論我國人事檔案信息公開法律制度的完善

劉乃貴 張征

(1.成都市委宣傳部，四川 成都 610015;2.共青團四川省委，四川 成都 610015)

論我國人事檔案信息公開法律制度的完善

劉乃貴1張征2

(1.成都市委宣傳部，四川 成都 610015;2.共青團四川省委，四川 成都 610015)

論文認為我國當前人事檔案封閉式、內向型管理模式，不僅無法服務于市場經濟條件下人才流動的需要，而且容易造成人事檔案信息滯后和失真，有損檔案主體的知情權及其他合法權益。隨著市場經濟的不斷完善和依法治國，建設社會主義法治國家的深入推進，我國人事檔案信息在堅持適度公開的原則下，需要就人事檔案信息的公開內容、公開程序以及人事檔案信息的適當保密等方面進一步完善現(xiàn)有法律制度。

人事檔案;信息公開;法律制度

人事檔案是國家機關、社會組織在人事管理活動中用來記錄個人經歷、工作表現(xiàn)、德績才能的一種文字材料。人事檔案制度是國家管理社會、人員的一種手段和方式，也是一個國家社會管理重要的基礎資源。在經濟全球化和社會多元化的大背景下，隨著我國經濟、社會和文化等各領域全面改革的不斷深入，人才流動日益頻繁，人事檔案在人才流動、人員有序管理方面發(fā)揮著越來越重要的作用，也越來越受到檔案主體的關注。要提高我國人事檔案信息利用效率、保護檔案主體的合法權益，就要進一步完善我國人事檔案信息公開的相關法律制度。

一、我國人事檔案信息公開的內容

我國人事檔案制度主要來源于1991年中共中央組織部、國家檔案局公布的《干部檔案工作條例》、《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》以及《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等文件。我國人事檔案信息內容主要包括以下幾個方面:一是個人成長履歷材料。包括個人自傳材料、學歷、學位、學業(yè)成績考評記載、政審材料、參加中國共產黨、共青團及民主黨派、工作調動、復員退伍轉業(yè)等材料;二是工作單位鑒定、考核、考察材料。如崗位培訓、結業(yè)成績和技能評定審批表、獎勵處分材料;三是勞動聘用合同，工資、保險福利待遇、出國、退休、退職以及其他可供組織參考的材料等內容。由此可見，人事檔案信息主要是個人成長經歷的綜合記錄，也是個人學習、工作、身體情況等方面的信息反映。其構成可分為兩大類:一類是可公開的信息，如個人成長經歷、個人工作崗位及表現(xiàn)等;另一類是不宜公開的內容，如涉及個人家庭和個人隱私等內容。

在現(xiàn)代生活中，為更好地發(fā)揮人事檔案信息的功能，可以適當考慮增加部分個人信用信息的內容，包括個人公共事業(yè)服務記錄、個人財產信息情況、個人信譽記錄情況等信息。這類信用信息可以與金融機構相關征信記錄形成互補，為需求者提供更加全面、可靠的信用信息。

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)從2007年5月4日開始實施。該《條例》明文規(guī)定:“政府信息‘公開為原則、不公開為例外’”［1］。而政府信息則主要是指“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”［2］。人事檔案是國家在人事管理活動中，處理與人有關的事情中所形成的一種文件材料。從人事檔案的形成來看，人事檔案屬于《政府信息公開條例》中所規(guī)定的需要公開信息的范圍，是政府信息公開的最重要的組成部分。從人事檔案記錄的本質上來看，各類機關企事業(yè)單位以及社會組織則是人事檔案的占有者和所有者，代表國家對個人的信息實行記錄。

二、我國人事檔案信息公開存在的主要問題

隨著社會的不斷發(fā)展，我國在政府信息公開、檔案信息化建設等方面取得了一定的成績，但同時也暴露出一些問題，亟需解決。

第一，法律與制度層面存在矛盾。目前，我國檔案信息公開相關的法律法規(guī)主要是《檔案法》和《干部檔案工作條例》，《檔案法》是法律而《條例》屬于行政法規(guī)。根據(jù)法律效力沖突原則，當兩者出現(xiàn)沖突的時候，要適用《檔案法》，這就勢必會出現(xiàn)屬于政府信息公開的范疇，但是根據(jù)《檔案法》的規(guī)定卻不能公開的情況。我國《干部檔案工作條例》、《檔案法》等法律、法規(guī)，首先強調的是檔案保密與安全，極力限制檔案的公開范圍，如果要公開，則要等到30年以后，這就勢必會造成我國檔案信息的管理與利用效率低下的問題。盡管該選擇遵從上位法優(yōu)先原則，但是在現(xiàn)實中這一矛盾卻始終無法回避，并且與電子文檔管理必須全程控制的原則違背。因此，檔案保密與安全在實踐過程中勢必會造成機關檔案管理部門和信息管理、機關文書等部門之間出現(xiàn)“兩張皮”的局面，在一定程度上影響機關效能建設。

第二，人事檔案立法權利與義務不對稱。我國《檔案法》對檔案管理部門所賦予的自由裁量權過大而對其義務約束較少。在檔案工作相關法律法規(guī)中，凡是涉及國家利益的，按照相關規(guī)定不應該公開的檔案，相關規(guī)定一般顯得非?；\統(tǒng)。例如《檔案法實施辦法》第二十條第二款明確規(guī)定“中華人民共和國成立以來形成的檔案，自形成之日起滿30年向社會開放”［3］，在該條第三款規(guī)定“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”［4］。兩條條款都提到了的檔案，一是中華人民共和國成立以來形成的檔案，一是“經濟、科學、技術、文化等類檔案”，兩者都是檔案，但到底如何區(qū)分，到底如何準確定性，相關的法律規(guī)定并未作出具體、詳細的說明。又如，《檔案法》及《檔案法實施辦法》規(guī)定對“不按照國家規(guī)定開放檔案的”必須承擔相應的法律責任，因規(guī)定過于籠統(tǒng)，權利義務規(guī)定不對等，公開的責任大于不公開的責任，本著趨利避害的原則，檔案管理部門及其工作人員自然會偏向不公開、不作為。這必然會影響政府信息公開的執(zhí)行。

第三，人事檔案的形成與公開時間遲滯。人事檔案文件產生后，一般作為現(xiàn)行使用文件存放在黨政機關的檔案室。這些材料從結果來看，已經成為紙質檔案，既然已經成為檔案，就應該按照檔案管理的相關法律和規(guī)定來進行保管。而事實上，這些文件在進入檔案館之前，檔案管理部門服務的對象僅僅是檔案形成的具體部門，本機關或者本部門之外的人員基本上無法看到或進行查閱。因此，一旦形成了檔案，在進入檔案館之前遲滯。在信息的公開上也出現(xiàn)了一定的真空地帶。

第四，人事檔案主體的知情權不能完全保證。我們國家對人事檔案管理所采取的方式一般是封閉式的管理模式，不會對外進行公開，并且特別強調“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”［5］。這樣規(guī)定，一方面大大降低了其信息價值和利用效率，同時將檔案主體及近親屬排除在檔案信息范圍之外，這不僅損害檔案主體的知情權，而且很可能因檔案信息記載錯誤給檔案主體造成重大損害而檔案主體卻無法知悉侵害事由的制度困境。2003年的“湯國基案”，就具體體現(xiàn)了現(xiàn)行人事檔案制度的各種弊端［6］。另一方面，我國檔案信息公開起步較晚，傳統(tǒng)的保密觀念影響較大，檔案立法對利用者實現(xiàn)知情權的限制較多而保障較少。目前，檔案的封閉期過長以及保密開放檔案的相關規(guī)定并不明確，影響了政府信息公開的時效性、全面性，也會在一定程度上影響政府信息公開的深度、廣度。

第五，人事檔案信息公開軟硬件建設滯后。目前檔案信息化建設缺乏整體的規(guī)劃，檔案信息規(guī)范化軟硬件建設缺乏統(tǒng)一的分類編碼標準，網絡技術的支撐、技術性標準也相對缺乏，常常各自為政。在形成電子文檔的過程中，因人事檔案信息公開軟硬件建設滯后等原因，常常會出現(xiàn)打亂甚至破壞原始文件應有的順序，從而造成電子檔案不能充分發(fā)揮其應有價值的現(xiàn)象。同時，檔案管理人員素質也亟待提高，許多人觀念意識僅停留在傳統(tǒng)的保管上面，從事檔案工作的人員運用現(xiàn)代信息技術手段的能力還比較欠缺，從事檔案信息公開工作所需要的法律知識、政策水平還不能適應檔案管理信息公開工作的需要。

三、完善我國人事檔案信息公開法律制度應把握的幾個關鍵要素

我國人事檔案信息能否通過適度公開以充分保障檔案人的合法權益?如何合理平衡界定人事檔案信息公開中的國家秘密及他人合法權利?檔案信息公開程序如何安排?這些都是完善我國人事檔案信息公開制度亟待解決的關鍵問題。

第一，堅持人事檔案信息公開法律與制度上的有機統(tǒng)一。西方發(fā)達國家將人事檔案作為政府部門信息的重要部分，其信息公開的制度就包含了人事檔案信息公開的相關內容。如，1966年美國頒布的《信息自由法》，經過多次修改之后，已經形成了檔案信息公開、查閱與利用的相對完善體系。該法律第一條第二項規(guī)定，除非經法定除外，檔案信息必須能夠讓公眾經常進行查閱和復制。第三項同時規(guī)定，在上述第一項和第二項以外的且未經第二項和第三項排除的信息，可由申請人向國家行政機關申請獲得。與此相關的《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》第552條第4款第2項規(guī)定:“允許該個人要求修改與其有關的檔案內容，并且在收到這種要求之后的10日內，對檔案中該個人認為不準確、不相關、不適時、不完全的部分進行修改。”［7］該法規(guī)規(guī)定，美國公民如果對人事檔案的內容有不同意見或看法，可以在規(guī)定的時間內向主管人事檔案的部門提出申請，主管部門在接收到申請之后，經過調查如確實有誤，可將其剔出或由本人提交澄清事實的材料放入人事檔案。英國也在1999年5月出臺《信息公開法案》，該法于2000年議會討論通過，并于2005年正式實施。該法案將個人信息作為申請公開的內容，規(guī)定個人申請獲悉、查閱人事檔案信息時無需說明理由，并且規(guī)定檔案機關處理時間不應超過20個工作日，即使特殊情況也不能超過60個工作日。

當然，我國人事檔案信息公開不能完全照搬西方發(fā)達國家那一套，但是隨著全面依法治國的不斷推進和公民、社會對檔案信息的需求日益增加，對檔案信息知情權要求的不斷增強，我們國家需要從法律和制度上為人事檔案信息搭建互通式立交橋，加快信息公開和隱私立法，制定相關政策措施。

第二，堅持適度公開與充分保障檔案主體者合法權益的有機統(tǒng)一。適度公開是指“檔案管理主體可以根據(jù)實際情況的需要，將人事檔案中的相關信息向有需求的社會公眾、需求主體等進行信息公開，供其查詢。”［8］人事檔案包含的畢竟是個人信息，且完全向社會公眾公開既無必要，也增加了信息公開后可能損害個人主體利益的可能性。人事檔案信息公開的目標主要是實現(xiàn)適度公開與保障主體者合法權益的有機統(tǒng)一，不能因為信息公開侵害公民的隱私權，或者造成社會不安的情緒，也不能因為要保護信息安全致使該公開的不公開，而是要完善相關法律制度。

西方發(fā)達國家在規(guī)定人事檔案信息公開的同時，也非常注重隱私權的合理保護。具體來說，一方面規(guī)定對人事檔案的利用，須在法律允許的范圍內充分利用。例如，美國頒布的《隱私法》明文規(guī)定，個人檔案一般只對本人和本人所授權的人員開放。德國的《官員法》規(guī)定:“官員有查閱他的全部人事檔案的權利。所有與本人有關的檔案，都屬于個人檔案。如有對他不利的或危害他的利益的控告和結論，如果要放入其人事檔案的話，必須要聽取官員的意見。同時官員的意見，也要一并放入他的個人人事檔案里面”。［9］另一方面，“相關法規(guī)規(guī)定人事檔案的提供、利用，須尊重檔案主體人的隱私權，凡是涉及到個人出生、家庭婚姻、財產狀況、犯罪記錄等方面的情況就必須限制利用?！保?0］這種通過合理平衡檔案主體的知情權和保護個人隱私權的做法，既保障檔案信息的真實和準確，又能更好地保護檔案主體的合法權益。

第三，明確我國人事檔案信息公開的程序。信息公開應當是按照依法申請的方式進行公開，要履行一定的程序后才能獲得相關信息，因為主動公開可能會加大檔案主體的信息被泄露的風險，同時對檔案管理機構而言也是一個較大的負擔。

一是需求主體應當是檔案主體本人或者獲得相應法律權限。人事檔案主要包含個人信息，檔案主體應當可以查閱相應內容;其他信息需求主體要獲得這些信息則應當具有相應法律權限。這里的法律權限包括經指檔案主體的同意、相關政府或有權部門的委派或委托證明、司法文書確認等，這些法律文件授予需求主體查閱他人檔案內容的權利。

二是需求主體需說明查閱目的及查閱范圍。需求主體向檔案管理主體申請查閱人事檔案時，應當在獲得授權的基礎上，說明查閱檔案的目的或理由，且此種目的或理由應當有一定的事實根據(jù)。需求主體應具有明確的查閱范圍，人事檔案包含的信息量較大，需求主體到底需要查閱人事檔案中的哪些信息，如學習經歷，工作情況等。而在確定查詢范圍這一點上，需求主體應提供必要的支撐材料供檔案管理主體進行審核。

三是需求主體需說明公開方式。指需求主體的申請獲準后，其想獲得的是相關材料的復印件，或是檔案管理機構出具的查詢結果的說明、結論等。如查詢個人的學習經歷時，可能需求主體需要的是比較具體的學習成績，也可能是對其學習情況的評價等。

四是明示需求主體的責任。具體而言，“需求主體獲準查詢并獲得相應信息后，應當按照其說明的理由和獲得的信息形式對信息進行使用，不得隨意公開或是用作它途?！保?1］這是在信息公開的同時，注重對檔案主體信息的保護，需求主體若擅自用作他途或是違法使用，要追求其相應的責任。

第四，明晰我國人事檔案信息公開的例外情形。盡管人事檔案多數(shù)內容主要涉及個人經歷和相關信息的記錄，可以向檔案主體公開，但部分檔案信息因為保密性的需要，而不應當向檔案主體公開。具體而言，下列信息可以被認定為不能向檔案主體公開的內容:一是涉及國家機密、社會集體利益和有關他人隱私的材料;二是鑒定考核、政治審查等材料;三是他人對人事檔案主體的舉報材料。此類材料屬于保密的范疇，不宜向檔案的主體公開。

因此，人事檔案部門應根據(jù)實際情況，堅持“適度”的原則，審慎地界定需要公開和保密的信息，既要考慮到檔案主體合理使用本人檔案的需要，維護檔案主體的知情權，同時又要考慮到不會對社會造成負面的影響。

四、結語

我國傳統(tǒng)人事檔案采用封閉式、內向型管理模式，大大降低了檔案信息價值和利用效率，同時將檔案主體排除在檔案信息范圍之外，這不僅損害檔案主體的知情權，同時如果檔案信息記載錯誤給檔案主體造成重大損害而檔案主體卻無法知悉侵害事由。2007年頒布的《政府信息公開條例》給我國人事檔案信息公開提供了契機，對比《政府信息公開條例》與我國《干部檔案工作條例》等相關人事檔案法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行人事檔案信息公開存在管理制度矛盾、信息公開管理缺位、檔案部門權利和義務不對等、檔案利用權得不到保證、開放信息化建設滯后等問題，亟需在人事檔案信息的公開內容、公開程序、保密范圍等方面進一步完善有關制度。

［1］［2］《中華人民共和國政府信息公開條例》［Z］.2008.

［3］［4］［5］《中華人民共和國檔案法》［Z］.1996.

［6］李蕙名.關于我國人事檔案信息公開的思考——從“湯國基檔案事件”說起［J］.北京檔案，2009(5):26－27.

［7］黃霄羽.國外人事檔案管理的特點及啟示［J］.北京檔案，2006(1):20－23.

［8］鄧曼，丁璇.中美人事檔案管理比較［J］.蘭臺世界，2005(7):22－23.

［9］同［7］。

［10］劉英.正確處理人事檔案信息知情權和隱私權的關系［J］.職業(yè)時空，2013(4):113－115.

［11］陳潭.政策動員，政策認同與信任政治:以中國人事檔案制度的推行為考察對象［J］.南京社會科學，2006(5): 65－71.

D912.16

A

1004－342(2015)02－16－04

2015－02－12

劉乃貴(1980－)，男，成都市委宣傳部，法學碩士;張征(1978－)，男，共青團四川省委，碩士研究生。