財(cái)務(wù)制約與審計(jì)監(jiān)督視角下的高校管理內(nèi)控協(xié)同重點(diǎn)及策略分析

張蕾 周宏

(成都大學(xué)，四川 成都 610106)

近年來，一些高校領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗案件頻頻在媒體曝光，不免讓人心生感嘆:高貴的象牙之塔如今也沾染上了銅臭，神圣的學(xué)術(shù)殿堂似乎也難以獨(dú)善其身，高等學(xué)校絕非廉政建設(shè)的世外桃源和一方凈土。由于財(cái)務(wù)和審計(jì)自身所具有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)鑒證和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)職能，使財(cái)務(wù)與審計(jì)部門在高校反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)中，發(fā)揮著獨(dú)特的重要功能，在懲治和預(yù)防腐敗、促進(jìn)干部的廉潔自律方面，擔(dān)當(dāng)著重要的角色。

一、高校財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵點(diǎn)

中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》)中明確要求:“強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，逐步推行效益審計(jì)，突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！雹俑咝．?dāng)中的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金應(yīng)該是指那些對(duì)高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)發(fā)展影響大、事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)比較集中、預(yù)算資金比較多的部門和項(xiàng)目，如教務(wù)管理、學(xué)科建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、科研管理、后勤服務(wù)、國有資產(chǎn)管理、招生就業(yè)、圖書和教材采購、大宗物資采購、新校區(qū)建設(shè)以及小型工程和修繕項(xiàng)目，等等。加強(qiáng)對(duì)這些部門和項(xiàng)目的財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督，不僅可以規(guī)范這些部門的管理行為，讓這些部門的權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)高校的權(quán)益，而且還能夠使這些部門增強(qiáng)成本意識(shí)，提高經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效［1］。

(一)新校區(qū)建設(shè)

隨著高等教育大眾化的推行，各高校學(xué)生規(guī)模急速增長(zhǎng)與教育資源相對(duì)不足的矛盾日趨激烈，在此背景下，各高校紛紛舉債進(jìn)行了新校區(qū)建設(shè)，投資規(guī)模動(dòng)輒數(shù)億元甚至數(shù)十億元。由于一些高校的新校區(qū)建設(shè)都是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任工程指揮長(zhǎng)，這些領(lǐng)導(dǎo)又都是某一領(lǐng)域的專家學(xué)者，享有較高的學(xué)術(shù)地位和權(quán)威，這種學(xué)術(shù)上的權(quán)威又很容易遷移到其他方面尤其是學(xué)校的管理上，因此一些高校領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于一言九鼎、唯我獨(dú)大，導(dǎo)致權(quán)力過度集中且缺乏必要的監(jiān)督和制約。在新校區(qū)工程項(xiàng)目招投標(biāo)和配套設(shè)施設(shè)備采購過程中，一些高校領(lǐng)導(dǎo)置“三重一大”的規(guī)定于不顧，或片面強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校的特殊性，以所謂的“特事特辦”為名，繞開和逃避監(jiān)督，行權(quán)錢交易之實(shí)。新校區(qū)建設(shè)的巨額資金投入成了腐敗分子眼中讓人垂涎欲滴的“唐僧肉”，新校區(qū)也因此成為了讓一些高校領(lǐng)導(dǎo)“一失足成千古恨”的泥淖［2］［3］。僅四川省內(nèi)便有數(shù)位高校領(lǐng)導(dǎo)因新校區(qū)建設(shè)而涉案。

(二)物資設(shè)備采購

由于歷史上欠賬較多，加上高校擴(kuò)招對(duì)教學(xué)資源的稀釋，教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備不足的狀況在一些高校均不同程度地存在，甚至嚴(yán)重影響到了學(xué)校的人才培養(yǎng)質(zhì)量。隨著國家財(cái)政加大對(duì)高校的生均教育事業(yè)費(fèi)投入，各個(gè)高校編制了數(shù)量龐大的設(shè)備采購計(jì)劃，以求在短時(shí)間內(nèi)改善學(xué)校的硬件條件，緩解或改善學(xué)生規(guī)模擴(kuò)大與教學(xué)資源不足之間的矛盾。但是，這些采購計(jì)劃是否經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的論證，有無重復(fù)購置現(xiàn)象，是否貪大求洋、盲目追求高精尖，設(shè)備采購程序是否規(guī)范合法，是否有閑置浪費(fèi)，設(shè)備管理使用是否科學(xué)合理，設(shè)備報(bào)廢是否有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，都應(yīng)該納入財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督的范圍。［4］

(三)國有資產(chǎn)管理

籌資渠道單一，撥款嚴(yán)重不足，是許多高校在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)面臨的發(fā)展困境，財(cái)政上的窘迫在一定程度上掩蓋了高校管理粗放、效益低下的問題。在國有資產(chǎn)的管理上，表現(xiàn)得尤其明顯。一是物資設(shè)備重采購輕管理。采購之前缺乏科學(xué)的論證，即便有論證環(huán)節(jié)，論證過程也沒有嚴(yán)格堅(jiān)持“必需、夠用”的原則。一旦物資設(shè)備采購回來完成上賬，這些設(shè)備物資怎么使用、效益幾何，就再也無人過問，造成大量的閑置和浪費(fèi)。二是利用學(xué)校的設(shè)備為小集體和個(gè)人謀取私利。一些院系使用學(xué)校的儀器設(shè)備從事科研和社會(huì)服務(wù)，但對(duì)學(xué)校所產(chǎn)生的成本完全不予補(bǔ)償，有的甚至將學(xué)校的儀器設(shè)備出租給校外企業(yè)，收取租金用于小集體和個(gè)人的福利。高校在國有資產(chǎn)管理上只講投入，不計(jì)產(chǎn)出，疏于管理，效益低下的狀況不僅使得國有資產(chǎn)的保值增值無從談起，也為權(quán)力尋租提供了可乘之機(jī)，增加了廉政建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)科研經(jīng)費(fèi)管理

一個(gè)時(shí)期以來，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)了一些帶有普遍性的嚴(yán)重問題，招致社會(huì)各界的強(qiáng)烈不滿，管理部門也深感憤怒、痛心、錯(cuò)愕。針對(duì)部分科研項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn):項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、結(jié)題過程中潛規(guī)則盛行;擠占、挪用、套取、侵吞、騙取、貪污科研經(jīng)費(fèi)絕非個(gè)別;直接用于科研活動(dòng)的科研經(jīng)費(fèi)比例不足一半，肆意揮霍儼然已成“通例”。這些問題說明，由于高?？己藱C(jī)制的偏頗和局部利益的驅(qū)動(dòng)，之前對(duì)于高校科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督近乎形同虛設(shè)，科研經(jīng)費(fèi)的使用在很多時(shí)候游離于高校的內(nèi)部監(jiān)督之外，成了自身監(jiān)督的一個(gè)盲區(qū)。

(四)工程建設(shè)與修繕

除新校區(qū)建設(shè)外，高校近年來的小型工程和裝修維修項(xiàng)目也不在少數(shù)。這些項(xiàng)目雖然每個(gè)單項(xiàng)的預(yù)算金額都不大，但是每年匯總起來都能夠達(dá)到數(shù)百萬元甚至上千萬元。加強(qiáng)對(duì)這些項(xiàng)目的財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督，不僅可以防止項(xiàng)目實(shí)施過程中的暗箱操作，保證項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)程序規(guī)范合法，還可以為學(xué)校省減大量的經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。

(五)二級(jí)學(xué)院教學(xué)經(jīng)費(fèi)

為了減少管理層級(jí)，提高管理效率，發(fā)揮二級(jí)學(xué)院的自主性和能動(dòng)性，許多高校都實(shí)行了教學(xué)經(jīng)費(fèi)的二級(jí)管理，即在學(xué)校制定的分配政策總體框架下，二級(jí)學(xué)院享有對(duì)于教學(xué)經(jīng)費(fèi)的二次分配權(quán)力。二級(jí)管理制度讓二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)掌握了一定的收入分配權(quán)力，有利于二級(jí)學(xué)院利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段調(diào)動(dòng)教師教學(xué)、科研的積極性，也讓二級(jí)學(xué)院的責(zé)、權(quán)、利可以更好地結(jié)合。但是，沒有監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，在擴(kuò)大二級(jí)學(xué)院自主權(quán)的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)這種權(quán)力的監(jiān)管，把這種權(quán)力的行使置于制度的約束之下。如何防止挪用、擠占教學(xué)經(jīng)費(fèi)，防止學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)擅自擴(kuò)大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，防止因?yàn)槎?jí)分配而產(chǎn)生的收入分配不公現(xiàn)象，防止經(jīng)費(fèi)向權(quán)力傾斜和集中，都應(yīng)該有相應(yīng)的制度加以規(guī)范，并通過制度化的財(cái)務(wù)管理與審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督。

二、強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督職能的對(duì)策措施

高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督是財(cái)務(wù)與審計(jì)部門及其工作人員利用其自身具備的專業(yè)特長(zhǎng)、職能優(yōu)勢(shì)，遵循客觀、公正、獨(dú)立的原則，對(duì)被監(jiān)督學(xué)院和部門的財(cái)務(wù)收支及其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。高校內(nèi)部監(jiān)督的目的，就在于審查和評(píng)價(jià)被監(jiān)督學(xué)院和部門的財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性和合法性，發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對(duì)象在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的薄弱環(huán)節(jié)和管理漏洞，提出具體整改建議，并對(duì)今后的工作提出建設(shè)性意見。

通過強(qiáng)化日常財(cái)務(wù)管理規(guī)范、經(jīng)費(fèi)支出效益評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、工程審計(jì)、效益審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律方面存在的個(gè)案問題以及帶傾向性的問題，便于對(duì)癥下藥和標(biāo)本兼治，同時(shí)通過以上工作結(jié)果的運(yùn)用，也能夠?qū)Ω刹科鸬浇逃?、提示和警醒的作用，增?qiáng)干部隊(duì)伍廉潔自律的意識(shí)和自覺性，讓干部“不愿腐敗”;再有，通過財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督能夠?qū)ふ业礁鞣N管理制度的疏漏，加以對(duì)照整改可以把制度的籠子編織得更加細(xì)密，使干部“不能腐敗”;此外，通過財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督也可以發(fā)現(xiàn)各種腐敗案件的蛛絲馬跡，為查辦和懲治腐敗提供線索和證據(jù)，讓干部“不敢腐敗”。

在高校風(fēng)險(xiǎn)防控和干部隊(duì)伍廉潔自律教育方面，財(cái)務(wù)與審計(jì)部門可以通過以下途徑更好地發(fā)揮作用。

(一)積極開展教育培訓(xùn)

除極少數(shù)腐敗分子是刻意利用學(xué)校管理制度的疏漏，千方百計(jì)尋找政策的突破口之外，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違紀(jì)違規(guī)乃至違法行為，更多是因?yàn)檫@些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的不了解、相關(guān)知識(shí)嚴(yán)重缺乏所致。高校的領(lǐng)導(dǎo)干部雖然大多是某一領(lǐng)域的專家學(xué)者，在自己的專業(yè)領(lǐng)域中造詣?lì)H深，但他們之中相當(dāng)多的人對(duì)于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)并不十分熟悉，財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理、工程建設(shè)、合同法等相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)更是缺乏，這就使他們的經(jīng)濟(jì)決策活動(dòng)很難做到科學(xué)合理，如果決策程序再不公開透明，極容易在不知不覺中就違規(guī)違紀(jì)。因此，在高校領(lǐng)導(dǎo)干部中開展財(cái)經(jīng)政策法規(guī)和知識(shí)的教育培訓(xùn)勢(shì)在必行。財(cái)務(wù)與審計(jì)部門在這個(gè)過程中需要轉(zhuǎn)變“秋后算賬”的傳統(tǒng)做法，做好財(cái)務(wù)與審計(jì)咨詢服務(wù)和政策法規(guī)培訓(xùn)工作，讓干部清楚明白地知曉哪些事情不能做、哪些事情可以做、應(yīng)該按照什么樣的程序去做，以最大限度地減少由于領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)財(cái)經(jīng)政策法規(guī)的忽視或者無知造成的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

(二)推行全過程跟蹤審計(jì)

對(duì)于大型工程建設(shè)項(xiàng)目，適宜于進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，即從項(xiàng)目的立項(xiàng)審批，到工程造價(jià)預(yù)算的編制，再到工程的招投標(biāo)，以及工程合同的簽訂，施工過程的造價(jià)控制，工程竣工決算，工程建設(shè)的整個(gè)過程和所有環(huán)節(jié)都置于嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督之下。高校內(nèi)部的審計(jì)部門要完成這樣的任務(wù)顯然有些力不從心，聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來開展這項(xiàng)工作應(yīng)該是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。雖然會(huì)由此增加相應(yīng)的審計(jì)費(fèi)用，但全過程跟蹤審計(jì)可以避免造價(jià)控制、招投標(biāo)、合同簽訂當(dāng)中的諸多問題，不但可以防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，還可以節(jié)約學(xué)校的資金投入，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益，完全是物有所值。

(三)聘請(qǐng)常年審計(jì)與法律顧問

高校財(cái)務(wù)與審計(jì)人員中財(cái)務(wù)專業(yè)背景居多，在高校規(guī)模急劇擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)十分繁雜的今天，財(cái)務(wù)與審計(jì)人員自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)已不足以保證其客觀公正地行使監(jiān)督和評(píng)價(jià)的職能，尤其是面臨工程項(xiàng)目審計(jì)的時(shí)候，財(cái)務(wù)與審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)更是捉襟見肘。發(fā)現(xiàn)不了問題要承擔(dān)失察的責(zé)任，貿(mào)然指出問題又實(shí)在沒有底氣，于是乎有時(shí)候只好就一些雞毛蒜皮、無關(guān)痛癢的枝節(jié)問題隨便提點(diǎn)意見，草草收?qǐng)?。這樣的監(jiān)督只能是流于形式，甚至?xí)诳陀^上讓一些人有機(jī)可乘。財(cái)務(wù)與審計(jì)人員固然需要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，完善繼續(xù)教育，但要想在短時(shí)間內(nèi)迅速提高財(cái)務(wù)與審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)也不現(xiàn)實(shí)。所以，可以嘗試在高校聘請(qǐng)常年審計(jì)與法律顧問，借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)與法律咨詢服務(wù)，提高高校內(nèi)部監(jiān)督的客觀公正性和專業(yè)實(shí)效性。

(四)適時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)

對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)、基建工程經(jīng)費(fèi)、教學(xué)經(jīng)費(fèi)以及大宗物資采購經(jīng)費(fèi)等預(yù)算金額較大、影響面較廣的項(xiàng)目，宜于定期開展全面的專項(xiàng)審計(jì)，既要保證經(jīng)費(fèi)的正常、合理使用，也要關(guān)注經(jīng)費(fèi)的使用效益，不留任何缺口，這樣可以保證及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然。

(五)加強(qiáng)財(cái)務(wù)與審計(jì)部門的日常業(yè)務(wù)聯(lián)系

審計(jì)部門在一些項(xiàng)目立項(xiàng)之初就已經(jīng)將其納入視野，并且對(duì)其進(jìn)行全程跟蹤，掌握的情況較為全面，但是財(cái)務(wù)部門由于各種原因?qū)δ承┣闆r并不知悉，造成在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支付審核時(shí)或有疏漏，事后難以彌補(bǔ)。審計(jì)部門如能將重點(diǎn)項(xiàng)目的各項(xiàng)信息提前與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行溝通，對(duì)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)提示，將有效提高審計(jì)部門事前監(jiān)督的效力。

在高校廉政建設(shè)過程中，通過財(cái)務(wù)和審計(jì)部門的協(xié)同配合，可以強(qiáng)化對(duì)管理邊緣地帶和職能結(jié)合部位的管控，掃除內(nèi)部控制的盲點(diǎn)，擠壓腐敗行為的空間，防止監(jiān)督制約的缺位和失效，讓腐敗分子無隙可鉆［5］。從另一角度來說，財(cái)務(wù)制約和審計(jì)監(jiān)督終究是一種外部控制，相關(guān)的策略措施也都屬于制度建設(shè)層面的工作。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪所言:“沒有任何一種制度安排是完美無缺的”②，再好的制度都是人制定的，也都需要人來執(zhí)行。因此，高校在加強(qiáng)制度建設(shè)，讓干部職工“不能腐敗”的同時(shí)，更需要營(yíng)造清正廉潔的校園文化氛圍，引導(dǎo)干部職工自覺修身正德，塑造高尚的人格品質(zhì)和優(yōu)良的師表形象。如此，則大學(xué)重歸圣潔學(xué)術(shù)殿堂和精神家園指日可待。

注釋:

①《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》第15條第4款。

②盛洪:《為什么制度重要》，鄭州:鄭州大學(xué)出版社，2004年，第55頁。

［1］ 闕開華.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督在反腐倡廉中的作用［J］.遼寧經(jīng)濟(jì)，2008(4):50.

［2］ 王小華.在反腐倡廉工作中應(yīng)重視審計(jì)監(jiān)督［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3):49-51.

［3］ 武陽.加強(qiáng)高校的財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督工作［J］.經(jīng)營(yíng)與管理，2008(5):77-78.

［4］ 張鍵琦.高校物資采購審計(jì)監(jiān)督關(guān)鍵點(diǎn)的控制［J］.南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(4):37-40.