)業(yè)貸款的盈利能力相對較弱,這也造成貸款公司風(fēng)險(xiǎn)與其他農(nóng)村機(jī)構(gòu)相比較高。

(三)資金互助會(huì)

資金互助會(huì)是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政農(nóng)村村民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成,為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行金融機(jī)構(gòu)[4]。資金互助會(huì)按照“入股獲利、用款付息”的原則,只為本會(huì)社員提供金融服務(wù)。資金互助會(huì)由于其自身較為封閉,會(huì)員都是本村的社員,因此在貸款具體操作時(shí)成本較低,貸款程序非常簡單,同時(shí)基于村民相互熟悉,在貸款抵押方面就沒有傳統(tǒng)抵押那么嚴(yán)格,截至2013年底,我國共成立資金互助會(huì)161家[5]。但在實(shí)際運(yùn)營中,也暴露一些問題。首先,由于是村民和農(nóng)村小企業(yè)資源入股,資金互助會(huì)在沿海一些發(fā)達(dá)城市資本金較為充足,而在一些西部省區(qū)其資本金甚至無法保障基本運(yùn)行,因而在不同省區(qū)資金互助會(huì)運(yùn)營情況差距較大;其次,由于借款人都是本村成員,并且抵押產(chǎn)品極其不規(guī)范,一些資金互助會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)很高;再次,會(huì)員貸款金額較少但頻次往往較多,大量的資金互助會(huì)為節(jié)省成本一般工作人員較少,這就造成其經(jīng)營管理能力往往不強(qiáng)。

(四)小額貸款公司

小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司[6]。小額貸款公司除一般堅(jiān)持“三農(nóng)”貸款以外還可以自主選擇貸款對象。2008年中國銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,規(guī)定小額貸款公司的貸款利率在法定利率4倍內(nèi)自由浮動(dòng);小額貸款公司“只貸不存”,主要服務(wù)“三農(nóng)”;小額貸款公司原則上不得跨區(qū)域。自2005年我國進(jìn)行小額貸款公司試點(diǎn)以來,截止2013年末,全國共成立小額貸款公司7 839家,相比其他農(nóng)村金融創(chuàng)新形式,小額貸款公司發(fā)展較快。這主要是由于小額貸款公司貸款額一般較小,貸款形式較為靈活,掌握貸款人信息較為準(zhǔn)確,交易成本相對較低,也能夠更好地滿足客戶不同需求。但由于小額貸款公司資本金來源有限,這就決定了其規(guī)模和發(fā)展空間會(huì)受到限制。

(五)農(nóng)村信用合作金融組織

現(xiàn)階段，傳統(tǒng)意義上的合作金融，主要表現(xiàn)為農(nóng)村信用社，近年來我國農(nóng)村信用社大都轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行，這與當(dāng)初以農(nóng)村合作為本的金融形式已經(jīng)不相符。2014年，中央一號(hào)文件提出要大力發(fā)展新型的農(nóng)村合作形式，新型合作形式的所有權(quán)應(yīng)屬于社區(qū)性農(nóng)民集體，它既不同于農(nóng)村信用社和銀監(jiān)會(huì)批設(shè)的農(nóng)村資金互助社，也不同于以往的農(nóng)村合作基金會(huì)，它是以“自愿參加、封閉運(yùn)行、民主管理、服務(wù)三農(nóng)、互助共濟(jì)”為原則，充分依托農(nóng)民專業(yè)合作基礎(chǔ)上的信用合作,或者是依托社區(qū)互助基礎(chǔ)上資金互助,達(dá)到通過金融合作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作?，F(xiàn)階段我國農(nóng)民合作金融形態(tài)已呈現(xiàn)多元化趨勢,一是農(nóng)民合作社內(nèi)部的信用合作;二是由供銷社發(fā)起的合作金融組織;三是2007年以來在銀監(jiān)會(huì)框架下形成的農(nóng)民資金互助組織;四是社區(qū)性的合作金融組織;五是基于網(wǎng)絡(luò)的新型合作金融形態(tài)[7]。從總體來看,新型農(nóng)村信用合作金融組織發(fā)展迅速,特別是前兩種。但也應(yīng)注意到,這些組織往往缺乏管理金融業(yè)務(wù)的能力,操作不規(guī)范,容易形成支付風(fēng)險(xiǎn),直接影響地方金融穩(wěn)定。

二、城鄉(xiāng)一體化下農(nóng)村金融發(fā)展存在的主要問題

(一)城鎮(zhèn)化建設(shè)中,缺乏對農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建

從我國前期的大量城鎮(zhèn)化建設(shè)中,其往往缺乏對農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的考量,沒有為農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件,這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先:前期在城鎮(zhèn)化建設(shè)中,特別是一些村改社區(qū)的地區(qū),缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,沒有為銀行入駐提供相應(yīng)的水、電、固定場所以及網(wǎng)絡(luò)接口配套,直接影響金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入。其次，在一些城鎮(zhèn)化率較高的的地區(qū),農(nóng)村商業(yè)金融發(fā)展不足,大型商業(yè)銀行覆蓋率低,缺乏下延式服務(wù),對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度不足;同時(shí),在城鎮(zhèn)化較低的地區(qū),在商業(yè)銀行退出后,農(nóng)村合作性銀行由于受到規(guī)模和資金來源的限制,現(xiàn)階段發(fā)揮作用仍然有限。再次,在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,對資金的需求主要來自農(nóng)村居民、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)方面,而大多數(shù)商業(yè)銀行缺乏多樣化的服務(wù)產(chǎn)品,農(nóng)村合作金融往往只能針對農(nóng)村居民和少數(shù)農(nóng)村企業(yè),這些簡單的服務(wù)產(chǎn)品無法滿足城鎮(zhèn)化高速發(fā)展中“三農(nóng)”對金融的大量需求,特別是農(nóng)村居民變社區(qū)居民后不斷增長的現(xiàn)代金融如保險(xiǎn)、信托、理財(cái)以及信用卡服務(wù)等需求。同時(shí),我們也應(yīng)該看到,城鄉(xiāng)一體化中不同自然村鎮(zhèn)、地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次上的巨大差距,也導(dǎo)致對金融的需求和依賴程度不同。

(二)對農(nóng)村金融創(chuàng)新組織形式監(jiān)管不夠完善,金融風(fēng)險(xiǎn)較高

自2006年,國家開始試點(diǎn)創(chuàng)新農(nóng)村金融形式以來,我國已基本形成商業(yè)銀行、政策性銀行以及合作金融組織三種農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)體系。同時(shí),國家還相繼頒布了大量的規(guī)定來管理這些創(chuàng)新農(nóng)村金融組織形式,以控制金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。但從現(xiàn)階段實(shí)際情況來看,這些創(chuàng)新組織在監(jiān)管和運(yùn)行中都暴露出一些問題。首先,缺乏相應(yīng)的配套立法。長期以來,農(nóng)村領(lǐng)域貸款難除了農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)的不合理外,其核心問題還在于農(nóng)村生產(chǎn)較為分散,風(fēng)險(xiǎn)較高,農(nóng)民可提供的抵押物有限或無法評(píng)估其價(jià)值,一旦遇到不能償還的情況,將導(dǎo)致金融無法處置。因此,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)、農(nóng)戶宅基地用益物,如果不能得到法律的確認(rèn),沒有規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序,完善的交易平臺(tái),即使我們建立了較為完善的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),其風(fēng)險(xiǎn)也是不可避免的。同時(shí),現(xiàn)階段在農(nóng)業(yè)擔(dān)保,信用評(píng)估,以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域缺乏大量的立法規(guī)范,這進(jìn)一步推高了新設(shè)機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)。其次,創(chuàng)新組織形式自身管理水平有限。農(nóng)村創(chuàng)新組織從成立之初就以方便一定區(qū)域內(nèi)人群,程序簡單、抵押品審查較為寬松的特點(diǎn)出現(xiàn)。這使得新型金融機(jī)構(gòu)集中表現(xiàn)出缺乏品牌效應(yīng),難以吸收存款,操作不規(guī)范,難以控制風(fēng)險(xiǎn),缺乏有效擔(dān)保,最終導(dǎo)致大量好借難還的現(xiàn)象發(fā)生。再次,監(jiān)管力度不強(qiáng)。在新型農(nóng)村金融組織中,除了村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司到在城鎮(zhèn)之外,其他幾種形式如互助會(huì)、合作金融等大都在比較偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村,由于受地理和現(xiàn)實(shí)條件的制約,這些機(jī)構(gòu)成為監(jiān)管的“真空” 地帶。同時(shí),這些不同的機(jī)構(gòu)在貸款運(yùn)營的模式上往往不同,也增加了監(jiān)管的難度,加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還不健全

我國在農(nóng)村領(lǐng)域開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相較發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家起步晚,但近年來發(fā)展速度較快,僅2013年中央財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金就達(dá)到126.88億元,這已經(jīng)是2007年的6倍。2013年,全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入306.7億元,為2.14億戶次投保農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障1.39萬億元,為3 367萬戶次農(nóng)戶提供保險(xiǎn)賠款208.6億元,我國已經(jīng)成為全球第二、亞洲第一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場[8]。但從實(shí)際效果上來看,首先,保險(xiǎn)品種較少?，F(xiàn)階段,中央政府只對15個(gè)品種進(jìn)行投保,一般保額較低,大都只能保本。其次,參保意愿較低。我國雖是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,但一直以來主要表現(xiàn)為粗放式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),廣大農(nóng)民剛剛從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變,很多人剛剛加入醫(yī)保,看病和上學(xué)的問題都未得到根本改變,這就造成農(nóng)戶參保率普遍較低。再次,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)很高。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很高的依賴性,往往在較大自然災(zāi)害后造成巨大虧損,這也使得農(nóng)險(xiǎn)公司在大的自然災(zāi)害面前存在較高的金融風(fēng)險(xiǎn),現(xiàn)階段在制度上還缺乏大災(zāi)難分?jǐn)倷C(jī)制和市場運(yùn)作下的再保險(xiǎn)制度。

(四)農(nóng)村信用體系不完善

長期的二元結(jié)構(gòu),不僅使得城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域差生了巨大的差距,同時(shí)在社會(huì)領(lǐng)域也是如此。在二元結(jié)構(gòu)下,城市不斷發(fā)揮著其巨大的向心力,政策和人們關(guān)注的焦點(diǎn)也大都集中在城市。2013年10月,中國人民銀行征信中心發(fā)布的公告顯示,從2013年10月28日起,個(gè)人可以通過互聯(lián)網(wǎng)查詢本人信用報(bào)告的試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,將由原先的江蘇、四川、重慶3個(gè)試點(diǎn)擴(kuò)大至北京、山東、遼寧、湖南、廣西、廣東等9個(gè)省市[9]。從試點(diǎn)情況看,人們在關(guān)注個(gè)人信用體系建設(shè)時(shí)也往往集中在城市,但城市居民卻有著相對農(nóng)村居民更加穩(wěn)定的抵押物、更加強(qiáng)大的償還能力,而農(nóng)村居民在財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)上的特殊限制,使得農(nóng)村居民特別需要有一套個(gè)人信用評(píng)級(jí)體系,以幫助大量沒有合格抵押物的農(nóng)村居民在短期內(nèi)貸到款用以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí),農(nóng)村的小微企業(yè)也需要參與到這個(gè)評(píng)價(jià)體系中來,以便能夠從創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)中得到幫助,但現(xiàn)階段我們還沒有這樣一套評(píng)價(jià)體系。2012年，德江縣以企業(yè)的人品(法人)、產(chǎn)品、抵押品和電表、水表、財(cái)務(wù)報(bào)表作為主要考核依據(jù)即“三品三表”，向小微企業(yè)授予相應(yīng)的貸款額度，之后又允許農(nóng)民用林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)作為抵押即“三權(quán)”,向銀行申請抵押貸款，后來我們稱這種模式為“德江模式”，這種模式正是在缺失農(nóng)村信用體系下的一種無奈之舉。

三、城鄉(xiāng)一體化下完善農(nóng)村金融的法律對策

(一)加大對農(nóng)村金融的監(jiān)管和扶持力度

農(nóng)村金融體系是我國金融體系的一部分,由于長期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),造成了我國農(nóng)村金融市場發(fā)展落后于城市金融市場,但由于在統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,農(nóng)村金融市場所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)必將影響我國整個(gè)金融市場的穩(wěn)定。2014年4月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》,要求積極順應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等新情況新趨勢新要求,進(jìn)一步提升農(nóng)村金融服務(wù)的能力和水平,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融與“三農(nóng)”的共贏發(fā)展。在這個(gè)過程中,我們認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面。首先,加強(qiáng)立法建設(shè),進(jìn)一步規(guī)范新型農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理。從2006年新型金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)之初,國家一直試圖通過規(guī)范的的管理來進(jìn)行監(jiān)管,先后頒布了大量的規(guī)章制度。特別是2014年,銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》,進(jìn)一步對農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立等簡政放權(quán),降低了該類金融的審批門檻。但筆者認(rèn)為,對農(nóng)村金融的管理應(yīng)該納入到法律的框架下進(jìn)行,要規(guī)范新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式,管理模式以及抵押程序和擔(dān)保程序,這些都需要有明確的法律規(guī)定。

在設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的過程中不僅要有門檻機(jī)制還要有明確的退出機(jī)制,要合理控制風(fēng)險(xiǎn)使其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),農(nóng)村金融立法已成為一個(gè)綜合體,不單單是金融領(lǐng)域的立法就能解決,現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán),抵押設(shè)置問題、流轉(zhuǎn)程序以及交易平臺(tái)都需要法律進(jìn)一步給予明確。其次,改變監(jiān)管方式,加強(qiáng)對農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、檢測、評(píng)估和預(yù)警。長期以來在金融領(lǐng)域的監(jiān)管一直以“三會(huì)一行”，即銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、人民銀行按照各自的監(jiān)管分工,分別承擔(dān)著不同責(zé)任。但我們應(yīng)該看到,這些新的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)形式比較多樣,地理位置大都在村鎮(zhèn),其中一些金融機(jī)構(gòu)規(guī)模比較小且運(yùn)營模式較為封閉。這就要求現(xiàn)有的監(jiān)管模式不能依照城市里管理大型金融機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行,而應(yīng)該對其進(jìn)行分類監(jiān)管。其中正規(guī)金融體系由銀監(jiān)部門監(jiān)管,對合作金融組織、小額貸款公司、資金互助會(huì)要協(xié)調(diào)地方政府共同監(jiān)管,要充分結(jié)合現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的手段,特別是在非現(xiàn)場監(jiān)管中要充分利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對新型機(jī)構(gòu)的審查和數(shù)據(jù)追蹤,建立一套識(shí)別、檢測、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。再次,實(shí)現(xiàn)管扶結(jié)合,促進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建立時(shí)間較短,除了應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和合理控制風(fēng)險(xiǎn)外,還應(yīng)進(jìn)一步加大扶持力度實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展,現(xiàn)階段除了降低準(zhǔn)入門檻和發(fā)放補(bǔ)貼外,還可以通過減免稅收,拓寬融資渠道,放寬其所有制結(jié)構(gòu)的限制來增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展。

(二)加快城鎮(zhèn)化建設(shè),推動(dòng)大型商業(yè)銀行下延服務(wù)

2012年,在黨的十八大上,為了進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的問題,黨中央提出要以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為突破口,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的和諧發(fā)展和進(jìn)一步融合[10]。據(jù)初步測算,到2020年我國新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15~20萬億元[11],這顯然不可能都由政府負(fù)擔(dān),農(nóng)村金融將發(fā)揮更大的作用。截止2013年,我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.73%,現(xiàn)階段我們推行的城鎮(zhèn)化不再是以過去將農(nóng)村人口大量聚集為目的,而是一種新型的城鎮(zhèn)化。這種新型城鎮(zhèn)化是以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)作為支撐,以農(nóng)民增收作為目的,以城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃為前提,最終達(dá)到城鄉(xiāng)共同發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展,這為追求高回報(bào)而選擇退出農(nóng)村市場的大型商業(yè)銀行提供了新的發(fā)展空間。首先,新型城鎮(zhèn)化建設(shè),要求城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的管網(wǎng)設(shè)計(jì)、共同的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、配套齊全的水電氣網(wǎng),這都為大型商業(yè)銀行的回歸提供了物質(zhì)上的保障。特別是在城鎮(zhèn)化建設(shè)中,大量的自然村將合并重組為新型的多功能社區(qū),這也為大量村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立提供了平臺(tái)。其次,新型城鎮(zhèn)化建設(shè),首先以產(chǎn)業(yè)聚集為前提。區(qū)別于以往的城鎮(zhèn)化建設(shè),現(xiàn)階段要求在城鎮(zhèn)化建設(shè)中先有產(chǎn)業(yè)聚集,發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和新興產(chǎn)業(yè),在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域要求產(chǎn)業(yè)升級(jí)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在這個(gè)過程中需要大量的資金支持,而這種大量的資金需求并不符合小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行以及互助會(huì)設(shè)立的初衷以及服務(wù)的對象,這也就為大型商業(yè)銀行的回歸提供了必要的現(xiàn)實(shí)條件。再次,農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后,需要多元化金融服務(wù)。在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中,大量失地農(nóng)民變?yōu)榱顺鞘芯用?有了房產(chǎn)和補(bǔ)償金,但對長期以農(nóng)業(yè)為生的村民來說未來如何管理好自己的財(cái)產(chǎn)是一個(gè)重要問題,而大型商業(yè)銀行多年來在委托理財(cái)、基金產(chǎn)品以及信用卡服務(wù)中積累了大量的經(jīng)驗(yàn),有著適合不同需求人群的產(chǎn)品,而這些都是創(chuàng)新金融組織所不具備的。因此,我們說城鎮(zhèn)化建設(shè)為大型商業(yè)銀行的下延式服務(wù)和重返農(nóng)村金融市場提供了充分的條件和廣闊的市場。

(三)完善農(nóng)村信用體系建設(shè)

對于現(xiàn)代的市場交易環(huán)境而言，信用是一種建立在信任基礎(chǔ)上的能力，不用立即付款就可獲取資金、物資、服務(wù)的能力[12]。社會(huì)信用體系是市場經(jīng)濟(jì)國家成熟的一種標(biāo)志,長期以來我國在社會(huì)信用體系建設(shè)上還比較薄弱,對個(gè)人信用領(lǐng)域的關(guān)注較少,更加沒有進(jìn)一步區(qū)分企業(yè)信用和個(gè)人信用。我國自2013年試點(diǎn)建設(shè)個(gè)人信用體系以來,對城市居民個(gè)人信用的關(guān)注度要大大領(lǐng)先于農(nóng)村,實(shí)際上也可以說在我國農(nóng)村領(lǐng)域居民的信用體系還沒有真正建立。但在與銀行實(shí)際借貸活動(dòng)中,農(nóng)村居民由于沒有法律上規(guī)定的更具合規(guī)的抵押產(chǎn)品,就顯得更加需要一套信用體系來初步證明其具有一定償還能力。特別是創(chuàng)設(shè)小額貸款公司和互助會(huì)的初衷,就是為了應(yīng)對農(nóng)村居民貸款額少、頻次較多,又沒有合規(guī)的抵押物的問題[13]。但為了防止產(chǎn)生過高的金融風(fēng)險(xiǎn),我們需要建立一個(gè)個(gè)人和小微企業(yè)信用體系,使得金融風(fēng)險(xiǎn)能夠相對控制在一個(gè)范圍內(nèi)。

首先,建立農(nóng)村居民個(gè)人生產(chǎn)、生活數(shù)據(jù)庫。城市居民在建立個(gè)人信用體系時(shí)注重的是消費(fèi)記錄、還款記錄以及存款狀況,而農(nóng)村居民由于其特殊的生產(chǎn)生活狀況以及相對較低的消費(fèi)能力,致使在建立農(nóng)村居民信用體系時(shí)不能和城市居民一樣。在這個(gè)體系中,第一要要登記居民的個(gè)人信息、家庭信息以及親屬信息,未來有親屬擔(dān)保的借款,其信用等級(jí)和借款額度都將提高。第二要登記家庭和個(gè)人的農(nóng)民用林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)狀況,對已經(jīng)村改社區(qū)的地區(qū)要進(jìn)行評(píng)估,這將直接決定其償還能力的大小。第三要登記家庭和個(gè)人在銀行的存儲(chǔ)狀況,如有無定期、國債或基金產(chǎn)品等。其次,建立以風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為中心,擔(dān)保、資產(chǎn)狀況為輔的評(píng)定體系。在建立的信用體系中,應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)體系,這是金融機(jī)構(gòu)控制風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要的指標(biāo)體系。農(nóng)業(yè)是一個(gè)受自然狀況影響較大的行業(yè),它的風(fēng)險(xiǎn)往往來自自然狀況和市場的影響,這個(gè)指標(biāo)體系應(yīng)以農(nóng)村居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種類和風(fēng)險(xiǎn)程度為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),在這個(gè)體系中也不單單只靠風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,還應(yīng)該考量借款人有無擔(dān)保,其資產(chǎn)狀況,這樣可以決定為其貸款的額度,在一定范圍內(nèi)控制風(fēng)險(xiǎn)。再次,將信用等級(jí)與利率掛鉤,形成浮動(dòng)機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)無論在哪里都無法改變其逐利性,我們是市場經(jīng)濟(jì)國家要運(yùn)用市場來引導(dǎo)農(nóng)村金融的發(fā)展,當(dāng)信用等級(jí)體系建立后,可以將信用等級(jí)的高低與貸款利率掛鉤,信用等級(jí)高的人可以享受優(yōu)惠,等級(jí)低的人銀行通過高利率來應(yīng)對未來可能面對的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村金融中的作用

通過這些年的調(diào)控,我國已經(jīng)成為全球第二、亞洲第一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場,但我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場與其他保險(xiǎn)領(lǐng)域相比發(fā)展依然緩慢,缺乏較為較為完善的保險(xiǎn)體系。保險(xiǎn)公司作為金融企業(yè)追逐利益,降低風(fēng)險(xiǎn),是其首要目標(biāo)。然而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一開始就表現(xiàn)出收費(fèi)低、風(fēng)險(xiǎn)大、盈利較為困難的特點(diǎn)。因此,大多數(shù)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都會(huì)放棄這一市場,把主要業(yè)務(wù)集中在財(cái)險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)上。然而在不斷發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從分散走向集中,更具有規(guī)?；约笆袌龌?，加之自然風(fēng)險(xiǎn)的存在,為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供了大量的市場。同時(shí),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)村金融的重要組成部分,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的缺失將影響農(nóng)村金融借貸市場的發(fā)展和完善，因此,在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中,應(yīng)盡快建立適合我國農(nóng)村市場的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。首先,充分發(fā)揮政府作用,進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面。由于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展固有的特點(diǎn),決定了以逐利為目標(biāo)的商業(yè)保險(xiǎn)公司無法承擔(dān)全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),因此我們應(yīng)成立國家出資的政策性保險(xiǎn)公司。從國際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)來看,主要發(fā)達(dá)國家都成立了隸屬于政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司,這與我國將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)委托給商業(yè)性保險(xiǎn)公司來做,政府給予一定的補(bǔ)貼的模式明顯不同。如美國成立了隸屬于農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供對農(nóng)作物一切險(xiǎn)的直接保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)。其次,擴(kuò)大覆蓋面,探索新的品種,逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。近年來我國隨著國家扶植力度的加大,我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)縱向比較發(fā)展非常迅速。2013年,主要農(nóng)作物承保面積達(dá)到11.06億畝;參保農(nóng)戶達(dá)到2.14億戶次;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也已覆蓋全國所有省份，由最初的5個(gè)種植業(yè)品種擴(kuò)大至種植、養(yǎng)殖、林業(yè)3大類15個(gè)品種[14],但我們也應(yīng)該看到承保面積還不足50%,對水稻、玉米、小麥三大口糧作物的保險(xiǎn)覆蓋率剛過60%。從橫向發(fā)展比較來看,2013年美國農(nóng)作物承保面積已達(dá)100%,承保品種達(dá)到200個(gè)左右。未來應(yīng)該不斷擴(kuò)大承保的范圍,增加承保品種,適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),鼓勵(lì)農(nóng)戶投保,形成全方位的保障體系。再次,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將是未來城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的主要方向，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展模式要更好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)合作型企業(yè)以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需要。

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Research on Rural Financial Problems and

Legal Countermeasures of Urban-rural Integration

NI Nan

(SchoolofEconomicLaw,NorthwestUniversityofPoliticsandLaw,Xi’an710122,China)

Abstract：At present, urbanization is an important method to promote the integration of urban and rural development. In the process of promoting the urbanization we need to have strong financial support and perfect financial supervision system to effectively control the rural financial risks. Rural finance concentration shows the lack of unified planning of ecological environment, higher risk in innovation organizations, imperfect agricultural insurance and rural credit system and so on. To this end, we should further strengthen the supervision of rural finance, vigorously promote the large-scale commercial banks under extended service, continuously improve rural credit system construction and give full play to the role of agricultural insurance in rural finance, so as to better control rural financial risks and form perfect rural financial system.

Key words：rural finance; urban-rural integration; legal countermeasure

文章編號(hào)：1009-9107(2015)06-0137-07

中圖分類號(hào)：D912.28

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡介:倪楠(1981-)，男，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、食品安全法。

基金項(xiàng)目:陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2014F14)；西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(15F19)

收稿日期：(20)2015-03-26