高校踐行群眾路線的法治思辨

吉泰根

(泰州學(xué)院 黨委組織部，江蘇 泰州225300)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要以法治思維和法治方法抓作風(fēng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化［1］。用法治思維和法治方法踐行高校黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，就是要根據(jù)法律、“黨內(nèi)法規(guī)”和大學(xué)章程的規(guī)定，依法保障廣大師生員工的合理訴求和合法權(quán)益;依法確立黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)依法行政。高校群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，只有與依法治校、依法行政相結(jié)合，才能從根本上做到以“為民、務(wù)實(shí)、清廉”為主要內(nèi)容的群眾路線的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

1 新時(shí)期依法治校與依法行政的法制基礎(chǔ)

近年來(lái)，我國(guó)高校法制化建設(shè)水平整體上了新臺(tái)階。黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)進(jìn)入了法制化軌道。具體來(lái)講，黨權(quán)治理方面主要有《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《高等教育法》第39 條、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》等。政權(quán)治理方面主要有《高等教育法》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》。在學(xué)術(shù)權(quán)力治理方面，主要有《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》;各項(xiàng)權(quán)力監(jiān)督方面，主要有《行政監(jiān)察法》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》、《教育部關(guān)于嚴(yán)肅處理高等學(xué)校學(xué)術(shù)不端行為的通知》(教社科［2009］3 號(hào))。關(guān)于教師學(xué)生的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，主要有《教師法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等。以上主要法律、法規(guī)、規(guī)章以及“黨內(nèi)法規(guī)”［2］，為高校黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力的治理，為保障高校師生的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等提供了法律保障。

“大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由”是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心理念。高校不同于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，高校既是法律法規(guī)授權(quán)的組織，具有法律上的行政管理職權(quán);又是“自治組織”，具有辦學(xué)自主權(quán)。因此，高校法治應(yīng)區(qū)別于一般國(guó)家機(jī)關(guān)的法治模式，要尊重其自身的發(fā)展規(guī)律，按照《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》(2012)框架要求，重點(diǎn)落實(shí)好黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力的治理結(jié)構(gòu)與民主監(jiān)督。

2 依法治校對(duì)踐行群眾路線的意義

習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào):要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法執(zhí)政和依法行政是依法治校的兩個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，具體來(lái)說(shuō)，一是要求高校黨委在法律、“黨內(nèi)法規(guī)”框架下執(zhí)政;二是要求高校校長(zhǎng)及其行政部門(mén)依法履行法定職權(quán)。

2.1 依法執(zhí)政是“執(zhí)政為民”的必然要求

“公民權(quán)利的保障離不開(kāi)對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力的確認(rèn)與規(guī)范”［3］。黨要代表最廣大人民的根本利益，就必須始終堅(jiān)持執(zhí)政為民，必須依照法律和“黨內(nèi)法規(guī)”，規(guī)范執(zhí)政行為和執(zhí)政方式，保證黨始終為人民掌好權(quán)、用好權(quán)。《高等教育法》第39 條明確規(guī)定，公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)的法定職責(zé)［4］?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》等“黨內(nèi)法規(guī)”對(duì)高校依法執(zhí)政的范圍進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。高校黨委依法執(zhí)政的重點(diǎn)，應(yīng)按照《高等教育法》第39 條、《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》和《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》的要求，依法健全科學(xué)民主決策機(jī)制，加強(qiáng)和改善公辦高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2.2 依法行政是廣大師生員工合理訴求和合法權(quán)益的有力保障

依法行政就是高校作為行政主體，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)，依法行使高校管理的職能。高校依法行政的本質(zhì)就是要依法控制行政權(quán)力，保障師生的合法權(quán)益和合理訴求。依法行政的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由”的現(xiàn)代大學(xué)制度。就廣大教師和學(xué)生而言，要從法律上防止行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)自由權(quán)利的不當(dāng)干涉和侵害，防止“高校行政化”傾向。就廣大教職工而言，要依法落實(shí)和保障他們的民主參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止行政權(quán)力對(duì)他們合法權(quán)益的不當(dāng)侵害。依法行政要求高校要克服自身行政化的傾向，保障學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立行使。

2.3 通過(guò)依法治校，保障教師學(xué)生的主體地位

推進(jìn)依法治校，要求高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要提高依法執(zhí)政和依法行政的能力和水平，運(yùn)用法治思維和法律手段解決高校改革發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。高校黨委、行政、學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)要依法辦事、尊重大學(xué)章程，根據(jù)現(xiàn)行的高校法律制度、依循正當(dāng)法律程序，依法行使權(quán)力，保證高校各項(xiàng)教育管理活動(dòng)符合平等、公正、民主、法治的精神。

依法治校的重點(diǎn)在于:通過(guò)教育行政主管部門(mén)依法管理、高校依法辦學(xué)、教師依法執(zhí)教來(lái)保障高校辦學(xué)自主權(quán)。通過(guò)高校章程和制度建設(shè)，形成制約黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)高校民主法治建設(shè)。通過(guò)黨務(wù)、政務(wù)、學(xué)術(shù)權(quán)力的資訊公開(kāi)，切實(shí)保障師生員工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3 依法治校與群眾路線結(jié)合的具體路徑

全面推進(jìn)依法治校，踐行群眾路線，重點(diǎn)是增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)、法治思維;對(duì)違反上位法，可能侵犯教師學(xué)生合法權(quán)益的制度進(jìn)行合法性、合理性審查;完善高校民主決策與監(jiān)督機(jī)制;根據(jù)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》，全面依循推進(jìn)高校各項(xiàng)工作的法治化。

3.1 增強(qiáng)高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)與法治思維能力

法治作為一種權(quán)力治理方式，體現(xiàn)了理性、效率、文明、民主和秩序的價(jià)值要求。法律意識(shí)即法律知識(shí)、法律理想、法律情感、法律意志、法律評(píng)價(jià)和法律信仰等要素的有機(jī)整合構(gòu)成了法律意識(shí)的有機(jī)的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)［5］。法律意識(shí)是法治思維的前提，法治思維就是要求高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在法律意識(shí)的作用下，主動(dòng)運(yùn)用法律手段來(lái)解決高校治理中的實(shí)際問(wèn)題。用法律思維和法治方法踐行群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，就是要求高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要依法執(zhí)政、依法行政。在制定和執(zhí)行具體黨政管理制度時(shí)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要遵守制度的合法性原則，要考慮到各項(xiàng)規(guī)章制度是否經(jīng)過(guò)合法性審查?在限制教師學(xué)生基本權(quán)利時(shí)，是否獲得法律上的授權(quán)?在保障教師學(xué)生知情和監(jiān)督權(quán)方面，高校是否依法履行了信息公開(kāi)義務(wù)?大學(xué)章程的制定是否保障了廣大教職工的民主參與權(quán)?黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力是否得到法律程序上的控制?學(xué)術(shù)自由權(quán)利是否得到有效保障?教師和學(xué)生的維權(quán)通道是否暢通有效?這些問(wèn)題都是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須用法治思維和法律方法加以解決的問(wèn)題。

3.2 根據(jù)法律和章程，對(duì)具體制度進(jìn)行合法性審查與清理

高校并不缺乏管理制度，而是缺乏對(duì)現(xiàn)行具體制度的合法性審查。多數(shù)高校沒(méi)有明確專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)人員對(duì)制度進(jìn)行法律審查。因此，必須按照合法行政和合理行政的基本原理，對(duì)現(xiàn)有具體管理制度梳理、審查和清理，使各項(xiàng)制度符合法律理性。首先，根據(jù)“法律保留”和“法律優(yōu)先”的原則，對(duì)高校規(guī)范性文件及其制度進(jìn)行清理，修改、廢止與上位法抵觸的制度，尤其是高校自身給師生增設(shè)的法律義務(wù)的制度和條款要廢止。其次，高校應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)高校頒布實(shí)施前的制度規(guī)范進(jìn)行動(dòng)態(tài)性合法審查。新的教育法律法規(guī)、規(guī)章實(shí)施后，要及時(shí)對(duì)校內(nèi)相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行立、改、廢。再次，保障高校重大制度制定的民主性和程序性。尤其是事關(guān)師生員工重大權(quán)益的制度，如大學(xué)章程、職工代表大會(huì)制度、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度等，要尊重師生的參與權(quán)、民主決策權(quán)利。廣泛征求和聽(tīng)取校內(nèi)外各利益代表的意見(jiàn)。對(duì)高校重大問(wèn)題，要建立聽(tīng)證程序，從制度上保證廣大師生的合理訴求和合法權(quán)益維護(hù)的正當(dāng)法律程序。

3.3 《章程》——高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行的新載體

“現(xiàn)代大學(xué)治理本質(zhì)上就是依據(jù)大學(xué)章程而治，將大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度化、法治化。”［6］“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理，構(gòu)建起與實(shí)際相適應(yīng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元治理、和諧善治、科學(xué)發(fā)展的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！保?］2012 年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求所有公辦高校都要依法建立章程。因此，制定大學(xué)章程是依法治校的具體要求，是明確高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范、約束黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力的根據(jù)。大學(xué)章程是大學(xué)自治的“憲章”，也是高校民主管理、民主決策，依法保障教師學(xué)生合法權(quán)益的制度規(guī)范。

從“治學(xué)”的角度，大學(xué)章程的制定要堅(jiān)持以黨權(quán)、行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)相分離原則，建立學(xué)術(shù)權(quán)力獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)制，完善“教授治學(xué)”的制度框架。國(guó)內(nèi)部分高校，如吉林大學(xué)在章程中明確規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、二級(jí)學(xué)院黨政負(fù)責(zé)人等不得擔(dān)任各級(jí)學(xué)術(shù)組織的主要負(fù)責(zé)人。另外，要建立由學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、教授委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)構(gòu)成的學(xué)術(shù)權(quán)力治理結(jié)構(gòu)及其學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行程序，從制度上保障學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立行使。當(dāng)然，學(xué)術(shù)委員會(huì)的決策作用也要依法明確參與到高校黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事規(guī)則中，從而實(shí)現(xiàn)“教授治學(xué)”與“教授治?！钡慕Y(jié)合。

從“治權(quán)”的角度，透過(guò)章程，明確黨權(quán)、政權(quán)的權(quán)力界限和職責(zé)范圍，實(shí)行黨權(quán)、政權(quán)的相互獨(dú)立與監(jiān)督機(jī)制。黨權(quán)通過(guò)對(duì)政權(quán)的指導(dǎo)，從而能夠讓黨的主張(包括黨的路線、方針、政策)通過(guò)政權(quán)得以實(shí)行。因此，須按照《教育法》第39 條、《黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》的規(guī)定，明確細(xì)化黨委的職權(quán)范圍以及對(duì)行政權(quán)力的指導(dǎo)監(jiān)督程序，落實(shí)并完善公辦高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制度性規(guī)定，從制度層面防止“黨政不分”“以黨代政”“以黨代法”“黨權(quán)干涉學(xué)術(shù)權(quán)力”等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.4 依法實(shí)施校務(wù)公開(kāi)，落實(shí)教師學(xué)生的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

“高校公權(quán)力異化現(xiàn)象頻發(fā)的一個(gè)重要原因是信息公開(kāi)制度的缺失，屏蔽信息會(huì)直接引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)并極易導(dǎo)致高校公權(quán)力尋租?！保?］陽(yáng)光是最好的防腐劑，2010 年，教育部《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》的實(shí)施，已經(jīng)將高校信息公開(kāi)納入法治化、規(guī)范化的軌道。但是，高校依法主動(dòng)公開(kāi)信息的執(zhí)行情況并不樂(lè)觀［9］。某大學(xué)生曾向113 所高校申請(qǐng)公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)，僅40 所高校給回復(fù)，28 所承諾公開(kāi)，4 所回絕，僅1 所落實(shí)［10］。這一典型案例就足以說(shuō)明高校依法治校、依法行政的理念和實(shí)踐不容樂(lè)觀，高校沒(méi)有依法履行法定的信息公開(kāi)義務(wù)，這種行政不作為的行為本身就已構(gòu)成了違法。

高校是具有獨(dú)立法人資格的、且擁有辦學(xué)自主權(quán)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。知情權(quán)是法治社會(huì)中公民享有的基本權(quán)利之一，高校信息公開(kāi)是保障師生知情權(quán)的前提條件。另外，教師、學(xué)生、社會(huì)公眾的表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也依賴(lài)高校信息的公開(kāi)。只有依法公開(kāi)相關(guān)信息，才能保證對(duì)高校重大事項(xiàng)、重要制度的知情權(quán)，才能對(duì)高校依法行使行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督［11］。

3.5 完善民主決策管理機(jī)制，加強(qiáng)高校權(quán)力的監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制。因此，師生員工可以教職工代表大會(huì)參與行使高校管理參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。高校收入分配方案、職稱(chēng)評(píng)定等與教職工切身利益相關(guān)的規(guī)定，須由教職工代表大會(huì)通過(guò)［12］。同時(shí)，要依法明確民主黨派、群團(tuán)組織、教師學(xué)生參與民主管理的權(quán)利和義務(wù)。

建立高校重大事項(xiàng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。凡涉及高校重大發(fā)展規(guī)劃、重大合作項(xiàng)目、重大教改事項(xiàng)，都要經(jīng)過(guò)職能部門(mén)論證、專(zhuān)家咨詢(xún)、聽(tīng)取教師意見(jiàn)等正當(dāng)程序，進(jìn)行合法性、合理性、可行性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、法治化。明確責(zé)任主體，公辦高校因違反決策程序規(guī)定、導(dǎo)致重大決策失誤或造成重大損失的，要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，始于群眾路線，成于依法治校。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)提出了具體明確的要求，以法治思維和法治方法，踐行群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，無(wú)疑是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的理性選擇。高校法治要根據(jù)現(xiàn)行法律、“黨內(nèi)法規(guī)”、大學(xué)章程以及《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》(2012)的制度框架?chē)?yán)格依法執(zhí)政、依法行政，從而實(shí)現(xiàn)高校依法治校的基本方略。

［1］ 李天支，龐冠華.對(duì)照檢查中央八項(xiàng)規(guī)定落實(shí)情況討論研究深化改進(jìn)作風(fēng)舉措［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013－06－26(1).

［2］ 石文龍.公民權(quán)利保障與中國(guó)執(zhí)政黨的權(quán)力建設(shè)［J］.上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012(2):102.

［3］ 劉旺洪.法律意識(shí)之結(jié)構(gòu)分析［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2001(6):98.

［4］ 周佑勇，趙會(huì)澤.論現(xiàn)代大學(xué)的章程之治［J］.江海學(xué)刊，2011(6):54.

［5］ 李元元.完善現(xiàn)代大學(xué)章程 深化治理結(jié)構(gòu)改革［N］.中國(guó)教育報(bào)，2012－03－05(5).

［6］ 尹曉敏.高校公權(quán)力規(guī)制——信息公開(kāi)的視角［J］.教育發(fā)展研究，2010(7):43.

［7］ 魏銘言，鄧琦.大學(xué)生申請(qǐng)公開(kāi)百余高?！叭苯?jīng)費(fèi)［N］.新京報(bào)2013－05－30(3).

［8］ 楊東升.高校黨權(quán)、政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)的邏輯及其治理結(jié)構(gòu)［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2014(8):199.

［9］ 盛翔.高校財(cái)務(wù)公開(kāi)比官僚還“官僚”［N］.羊城晚報(bào)，2011－12－03(A07).

［10］ 魏銘言，鄧琦.大學(xué)生申請(qǐng)公開(kāi)百余高?！叭苯?jīng)費(fèi)［N］.新京報(bào)，2013－05－30(A07).

［11］ 齊榮君.群眾路線構(gòu)建和諧邊境的重要保證［J］.赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012，33(7):35－36.

［12］ 吳榮生.論高校馬克思主義大眾化的路徑選擇［J］.徐州工程學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012(6):6－9.