國有企業(yè)區(qū)分
——政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識前提

寧金成,張昱罡

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001)

國有企業(yè)區(qū)分
——政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識前提

寧金成,張昱罡

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001)

如果政府既想利用國有企業(yè)謀求資本營利,又希望通過國有企業(yè)提供公共服務(wù),不僅國有企業(yè)改革目標(biāo)會錯亂,政府也會在政企關(guān)系上搖擺不定,導(dǎo)致職能錯位。我國既存在追求營利的作為市場主體的競爭性國有企業(yè),又存在幫助政府實現(xiàn)公共職能的特殊國有企業(yè),政企關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變要區(qū)分不同類國有企業(yè)而定。對于競爭性國有企業(yè),要約束政府行為以尊重市場調(diào)節(jié)和企業(yè)自治;對于作為政府手臂的國有企業(yè),政府要為實現(xiàn)社會公共利益而積極監(jiān)管。

國有企業(yè);功能;區(qū)分;政府職能

盡管“政企分開”的提出在一定范疇內(nèi)是歷史的進(jìn)步,然而政企分開所蘊(yùn)含的政府不干預(yù)市場活動的假設(shè)并不符合現(xiàn)實情況,也不符合所有國有企業(yè)的運(yùn)行狀況。當(dāng)代政府早已不是自由放任市場經(jīng)濟(jì)時期的“守夜人”,不需要參與市場的運(yùn)作,雖然全面干預(yù)市場的凱恩斯主義已遭到唾棄,但新自由主義也并不否認(rèn)政府應(yīng)在必要的領(lǐng)域發(fā)揮作用。在如何劃定政府與市場的邊界、確定二者各自的功能上,各國存在許多具體的分歧?！澳壳鞍l(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟(jì)模式主要分為以下3種:以美國為代表的自由市場經(jīng)濟(jì)模式,這一模式十分強(qiáng)調(diào)市場對資源配置的作用,主張國家對企業(yè)盡可能少干預(yù);以德國和瑞典為代表的社會市場經(jīng)濟(jì)模式,這是一種以強(qiáng)調(diào)競爭和國家參與為特點(diǎn)的社會市場經(jīng)濟(jì);以日本、韓國為代表的政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)模式?！盵3]就我國而言,我國是一個既缺乏市場傳統(tǒng),又長期實行計劃經(jīng)濟(jì)的國家,市場經(jīng)濟(jì)體系到目前為止并不完善。我國不僅存在市場經(jīng)濟(jì)本身固有的失靈問題,還存在不成熟性市場失靈,“即在我國現(xiàn)階段或在所謂轉(zhuǎn)型國家,由于市場經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善,市場機(jī)制在資源配置某些方面還不能充分發(fā)揮其作用的狀況?！盵4]對于市場經(jīng)濟(jì)的自身缺陷,必須要進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共職能,學(xué)者也指出,市場可以辦的,應(yīng)該由市場去辦;社會組織可以辦好的,交給社會組織去辦。市場和社會組織做不了或做不好的,政府應(yīng)插手[5]。而政府解決市場缺陷的最好方式不是以行政命令干預(yù)經(jīng)濟(jì),而是設(shè)立國有企業(yè)參與、影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。國有企業(yè)與政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的其他手段如財政、貨幣、稅收、信貸、匯率等措施在本質(zhì)上是同質(zhì)的制度安排,但通過國有企業(yè)來影響經(jīng)濟(jì)更為有效、成本更低。在歷史上,“國有企業(yè)的產(chǎn)生就在于彌補(bǔ)市場機(jī)制配置資源的缺陷,國有企業(yè)是一個‘超經(jīng)濟(jì)性質(zhì)’的組織,它擔(dān)負(fù)著特殊的‘歷史使命’。所以,國有企業(yè)應(yīng)充當(dāng)政府的角色,其主要任務(wù)應(yīng)是克服市場失靈,以發(fā)揮其他所有制企業(yè)不可替代的作用。”[6]傳統(tǒng)意義上的這類國有企業(yè)承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品、解決市場行為外部負(fù)效應(yīng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理布局、進(jìn)行戰(zhàn)略開發(fā)、服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)等特殊作用。政府投資創(chuàng)辦這些國有企業(yè),是為了履行政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共職能,“產(chǎn)權(quán)歸屬于國家,就要接受國家意志對其的支配,而國家意志又永遠(yuǎn)包含非商業(yè)性考量?！盵7]國有企業(yè)要幫助政府實現(xiàn)某些公共職能,政府勢必要干預(yù)、主導(dǎo)這類國有企業(yè)的活動,“政企不分”本身就是這類企業(yè)經(jīng)營活動的一個特征。如果要強(qiáng)行將國有企業(yè)與政府管制分開,必然會導(dǎo)致經(jīng)營者侵蝕所有者利益的發(fā)生[8]。我國一些學(xué)者甚至提出,國有企業(yè)作為全民財產(chǎn),理應(yīng)為全民服務(wù),而政府又是最能代表公共利益和全民利益的機(jī)構(gòu),在這種情況下,政府以社會公共利益為目標(biāo)干預(yù)國有企業(yè)是政府的職責(zé),如果政府對國有企業(yè)監(jiān)管不足,導(dǎo)致其公共服務(wù)質(zhì)量下降,反而是政府的失職。實踐中就有人指責(zé)國有企業(yè)作為國家出資的企業(yè)公益性不足[9]。

因此,政企分開要求政府劃定自己的行為界限,使國有企業(yè)始終樹立自己的獨(dú)立市場地位,然而“無論是在國外,還是在國內(nèi),國有企業(yè)無不承擔(dān)著政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能。承擔(dān)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的職能正是國有企業(yè)存在的合法性依據(jù)?！盵10]當(dāng)政府要把國有企業(yè)當(dāng)作履行自己承擔(dān)的社會經(jīng)濟(jì)管理職能的工具時,政企分開又是不現(xiàn)實的做法,這導(dǎo)致政府無論如何處理政企關(guān)系,都會無所適從,這也是多年來政企分開目標(biāo)無法順利實現(xiàn)的根本障礙。而政府遭遇這種尷尬局面的根源就在于國有企業(yè)的定位不清:不控制國有企業(yè)擔(dān)心影響社會效益,控制國有企業(yè)又影響經(jīng)濟(jì)效益,從而陷入兩難境地。

二、國有企業(yè)的不同功能與政府職能定位錯亂

我國政府在處理國有企業(yè)問題時陷入兩難境地源于不同國有企業(yè)的不同功能。歷史上,國有企業(yè)的產(chǎn)生是政府干預(yù)市場失靈、國家資本發(fā)展的產(chǎn)物,國有企業(yè)的出現(xiàn),可以克服私人資本盲目競爭和生產(chǎn)無政府狀態(tài)的缺陷,對整個國民經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)調(diào)節(jié),政府控制的國有企業(yè)還可以克服私人資本單純追求自身利益和眼前利益的局限,著眼于社會整體利益,發(fā)展現(xiàn)代科技、興建大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施,為社會化大生產(chǎn)的發(fā)展和新產(chǎn)業(yè)新技術(shù)的開拓服務(wù),私人資本不宜或者不愿進(jìn)入的領(lǐng)域國有企業(yè)均應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢。一般認(rèn)為,國有企業(yè)是政府履行經(jīng)濟(jì)職能的手臂,但政府也存在失靈現(xiàn)象,由于政府干預(yù)市場缺乏完全準(zhǔn)確的信息、政府及其組成人員也存在自身的個人利益、政府行為往往缺乏有效競爭和監(jiān)督,政府失靈的危害可能還大于市場失靈,因此政府對市場的干預(yù)應(yīng)僅在必要的領(lǐng)域進(jìn)行,“政府有效比市場有效需要更嚴(yán)格的條件,政府也有與生俱來的缺陷,政府干預(yù)不能替代市場自由,政府中人應(yīng)該慎用干預(yù)之手?！盵11]國有企業(yè)在實踐中就普遍存在經(jīng)濟(jì)效益低下、管理腐敗等問題,而國有企業(yè)也只應(yīng)存在于國家認(rèn)為必須加以控制的關(guān)鍵部門、必須加以干預(yù)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,并且設(shè)立國企的前提是政府以國有企業(yè)解決問題會比市場取得更好的效果。但我國國有企業(yè)的產(chǎn)生卻是在崇尚“一大二公”公有制思想的指導(dǎo)下產(chǎn)生的,作為一個社會主義國家,傳統(tǒng)理論把公有制看作與私有制完全對立的所有制,任何私人都不能擁有生產(chǎn)資料,公有化程度越高越好,為實行無產(chǎn)階級專政要消滅“私有制”。在這種政治氣候的影響下,20世紀(jì)50年代經(jīng)過公有制改造,我國國有企業(yè)的發(fā)展達(dá)到了史無前例的地步,幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)的一切領(lǐng)域,從高新技術(shù)尖端產(chǎn)品、工業(yè)設(shè)備到燈泡、火柴、毛巾等生活用品的生產(chǎn),從批發(fā)到零售,國有企業(yè)無所不包。雖然近年來國有企業(yè)涉足的領(lǐng)域逐步縮小,國有企業(yè)仍然在市場上占據(jù)著重要地位,從事著具體的市場活動,擁有較大的市場份額。

在這種情況下,我國就存在兩類國有企業(yè),一類是與普通企業(yè)一樣在市場中從事市場競爭的國有企業(yè),這類企業(yè)一般存在于競爭性領(lǐng)域,為社會提供優(yōu)質(zhì)的競爭性產(chǎn)品和服務(wù)、實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值是這類國有企業(yè)存在的價值和目標(biāo)所在,此時“國家也成為企業(yè)的普通投資者”[12],追逐營利是這類國有企業(yè)的必然本質(zhì)要求。另一類是與西方傳統(tǒng)國有企業(yè)一樣作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,是政府為校正市場失靈而采取的參與和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具與手段,一般存在于公用事業(yè)、基礎(chǔ)行業(yè)、新興行業(yè)、特殊行業(yè)領(lǐng)域,它們存在的目的是幫助政府履行公共職責(zé),實現(xiàn)某些公共目的是它們存在的根本目的,它們應(yīng)將社會公益目標(biāo)居于優(yōu)先地位。比如中國商用飛機(jī)有限責(zé)任公司就是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的由國家控股的有限責(zé)任公司,其設(shè)立目的是發(fā)展中國航空工業(yè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。由于航空工業(yè)屬于高科技、高風(fēng)險行業(yè),在建設(shè)之初需要巨額的投入,由政府出面主導(dǎo)建立國有企業(yè)是最為合適的選擇。

我國存在兩類不同的國有企業(yè),他們在市場中發(fā)揮不同的作用、肩負(fù)不同的功能,然而多年來我國的相關(guān)理論、政策甚至法律法規(guī),并沒有對這兩類國有企業(yè)的制度和運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行區(qū)分,比如我國的《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《全民所有制企業(yè)法》、三資企業(yè)法不僅適用于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè),也適用于承擔(dān)特殊職責(zé)的國有企業(yè)。政府對兩類國有企業(yè)并沒有區(qū)分對待,才造成理論界所指責(zé)的職能“越位”與“缺位”。在國企是政府手臂的理論指導(dǎo)下,因為“國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)為全民服務(wù),為公共利益服務(wù),而不是簡單的保值增值。國有企業(yè)的首要任務(wù)是提供公共產(chǎn)品,而不是其他?！盵13]政府就會要求國企承擔(dān)種種社會責(zé)任甚至政治職能,但實踐中這種政策不加區(qū)分地運(yùn)用于競爭性國有企業(yè),就會造成對競爭性國有企業(yè)的過度干預(yù),造成競爭性國有企業(yè)政企不分,無法成為真正的市場主體。如果認(rèn)為國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱,發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力、實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化,始終要依靠和發(fā)揮國有企業(yè)的重要作用[14]。就需要推進(jìn)國有企業(yè)的市場化改革,推進(jìn)經(jīng)營者薪酬的市場化、選任的市場化等,以提升國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,然而如果這種政策運(yùn)用于承擔(dān)了特殊職責(zé)的國有企業(yè),就會造成特殊國有企業(yè)公共服務(wù)等特殊職能的弱化,而這些本來就是國有企業(yè)代替政府所做的事情,最終會導(dǎo)致政府職能的缺位。

有學(xué)者指出,國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)人身份和準(zhǔn)政治人身份的復(fù)合性,使得政府與國有企業(yè)之間關(guān)系難以厘定[15]。毋庸置疑的是,如果政府既想通過國有企業(yè)擴(kuò)大國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益,又希望利用國有企業(yè)提供公共服務(wù),那么不僅國有企業(yè)會出現(xiàn)迷惑,政府也會在與國有企業(yè)的關(guān)系上搖擺不定,游走在職能“越位”與“缺位”之間,而無法合理歸位。

三、政府職能轉(zhuǎn)變方向要區(qū)分兩類國有企業(yè)而定

國有企業(yè)本來就是經(jīng)濟(jì)組織與政治目標(biāo)的混合物,而我國國有企業(yè)的不同功能使這種局面更加復(fù)雜,因此政府職能的正確定位要以清晰認(rèn)識不同類國有企業(yè)的功能、性質(zhì)為前提?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出,要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能。

競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè),屬于典型的市場主體。政府要像對待其他市場主體一樣對待這類國有企業(yè),以實現(xiàn)市場主體平等競爭的基本法則。正如學(xué)者所說,非國有企業(yè)和國有企業(yè)中的商業(yè)分支應(yīng)給予同等的政策待遇[16]。對于這類國有企業(yè),政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向是限自己的權(quán)、放企業(yè)的權(quán),讓企業(yè)回歸市場,按經(jīng)濟(jì)人原則行事,以利潤最大化為中心。多年來的國有企業(yè)改革措施比如建立現(xiàn)代企業(yè)治理制度、理清企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、剝離企業(yè)辦社會的職能、強(qiáng)化企業(yè)作為經(jīng)營實體的利益追求等,其實核心問題就是為了把國有企業(yè)改造成為一個合格的市場主體,使國有企業(yè)擁有自己獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)、獨(dú)立的決策經(jīng)營權(quán)等。國有企業(yè)回歸市場,意味著要劃定政府的職能邊界,保障市場主體成為自治的獨(dú)立主體。市場主體能夠在市場上解決的問題,政府不用干預(yù),必須依據(jù)市場規(guī)則、依據(jù)市場規(guī)律解決的問題,政府也不能干預(yù)。為了限制政府權(quán)力,一方面要通過行政立法要求政府依法行政,禁止權(quán)力越界和濫用;另一方面,要完善國有企業(yè)出資人制度,政府作為出資人代表,應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》等法律的規(guī)定,以出資人代表身份在國有企業(yè)中行使出資人權(quán)利。這種權(quán)利在性質(zhì)上屬于民事權(quán)利,應(yīng)按照民事權(quán)利的方式行使。實踐中,由于政府并不具備依據(jù)市場環(huán)境和市場規(guī)律行使出資人權(quán)利的能力,無法以市場化的方式?jīng)Q策投資、選任經(jīng)營者,因此,政府要支持國有企業(yè)建立職業(yè)經(jīng)理人制度,從市場中選任經(jīng)理人治理企業(yè),并保障經(jīng)理人的治理權(quán)利。

幫助政府承擔(dān)特殊職能的國有企業(yè),是作為一種政府解決市場自身問題的工具而出現(xiàn)的,也就是說,這類國有企業(yè)是政府支持市場以及維護(hù)公共利益職能的延伸。政府創(chuàng)設(shè)特殊國有企業(yè)的目的并非為追求盈利,而是為了向社會提供市場不能有效提供的產(chǎn)品或服務(wù)以及不宜由市場來提供的產(chǎn)品或服務(wù),以滿足社會群體的集體需要。”[17]這類國有企業(yè)是市場無效的產(chǎn)物,存在的目的不是參與市場競爭獲利,其運(yùn)營目標(biāo)要服從于政府履行經(jīng)濟(jì)職能的需要,因此它不是市場主體或者說不是純粹的市場主體。這類國有企業(yè)的成立、解散和運(yùn)營,要由政府主導(dǎo),以保障公眾利益和整個國民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“公營企業(yè)的經(jīng)營要遵循政府旨意,始終處于政府的控制之下,與政府有割不斷的經(jīng)營機(jī)制上的聯(lián)系。”[18]履行特殊職能的國有企業(yè),政府必須進(jìn)行特殊監(jiān)管和管制。比如20世紀(jì)30年代美國為開發(fā)田納西河流域,組建的田納西河流域管理局,就是一個具有特殊法人性質(zhì)的既能行使一些政府權(quán)利,又具有企業(yè)的靈活性和創(chuàng)造性的典型國有公營企業(yè)。它的任務(wù)是完成馬西爾斯的水電工程并統(tǒng)一負(fù)責(zé)田納西河流域內(nèi)的供水控制、土壤保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、河水凈化、河道通航以及各類小工業(yè)企業(yè)建造的事宜。企業(yè)經(jīng)營受美國國會通過的、總統(tǒng)簽署的《田納西河流域管理局法》的規(guī)制[19]。對這類國有企業(yè),政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于要加強(qiáng)監(jiān)管、“有所為”。“轉(zhuǎn)變政府職能并不是完全否定政府的直接經(jīng)濟(jì)行為,而是要求政府在尊重市場規(guī)律與政府直接參與經(jīng)濟(jì)行為乃至政府干預(yù)之間找到平衡點(diǎn),在推進(jìn)市場體制完善的同時,為市場提供秩序、規(guī)則、公共產(chǎn)品,增強(qiáng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)能力?！盵20]在公用產(chǎn)品提供、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)等方面,政府要通過包括建立國有企業(yè)等各種形式發(fā)揮作用,政府有職責(zé)保障此類國有企業(yè)朝既定公共目標(biāo)努力。我國提供公用產(chǎn)品的國有企業(yè)如熱力公司、自來水公司、供電公司等往往處于壟斷地位,缺乏來自競爭對手的壓力,這也是這類國有企業(yè)公眾抱怨最多的原因。據(jù)媒體報道,從2014年1月開始,在不到3個月的時間里,全國范圍內(nèi)曝光的自來水異味事件就達(dá)10起[21]。這類國有企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的需求隨著價格變化、品質(zhì)升降而出現(xiàn)調(diào)整的幅度極其有限,供求關(guān)系等市場機(jī)制難以發(fā)揮作用,而其提供的產(chǎn)品服務(wù)關(guān)系到一定范圍內(nèi)的社會利益,影響著一定范圍內(nèi)公眾的生活與生產(chǎn)狀況,具有外部正效應(yīng)性,因此必須由政府進(jìn)行干預(yù)、監(jiān)督,避免發(fā)生對社會經(jīng)濟(jì)生活的負(fù)面影響,體現(xiàn)國有企業(yè)運(yùn)行的公益目的。

四、結(jié)論

自改革開放以來,政府職能轉(zhuǎn)變一直都是我國改革的著力點(diǎn)。我國學(xué)界借鑒西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,在不同時期對政府職能轉(zhuǎn)變先后提出了市場自由導(dǎo)向的政府職能論、政府引導(dǎo)導(dǎo)向的政府職能論、服務(wù)型的政府職能論等,不過政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)就是一種適應(yīng)性變化,依據(jù)市場需要而定位。政府職能轉(zhuǎn)變、政府與國有企業(yè)的關(guān)系在本質(zhì)上其實是政府與市場關(guān)系的反映。對于政府與市場的關(guān)系,在西方已經(jīng)歷了幾個輪回的理論爭論與實踐調(diào)整,從完全自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)到政府干預(yù)與市場競爭并重,再到限制政府干預(yù)的新自由主義,可以看出,政府與市場之間是長期的、動態(tài)的博弈過程,政府至上或者市場至上都具有局限性,博弈的目的是在不同領(lǐng)域發(fā)揮各自具有的優(yōu)勢,因此政府與市場應(yīng)是互補(bǔ)的關(guān)系。對于我國來說,既要維護(hù)市場的活力,避免政府代替市場,又要積極發(fā)揮政府的作用,避免弱市場模式下市場自我管理出現(xiàn)問題。政府與市場的兩方面關(guān)系,在我國正是政府與兩類國有企業(yè)正確定位的寫照。對于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè),要發(fā)揮市場的作用以優(yōu)化資源配置,尊重市場調(diào)節(jié)、尊重企業(yè)自治是政府受先天條件限制的必然選擇;對于肩負(fù)特殊功能的國有企業(yè),其本身就是政府的手臂,是政府應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域,盡管政府也應(yīng)尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán),但是為保障政府公共目標(biāo)的實現(xiàn),政府對于國企的設(shè)立解散、投資經(jīng)營、經(jīng)營管理人員選任、業(yè)務(wù)管理、信息披露都應(yīng)予以限制監(jiān)管。區(qū)分國有企業(yè),政府職能轉(zhuǎn)變才能走向正途;區(qū)分不同的政企關(guān)系,政府才會不至于陷入兩難抉擇的境地。國有企業(yè)區(qū)分不僅應(yīng)是我國政府職能改革的前提,也是今后國有企業(yè)改革的方向。

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D922.291.91

A

1009-2447(2015)02-0001-04

2014年被稱為中國全面深化改革的“元年”,國企改革、戶籍制度改革、財稅改革、政府職能改革等等,這些改革均是“牽一發(fā)而動全身”。尤其是國有企業(yè)改革,表面上看是企業(yè)自身的改革,背后卻涉及到政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的領(lǐng)域與深度、政府承擔(dān)公共職責(zé)方式等問題的重大變革,其難度之大可見一斑。我國國有企業(yè)改革進(jìn)行了30余年,當(dāng)前已進(jìn)入攻堅期,能否取得預(yù)期成效,與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。而政府職能理順的關(guān)鍵,卻是正確定位國有企業(yè)與政府的關(guān)系,由于我國存在著功能不同、性質(zhì)不同的國有企業(yè),導(dǎo)致政企關(guān)系一直眾說紛紜,唯一的出路就是區(qū)分不同類型國有企業(yè),定位不同的政企關(guān)系。因此,國有企業(yè)區(qū)分成為政府職能正確轉(zhuǎn)變的前提。多年來,此問題并未成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn),導(dǎo)致雖然國有企業(yè)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的研究成果汗牛充棟,而從國有企業(yè)區(qū)分研究政府職能轉(zhuǎn)變的研究卻鳳毛麟角。因此,筆者結(jié)合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所提出的國有企業(yè)改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的精神,探討國有企業(yè)區(qū)分對于政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的重大意義以及具體路徑。

一、“政企分開”單一改革目標(biāo)的歷史進(jìn)步性與局限性

政府職能轉(zhuǎn)變、國企改革近年來一直是我國深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn),而“國有企業(yè)改革的過程其實是政府對國有企業(yè)正確定位的過程,正確處理政企關(guān)系實質(zhì)是為政府改革指明方向?！盵1]“轉(zhuǎn)變政府職能與國企改革二者在一定程度上可以說是一個問題的兩個方面。”[2]對于如何理順政府與國有企業(yè)的關(guān)系,不得不重點(diǎn)審視的一個改革措施就是政企分開。由于計劃經(jīng)濟(jì)時代國有企業(yè)成為政府實現(xiàn)行政目標(biāo)的工具,從根本上忽視了企業(yè)的本質(zhì)屬性,因此在建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體制過程中,政企分開成為國企改革一個風(fēng)向標(biāo)。我國多年來的國有企業(yè)改革其實都是以政企分開為主線,比如國務(wù)院1978年制定的《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》就意使國有企業(yè)從行政機(jī)構(gòu)的附屬物向具有一定自主權(quán)和利益的相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實體轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)體制成為我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后,國有企業(yè)改革旨在建立現(xiàn)代企業(yè)制度,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也重申了這一目標(biāo),而現(xiàn)代企業(yè)制度的一個特征就是政企分開。政企分開背后的邏輯在于,國有企業(yè)要成為遵循市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體,政府將資源配置權(quán)力交給市場中的企業(yè),不能再干預(yù)具體市場經(jīng)濟(jì)活動。這對于糾正計劃經(jīng)濟(jì)時期國有企業(yè)不具有獨(dú)立主體地位的弊端具有巨大的意義,而政企分開也是市場體制下實現(xiàn)政府從全能角色到有限政府轉(zhuǎn)變必須要面對的問題。

2015-03-12

國家社會科學(xué)基金項目(13BFX097)

寧金成(1956-),男,河南民權(quán)人,鄭州大學(xué)法學(xué)院教授。