試析民國初期的鹽務改革
——兼論洋會辦丁恩在鹽務改革中的作用

汪文忠

（杭州市鹽業(yè)有限公司，浙江 杭州 310000）

試析民國初期的鹽務改革
——兼論洋會辦丁恩在鹽務改革中的作用

汪文忠

（杭州市鹽業(yè)有限公司，浙江 杭州 310000）

在中國鹽務史上，民國初期鹽務改革的影響之深，范圍之廣是少有的。討論民初鹽務改革時，不免要涉及對丁恩一類“客卿”作用的評價。文章對丁恩在民國初期鹽務改期所起的作用做了全面的分析。

丁恩；民國初期；鹽務改革

1 清末之鹽務

清代在鹽的運銷上多數地區(qū)實行“引岸專商制”，由專商執(zhí)照（引票）在指定的引岸銷鹽，稍有逾越，即視為犯私，受到嚴厲處罰。鹽的售價由官府規(guī)定，但是鹽商可以通過賄賂官吏，利用政府財政窘急之時，以“毀家紓難”為詞，向政府提供“報效”，“借此要求準將鹽斤加價，政府情不可卻，每予照準?！边@在清末已成為一種慣例，使鹽價不斷上升，可以高達成本的幾倍或幾十倍。鹽商為了在官定鹽價下牟取額外利潤，還常往鹽里摻沙土，而專商壟斷制度使各引岸人民無論專商之鹽如何質劣價昂，被迫購買。清末民初時一張引票值銀上萬兩，從中可推想食鹽專賣利潤之巨。有不少鹽商還將引權租給他人經營，自己坐享厚利。

清末時，鹽稅成為政府最重要的收入來源。甲午、庚子戰(zhàn)敗后，巨額賠債款等使清政府財政日益困窘，不斷加征鹽稅。鹽商又通過請求提高鹽價將負擔轉嫁到老百姓頭上。鹽稅越重，鹽價越高，致使“私鹽日熾”。因鹽價大大抬高，使販私鹽獲利甚豐，出現許多鋌而走險、武裝販私的“鹽裊”。鹽商賄賂鹽官，利用場產管理，放鹽及加耗加斤等環(huán)節(jié)的漏洞來偷稅現象（亦稱“商私”）也司空見慣。這些無稅私鹽盛行，使有稅之鹽滯銷，國稅收入減少，往往又要加征附加稅來補充。于是清末形成了“鹽稅苛重加專商制——鹽價昂貴——私鹽盛行——稅鹽滯銷——稅收短細——加征鹽稅”的惡性循環(huán)，使稅法日益敗壞。

2 第一次改革

在辛亥革命推動下，1912年上半年，南京臨時政府管轄范圍內一些南方省份自行發(fā)動鹽務改革，是為民初第一次鹽務改革。張謇當時任南京臨時政府實業(yè)部長及兩淮鹽政總理，他發(fā)表了《改革全國鹽法意見書》，猛烈抨擊引岸專商制，通過對舊鹽務弊端的剖析，通過對食鹽成本、鹽價與供求關系的分析，總結出改良鹽法的唯一途徑就是自由貿易。他根據自由貿易宗旨，對鹽的產、運、銷、稅等進行了詳細的規(guī)劃。他還利用擔任兩淮鹽政總理的機會，計劃以兩淮鹽區(qū)（大致包括蘇、皖、贛、湘、鄂等?。樵圏c，把他的改革方案付諸實施。

改革必然要損害封建專商及鹽務官吏胥役們的既得利益。如張謇所說，“惟引岸之弊已千余年，食其弊者不僅數十萬之鹽商，上自鹽政院，下迄緝私營隊以及宮吏、幕僚、吏胥、牙役、名士、門客游手好閑，無一不恃鹽為活。”張謇的改革試驗遇到兩淮鹽商攻擊。浙江的改革計劃剛剛提出，便被引商以金錢運動都督幕府下令暫緩執(zhí)行?；贷}銷區(qū)各省為了保持地方鹽稅征收權，紛紛借口財政困難，請求不參加張謇的改革。孫中山雖然也認為專商壟斷之弊政需要革除，但在當時政局下不得不電告鹽商，說張謇的方案不是目前的辦法。

于是張謇在兩淮的改革試點很快失敗了。第一次鹽務改革雖然在兩淮兩浙等重要地區(qū)失敗，但它對封建專商壟斷制度進行了首次沖擊，這次改革浪潮的暫時退落，醞釀著更大改革浪潮的到來。

3 第二次改革

從1913年下半年始，北洋政府在外國勢力的參與下，在全國范圍內推行了民初第二次鹽務改革。這次改革的主持人為中國改革派官員與洋會辦丁恩。

這次改革的重點在鹽稅征榷管理制度和食鹽運銷制度兩方面。在改革鹽稅征榷管理制度上，北洋政府從1913年開始進行了改革，但實施效果并不理想。丁恩到任后，經其力爭，于1914年2月又公布《鹽務稽核總、分所（改組）章程》，鹽務稽核機制兩大要素——制定和組織機構逐步建立、完善起來。這一機制一是加強了中央財政（及外國銀行團）對我國鹽稅征收、開支過程的控制，改變了過去這方面的渙散、混亂狀況。二是革除征榷環(huán)節(jié)一些陳規(guī)陋習，堵塞可能偷稅逃稅的漏洞。三是統(tǒng)一稅率，將各地形形色色正雜課壓一律取消，改征統(tǒng)一稅，逐步將各地鹽稅統(tǒng)一。

第二次鹽務改革的另一個重點是運銷制度的改革。中國改革派一直主張破除引岸，廢除專商。丁恩雖把增加稅收當作改革首要目的，但也認為鹽的運銷與稅收密切相關，運銷環(huán)節(jié)的專商壟斷制度使國稅和人民都受害。他根據西方自由貿易的經驗，認為“各鹽商競爭販賣，鹽價必低……則購之者、用之者必眾，而國家稅款自此增加”，“能使國家和人民兩受其利”，因此他堅決主張廢除專商壟斷，實行自由貿易。中國改革派在廢除專商壟斷這一點與丁恩是一致的，但此時他們中多數主張實行“官專”用政府壟斷取代專商壟斷。

丁恩在中國各鹽區(qū)實地調查時發(fā)現，張謇等認為“中國鹽法之最善”的東三省，開辦“官專賣”每年要開支經費245萬多元，而獲利估計每年不到50萬元。丁恩認為從東北奉天的實際情況看，實行自由貿易比官專賣為好。丁恩又發(fā)現，較早實行“官專賣”的福建，在林炳章任運使時十個月解交鹽款僅2萬多元，而其間一次預支經費就達75萬元。根據調查結果，丁恩對自己原方案的一些細節(jié)作了修正，堅定了“自由貿易，廢除專商壟斷”的主張。張弧等終于同意了丁恩的意見，決定從1914年7月1日起開放引岸，實行自由貿易。

因為舊引商此時“大都并不運鹽，而只將引權租給他人辦理，自己則坐享租金，一聞引權將被撤銷，遂不免驚駭萬狀。他們一面上呈財政部及大總統(tǒng)，一面籌集巨款以保護引權。他們說丁恩竭力主張破岸廢商，是想“破壞我國實業(yè)”；實行自由貿易，“實欲招徠外國有力資本家，偽出華人姓名，經營鹽業(yè)”等等。他們四處活動，買通一些報紙和官僚、政客等幫他們說話。長蘆鹽商僅對張弧一人就曾秘密湊了一百萬，張得此錢后，用其中三四十萬修建了一所宏麗的大廈。

張弧遂以反對力量過大為由，建議將此項改革逐步實行，從1914年7月1日起先在直隸、河南官運引地74縣試行自由貿易。丁恩同意這一建議，對五國銀行團代表解釋說：“商人世傳引權，于整頓鹽務殊屬有礙，且于國于民皆為蟊賊，極宜設法消滅之……而消滅此項引權宜擇一處先行，使能生效，他處當不難下手也?！?/p>

直、豫官運引地開放了。張弧禁不住厚利的誘惑，糾集一批北洋官僚組織“長利公司”，實則由鹽務署撥發(fā)成本向蘆綱公所（鹽商組織）購鹽，轉包給散商運銷。他們后來又秘密結引重要人物變而為“同春號”，并不直接運鹽，壟斷居奇，“坐享余利計達百萬”。張弧還借口“審查選擇需費時日”，操縱販鹽證券的發(fā)放。開放引岸70多天后，持證券之人還不到原定名額的30%，而且本來只說舊商等可以“承領此券”，實際執(zhí)行時卻變成舊商等“皆有請領證券的優(yōu)先權”。

長蘆、山東受挫后，全國食鹽運銷制度改革并沒有完全停止。自1914年至1918年丁恩離任時，全國陸續(xù)開放的引岸有皖豫淮鹽引地33縣、山東臨沂6岸、淮北近場5岸、徐淮6岸、永武浙鹽銷地、閩北31縣、廣東沿海各地、川南、川北等。丁恩離任后全國又陸續(xù)開放了一些引岸。這其中也經過不少反復。到1931年時，全國已有近半數的縣份實行了自由貿易。

1915年底袁世凱稱帝，大搞倒行逆施，遭到全國反對，國內政局大變。1916年袁死后，北洋軍閥各派系矛盾日益表面化、尖銳化，演成軍閥大混戰(zhàn)。鹽稅被各地軍閥不斷加征，稅法重又紊亂，鹽務改革的一些成果漸被破壞。

4 評價“客卿”丁恩

結合民初鹽務改革史實，參照以往改革派與保守勢力雙方對丁恩的評價，我認為，丁恩是一位具有較豐富的鹽務管理經驗的專家，他提倡自由貿易方式，堅決反對封建專商壟斷。當他來到專商勢力還很強大、鹽務經營管理方式還很落后的中國環(huán)境中時，他那些思想、主張、管理方式等就顯得較為先進。從某種意義上可以說丁恩帶來了一些西方先進文化。

丁恩工作認真負責，是個實干家。他并不以自己有四十多年鹽務管理經驗及有較硬的后臺，就在中國盲目推行自己的主張；也不因自己年歲已高、目力不好、語言不通等困難，就坐鎮(zhèn)京師，遙控指揮。從他到任第二天上財政部條陳看，他來華之前對中國鹽務已作了一番研究。到任不久他親赴各鹽場實地考察。各鹽場多處于偏僻之地，交通條件差，他仍然“不避風雨，每日徒行”，基本上跑遍全國各大鹽區(qū)。他除了調查當地鹽務狀況，還向基層官員宣講鹽務政策。

丁恩經實地考察，掌握了第一手資料，更有發(fā)言權。在這一點上他遠勝于北洋官僚。例如他在東北考察后，編寫《東三省鹽務意見書》，反對在東北實行“官專賣”。當時財政總長熊希齡恰恰是“官專賣制”積極主張者，又曾在東北辦理過鹽務。當該《意見書》送交熊時，熊正對丁恩懷有敵意，謀劃如何限定丁恩的權力，但熊看了《意見書》后，不得不承認：“該員于實地調查后所條陳各節(jié)，頗多切實可用”，于是將原擬在奉天實行鹽斤官辦計劃作罷，按自由貿易之法辦理。相比之下，中國官員不少鹽務計劃、意見等，“類皆紙上談兵，理論過于事實”。

丁恩認為改革“務須謹慎辦理”，應區(qū)分輕重緩急。王仲同志曾引用丁恩的話，“改革易惹起民間之反對，即令改革，亦以少為貴”，丁恩所說主要針對當時中國政府欲支用巨款建造新式鹽廠，獨攬鹽業(yè)生產，變民產制為官產制而言，這里的“民間”主要指鹽業(yè)生產者。丁恩在原文中認為當時鹽政“最要者”是實行“先課后鹽”、“就場征稅”以及在鹽運銷環(huán)節(jié)免除所有厘金和地方雜捐，對“壟斷把持”要“極力禁止”，要鼓勵競爭等。他反對政府忙于建造新式鹽廠，認為這事應聽任民間去搞，如果民制“成色不佳”，“價值過昂”，“供不敷求”，政府再設廠。我認為，抓住癥結之所在，這正是丁恩改革思想高明之處。

改革也是門學向。鹽務改革要“祛千百年之積弊，奪千萬人之飯碗”，當然要區(qū)分輕重緩急，“務須謹慎辦理”。如果當時中國政府建造新式鹽廠，獨攬鹽的制造，第一須支用巨款，耗費太大；第二要造成千百萬鹽民失業(yè)；第三要把改革注意力吸引到鹽業(yè)生產領域，而放松運銷環(huán)節(jié)和鹽稅收支環(huán)節(jié)的改革，輕重緩急被顛倒，會使改革夭折。丁恩這個意見不僅沒有反對改革之意，恰恰是為了更好地進行改革。

此外，丁恩之所以能在民初鹽務改革中發(fā)揮特殊作用，除了他的自身素質外，他的洋會辦特殊身份，也是很重要的因素。而且在丁恩任會辦期間，中國官員更迭頻繁，財政總長連代理的共換了11任，鹽務署長換了4任，其中任期較長的張弧后又變節(jié)謀私，這使得丁恩堅持改革、主持改革的作用相比之下顯得更為突出。

總之，丁恩是在當時歷史條件下具有多重特征的歷史人物，我們不能因為他是“帝國主義代理人”，就把他的一切都否定掉。丁恩反對封建壟斷，提倡較先進的資本主義鹽務管理方式，推動中國鹽務改革，其功確實“不可沒”。

當今時代和民國初年已大不相同。過去老百姓被迫吃封建壟斷專商質劣價昂之鹽的狀況已一去不復返了。但是民初鹽務改革的歷史經驗，例如中國改革派和丁恩等關于改革應兼顧國家和人民利益的思想，丁恩重視實地調查，認為改革“務須謹慎辦理”的經驗，以及中國改革派對張弧變節(jié)一事所總結的“須當任用廉潔之人主持改革事宜”的經驗教訓等，仍然值得我們認真總結和借鑒。

The Salt Industry Reform in the Early Republic of China——The Ocean Will do Dingen in the Role of Salt Industry Reform

WANG Wenzhong
(Hangzhou salt industry Co.,Ltd., Hangzhou 310000, China)

Officers responsible for salt in Chinese history, the influence of the reform in the early of the republic of China special, broad scope, is one of the few. Discussing officers responsible for salt in the early days of reform, unavoidably involves to the dean of evaluation "he worked tirelessly" role. In this paper, the dean in the early of the republic of China special rescheduled the role of made a comprehensive analysis.

Dean; In the Early of the Republic of China; Officers Responsible for Reform