依法行政獲勝訴 堅(jiān)定信念強(qiáng)管理
——對(duì)大豐局查處飼料添加劑氯化鈉一案訴訟過(guò)程的剖析研究

邱懷川 段澤琪 龔桂祥

（1. 鹽城市鹽務(wù)管理局，江蘇 鹽城 224000；2. 大豐市鹽務(wù)管理局，江蘇 鹽城 224000）

依法行政獲勝訴 堅(jiān)定信念強(qiáng)管理
——對(duì)大豐局查處飼料添加劑氯化鈉一案訴訟過(guò)程的剖析研究

邱懷川1段澤琪1龔桂祥2

（1. 鹽城市鹽務(wù)管理局，江蘇 鹽城 224000；2. 大豐市鹽務(wù)管理局，江蘇 鹽城 224000）

文章通過(guò)對(duì)大豐市鹽務(wù)管理局查處大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社購(gòu)買(mǎi)“飼料添加劑氯化鈉”一案訴訟過(guò)程的剖析研究，闡述加強(qiáng)飼料添加劑氯化鈉等涉鹽產(chǎn)品監(jiān)管工作的重要性和必要性，指出鹽業(yè)行政機(jī)關(guān)和鹽政執(zhí)法人員要不辱使命，堅(jiān)定信念，守土盡責(zé)，確保鹽業(yè)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定和人民群眾的食鹽安全。

強(qiáng)化鹽業(yè)市場(chǎng)管理；保障人民群眾食鹽安全

2015年6月24日是鹽城市鹽政執(zhí)法人員為之振奮和歡欣鼓舞的一天。大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社訴大豐市鹽務(wù)管理局查處的“飼料添加劑氯化鈉”一案，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一年時(shí)間的行政復(fù)議、一審、二審訴訟，經(jīng)江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院開(kāi)庭審理，認(rèn)定“金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社從未取得批發(fā)許可證的厚德公司購(gòu)買(mǎi)畜牧用鹽，違反了《食鹽專(zhuān)營(yíng)條例》和《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，被上訴人大豐鹽務(wù)局依據(jù)國(guó)務(wù)院《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第二十二條、《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》第四十二條的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處罰，適用法律正確”，依法作出：“駁回上訴，維持原判。二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社負(fù)擔(dān)。本判決為終審判決?！钡呐袥Q。該起案件的判決不僅為鹽城市乃至省內(nèi)外鹽業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)查處飼料添加劑氯化鈉提供了一個(gè)很好的范例，更為鹽政執(zhí)法人員查處飼料添加劑氯化鈉提供了有力的銳器。

1 大豐市鹽務(wù)管理局查處大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社購(gòu)買(mǎi)“飼料添加劑氯化鈉”一案始末

2014年6月5日，大豐市鹽務(wù)管理局鹽政執(zhí)法人員在日常檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社有海鹽調(diào)味品有限公司常州分公司生產(chǎn)的50公斤裝“不一樣”牌“飼料添加劑氯化鈉”，遂對(duì)金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社法人代表劉亞斌進(jìn)行詢問(wèn)，對(duì)庫(kù)存的飼料添加劑氯化鈉進(jìn)行了先行登記保存。6月6日，大豐市鹽務(wù)管理局對(duì)此案進(jìn)行了立案，通過(guò)調(diào)查取證，金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社提供的江蘇省獸藥飼料質(zhì)量檢驗(yàn)所檢驗(yàn)報(bào)告顯示飼料添加劑氯化鈉的含量為98.4%，所購(gòu)飼料添加劑氯化鈉已用去6.86噸，還剩余23.14噸。大豐市鹽務(wù)管理局認(rèn)為金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社所購(gòu)飼料添加劑氯化鈉含量已超過(guò)60%，依據(jù)《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》第三條關(guān)于“本辦法所稱(chēng)鹽產(chǎn)品，是指氯化鈉含量60%以上的固體鹽、液體鹽（水采巖鹽鹵水和天然鹵水），包括食鹽和燒堿、純堿工業(yè)鹽以及其他用鹽”的規(guī)定，以及《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第二十八條關(guān)于“漁業(yè)、畜牧用鹽適用本辦法”的規(guī)定，認(rèn)定金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社所購(gòu)飼料添加劑氯化鈉屬于鹽政部門(mén)管理的鹽產(chǎn)品范圍，遂于6月12日向金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社送達(dá)《鹽業(yè)違法案件一般程序行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》。6月13日，金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社提出聽(tīng)證申請(qǐng)。6月17日，大豐市鹽務(wù)管理局通知金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)及相關(guān)聽(tīng)證事宜。6月24日，大豐市鹽務(wù)管理局舉行聽(tīng)證，金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行了陳述和申辯并提供相關(guān)材料。7月1日，大豐市鹽務(wù)管理局依據(jù)《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第二十二條、《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》第四十二條的規(guī)定，作出了（鹽大豐）鹽政一般[2014]第22號(hào)鹽業(yè)違法案件一般程序行政處罰決定書(shū)，決定對(duì)大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社處以：責(zé)令改正、沒(méi)收鹽產(chǎn)品23.14噸、罰款79200元的處罰，并于當(dāng)日向金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社送達(dá)。

2 該案爭(zhēng)議焦點(diǎn)

金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)大豐市鹽務(wù)管理局作出的處理決定不服，依法申請(qǐng)復(fù)議。大豐市人民政府于2014年10月30日作出了大政行復(fù)[2014]第8號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》，維持大豐市鹽務(wù)管理局作出的處罰決定。金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社不服，遂向大豐市人民法院提起行政訴訟。

金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社上訴稱(chēng)：⑴飼料添加劑氯化鈉不是食鹽，也不是畜牧、漁業(yè)用鹽，一審法院認(rèn)定其為漁業(yè)用鹽沒(méi)有法律依據(jù)；⑵《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》對(duì)鹽業(yè)法規(guī)規(guī)定的專(zhuān)營(yíng)產(chǎn)品以外的鹽產(chǎn)品規(guī)定購(gòu)銷(xiāo)許可、設(shè)定處罰，違反了行政許可法、行政處罰法的規(guī)定；⑶根據(jù)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》的規(guī)定，只對(duì)飼料添加劑的生產(chǎn)設(shè)定許可，購(gòu)銷(xiāo)沒(méi)有許可的限制，飼料添加劑管理權(quán)屬于農(nóng)業(yè)行政部門(mén)，而不屬于鹽務(wù)行政部門(mén)。

大豐市鹽務(wù)管理局答辯稱(chēng)：⑴上訴人大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社購(gòu)買(mǎi)“不一樣”牌添加劑氯化鈉生產(chǎn)魚(yú)飼料，其氯化鈉含量達(dá)60%以上，屬漁業(yè)用鹽；⑵上訴人從未取得食鹽批發(fā)許可證的企業(yè)購(gòu)買(mǎi)飼料添加劑氯化鈉，其行為違反了國(guó)務(wù)院《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》和《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》的規(guī)定；⑶雖然國(guó)家準(zhǔn)備對(duì)鹽業(yè)管理體制進(jìn)行改革，要打破行業(yè)壟斷，但在國(guó)家和地方政府對(duì)鹽業(yè)管理法規(guī)未進(jìn)行修改或廢止的情況下，鹽務(wù)管理局有權(quán)對(duì)飼料添加劑氯化鈉購(gòu)銷(xiāo)進(jìn)行監(jiān)管。

3 一審、二審法院審定結(jié)論

一審法院認(rèn)為，國(guó)務(wù)院《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第四條規(guī)定“……縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的食鹽專(zhuān)營(yíng)工作”。國(guó)務(wù)院《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第四條第二款規(guī)定：“省及省級(jí)以下人民政府鹽業(yè)行政主管部門(mén)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，主管本行政區(qū)域內(nèi)的鹽業(yè)工作?！薄督K省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》第四條規(guī)定：“各市、縣人民政府鹽業(yè)行政主管部門(mén)，主管本行政區(qū)域內(nèi)的鹽業(yè)工作”，第六條規(guī)定：“市、縣鹽業(yè)行政主管部門(mén)的職責(zé)：……（四）查處本行政區(qū)域內(nèi)私產(chǎn)、私運(yùn)、私銷(xiāo)、侵銷(xiāo)、倒買(mǎi)倒賣(mài)鹽產(chǎn)品的鹽業(yè)違法案件會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)鹽業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行管理”。據(jù)此，大豐市鹽務(wù)管理局作為大豐市人民政府的鹽業(yè)行政主管部門(mén)，具有對(duì)鹽業(yè)違法行為實(shí)施行政管理的行政職權(quán)，依法具有本案的執(zhí)法主體資格。

關(guān)于大豐市鹽務(wù)管理局對(duì)大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社所購(gòu)飼料添加劑氯化鈉無(wú)管理職權(quán)的問(wèn)題?！妒雏}專(zhuān)營(yíng)辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)食鹽，是指直接食用和制作食品所用的鹽”，第二十八條規(guī)定：“漁業(yè)、畜牧用鹽適用本辦法”；《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)鹽產(chǎn)品，是指氯化鈉含量60%以上的固體鹽、液體鹽（水采巖鹽鹵水和天然鹵水），包括食鹽和燒堿、純堿工業(yè)鹽以及其他用鹽”。原告大豐市金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社所購(gòu)飼料添加劑氯化鈉主要成分氯化鈉的含量為98.4%，用于其加工水產(chǎn)品的食用飼料，依據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)屬于漁業(yè)用鹽，屬于鹽產(chǎn)品。因此，原告提出的其所購(gòu)“飼料添加劑氯化鈉”不是鹽產(chǎn)品的觀點(diǎn)，無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。

關(guān)于大豐市鹽務(wù)管理局適用法律是否正確的問(wèn)題，金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社認(rèn)為飼料添加劑氯化鈉系國(guó)務(wù)院《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》管理的范圍，《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》是下位法，與上位法《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》沖突時(shí)不應(yīng)適用。一審法院認(rèn)為，“飼料添加劑氯化鈉”屬飼料添加劑，應(yīng)當(dāng)受《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》規(guī)范和約束，但其同時(shí)屬于鹽產(chǎn)品，在江蘇省內(nèi)對(duì)鹽產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)、使用和管理均應(yīng)遵守《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，二者同時(shí)適用，并行不悖，不存在下位法與上位法沖突需選擇適用的問(wèn)題。因此，原告提出的被告大豐市鹽務(wù)管理局適用法律錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，亦不予支持。原告的行為違反了《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第十四條、二十八條的規(guī)定，同時(shí)違反《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》第二十六條、第三十二條的規(guī)定，其行為已構(gòu)成鹽業(yè)違法行為。大豐市鹽務(wù)管理局對(duì)原告所購(gòu)飼料添加劑氯化鈉的管理職權(quán)，認(rèn)定原告違法事實(shí)清楚，適用法律正確，且經(jīng)立案、調(diào)查取證、處罰事先告知、聽(tīng)取陳述和申辯，作出涉案行政處罰決定，程序符合法律規(guī)定，處罰幅度在法定范圍內(nèi)，處罰并無(wú)不當(dāng)。原告要求撤銷(xiāo)被告大豐市鹽務(wù)管理局作出的處罰、返還其23.14噸飼料添加劑氯化鈉并賠償其損失的請(qǐng)求無(wú)法律和事實(shí)依據(jù)。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回原告金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社的訴訟請(qǐng)求，案件受理費(fèi)50元，由原告金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社負(fù)擔(dān)。

二審法院認(rèn)為，大豐市鹽務(wù)管理局作出的行政處罰決定書(shū)，證據(jù)確鑿、充分，程序合法，適用法律正確。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用范圍法律正確，判決恰當(dāng)。上訴人金鹿?jié)O業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社上訴理由依據(jù)不足，本院不予采信。

4 幾點(diǎn)啟迪

近年來(lái)，發(fā)生在河南、遼寧、山東、廣西、江蘇等地的飼料用鹽案例，引發(fā)了國(guó)內(nèi)各類(lèi)媒體和廣大群眾的廣泛關(guān)注，再加上鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)體制即將放開(kāi)的不利因素、稱(chēng)之為專(zhuān)營(yíng)壟斷下的利益共同體和所謂飼料添加劑氯化鈉屬于全新概念等言論，讓鹽業(yè)行政部門(mén)處于十分被動(dòng)的位置。大豐市鹽務(wù)管理局贏得對(duì)大豐市金鹿?jié)O業(yè)合作社購(gòu)進(jìn)飼料添加劑氯化鈉行政處罰的勝訴，給了大家一個(gè)響亮和圓滿的答案，我們要堅(jiān)定信念，守土有責(zé)，全力以赴抓好鹽業(yè)市場(chǎng)的監(jiān)管工作。

4.1 依法履行飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，鹽政部門(mén)責(zé)無(wú)旁貸

盡管行政法規(guī)之間有時(shí)缺乏有效銜接，在相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定上不夠具體明確，導(dǎo)致《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》在飼料添加劑氯化鈉監(jiān)管問(wèn)題上有所爭(zhēng)議，有時(shí)社會(huì)輿論也倒向非鹽業(yè)部門(mén)。但《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》等相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章明確了鹽政部門(mén)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，規(guī)定漁業(yè)、畜牧用鹽適用食鹽專(zhuān)營(yíng)管理，鹽業(yè)行政管理部門(mén)具有飼料添加劑氯化鈉執(zhí)法主體資格，那么鹽業(yè)行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)理直氣壯行使行政執(zhí)法權(quán)，維護(hù)食鹽市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定和安全。否則鹽業(yè)行政管理部門(mén)就是有法不依，就是不作為，就是瀆職行為。

4.2 加強(qiáng)飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)安全隱患整治，鹽政部門(mén)義不容辭

鹽業(yè)市場(chǎng)似乎總沒(méi)有消停過(guò)，雖然整頓和規(guī)范食鹽市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)定期開(kāi)展，依法打擊鹽業(yè)違法犯罪的力度不斷加大，但一些不法分子受利益上的驅(qū)動(dòng)，也沒(méi)有能夠從根本上遏制制售假冒食鹽行為的發(fā)生，近年來(lái)幾百?lài)崱⑸踔辽先f(wàn)噸工業(yè)鹽包裝成食鹽小包裝銷(xiāo)售的大案要案，便是最有力的佐證。同樣，飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)不容樂(lè)觀，飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)監(jiān)管之爭(zhēng)，給了一些圖謀不軌的人可乘之機(jī)。加之飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)需求的不斷擴(kuò)大，魚(yú)塘消毒用量的倍增，促使飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)秩序處于比較混亂的狀態(tài)，增加了食鹽市場(chǎng)的不安定因素。飼料添加劑氯化鈉直接或間接流入百姓餐桌，已成為常態(tài)和不爭(zhēng)的事實(shí)，逐步危害到食鹽安全和食鹽加碘防止碘缺乏病工作大局。加大飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)監(jiān)管力度，應(yīng)已成為鹽業(yè)部門(mén)的廣泛共識(shí)和工作重點(diǎn)之一，我們要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展變化的要求，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，做到重心下沉、關(guān)口前移、堵塞漏洞，把牢鹽政管理的主動(dòng)權(quán)，確保鹽業(yè)市場(chǎng)安全穩(wěn)定。

4.3 切實(shí)規(guī)范飼料添加劑氯化鈉市場(chǎng)秩序，需要鹽政部門(mén)依法行政

現(xiàn)行鹽業(yè)管理模式相當(dāng)嚴(yán)格，實(shí)行食鹽、畜牧用鹽的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售許可證制度后，有利于保證食鹽市場(chǎng)的穩(wěn)定，可充分保證人民群眾的身體健康和食鹽安全。為此，鹽政執(zhí)法人員干好本職工作的前提是學(xué)好法、把好法，打造一支過(guò)硬的執(zhí)法隊(duì)伍。嚴(yán)格執(zhí)法、用法、守法，自覺(jué)執(zhí)行執(zhí)法人員行為規(guī)范，按法定程序行使執(zhí)法權(quán)，收集相關(guān)證據(jù)要充分確鑿，形成證據(jù)鏈，作出的行政處罰決定要程序合法，適用法律正確，消除執(zhí)法人為失誤，有效避免聽(tīng)證、行政復(fù)議、行政訴訟一審和二審過(guò)程中的不利因素，這樣才能贏得行政復(fù)議、行政訴訟的主動(dòng)權(quán)。

The Management of Victory in Accordance with Law Firm Belief and Strong Management——Study on Analysis of Dafeng Bureau and Feed Additives and Sodium Chloride Case Proceedings

QIU Huaichuan1DUAN Zeqi1GONG Guixiang2
(1. Yancheng City Salt Administration, Yancheng 224000, China;2. Dafeng City Salt Administration Bureau, Yancheng 224000, China)

The of Dafeng City, salt administration investigate Dafeng deer fisheries cooperatives to buy feed additives sodium chloride case litigation process analysis and study, elaborates the importance and necessity of strengthening feed additives such as sodium chloride involving salt products supervision.It is pointed out that the salt administrative organs and salt law enforcement personnel to the mission,firm faith, to defend their duties to ensure stability of salt market order and people's safety of salt.

Strengthen market management of salt industry; Protect people's salt security

邱懷川,鹽城市鹽務(wù)管理局鹽政法制處處長(zhǎng)；段澤琪,鹽城市鹽務(wù)管理局稽查局書(shū)記；龔桂祥,大豐市鹽務(wù)管理局。