新常態(tài)下的行政治理與相對(duì)人同意?

周 俊

(四川大學(xué)法學(xué)院,四川成都610065)

新常態(tài)下的行政治理與相對(duì)人同意?

周 俊

(四川大學(xué)法學(xué)院,四川成都610065)

新常態(tài)下的行政治理存在保障行政與交易行政的二元結(jié)構(gòu)。保障行政搭配相對(duì)人消極同意,具有維護(hù)公共利益、保障行政秩序及修復(fù)受損權(quán)利的功能;交易行政中,行政主體與相對(duì)人為各自期待利益綁定在一起,分別實(shí)現(xiàn)各自的增量利益。保障行政交易化,相對(duì)人消極同意的積極化,是行政與相對(duì)人關(guān)系錯(cuò)位的表現(xiàn);相對(duì)人積極同意消極化是相對(duì)人積極同意在交易行政中缺位的表現(xiàn)。前者于法不容,后者于理不合。對(duì)此應(yīng)在制度上界分保障行政與交易行政,進(jìn)而改進(jìn)和完善國(guó)家的行政治理機(jī)制。

行政二元結(jié)構(gòu);保障行政;交易行政;行政治理;行政主體;相對(duì)人同意

一、新常態(tài)下的行政二元結(jié)構(gòu)

行政學(xué)理論先后經(jīng)歷了古典自由主義、國(guó)家干預(yù)主義、福利國(guó)家理論三個(gè)階段。第一階段古典自由主義主張對(duì)政府設(shè)立限制、讓個(gè)人做樂(lè)意做的事情,政府被視為“守夜人”;第二階段以“凱恩斯主義”為代表,奉行國(guó)家干預(yù)主義,旨在賦予政府判斷危急情勢(shì)和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力;第三階段強(qiáng)調(diào)國(guó)家供給福利,法治對(duì)政府施加了一種積極作為的義務(wù),它要幫助人民改善生存條件,生活得更美好。[1]這三個(gè)階段政府與市場(chǎng)之間有明確的界限,政府獨(dú)立于市場(chǎng)之外,發(fā)揮維護(hù)公共利益、保障行政秩序及修復(fù)受損權(quán)利的功能。此情形下的行政本文稱之為保障行政。具體而言,行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制及行政給付等行政行為都可歸為保障行政的范疇,是保障行政的具體運(yùn)作方式。

我國(guó)目前的行政在傳統(tǒng)行政職能的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展,它并不否定保障行政,但在一定條件下可直接成為市場(chǎng)主體,參與市場(chǎng)交易,形成一種具有明顯行政特性的市場(chǎng)交易活動(dòng),可將其稱之為交易行政。我國(guó)交易行政主要包括公共投資、特許經(jīng)營(yíng)和購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)三種類型。交易行政有三個(gè)基本特征:第一,行政主體是產(chǎn)權(quán)主體或相關(guān)資產(chǎn)的管理主體,依法享有代行國(guó)有產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利和代表公共利益的權(quán)力;第二,行政交易中行政主體兼具市場(chǎng)主體的身份。比如國(guó)有土地使用權(quán)出讓主體為政府土地管理部門(mén),公路建設(shè)招標(biāo)及公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體為交通主管部門(mén),某些地方舊城改造安置房建設(shè)項(xiàng)目、城市建筑外立面整治工程項(xiàng)目的建設(shè)主體為項(xiàng)目所在地基層政府;第三,交易行政兼具行政性和市場(chǎng)性。交易行政既屬于一種市場(chǎng)交易行為,又與行政的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理等行政職責(zé)密切相關(guān),具有顯著的行政性。交易行政在某種程度上也可被視為政府深度管理、干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方式。[2]

交易行政與行政職責(zé)、行政目的緊密聯(lián)系,不同于行政機(jī)關(guān)作為一般民事主體參與的諸如采購(gòu)辦公設(shè)備、修建辦公場(chǎng)所等交易活動(dòng)。交易行政與行政主體的公權(quán)力密切相關(guān),其目的不限于國(guó)庫(kù)

收入的增加,類型上不止于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),還包括了特許經(jīng)營(yíng)和公共投資等等,因此交易行政與西方國(guó)家的非權(quán)力行政(亦稱之為私經(jīng)濟(jì)行政或國(guó)庫(kù)行政)有所差異。[3]交易行政是行政主體利用其管理和控制下的國(guó)家資產(chǎn)或公共資源與市場(chǎng)主體進(jìn)行交易,實(shí)現(xiàn)行政目的的行政方式,具有一體五重的關(guān)系,即行政主體與交易主體合一,行政目的與交易目的合一,行政職能與民事權(quán)能合一,行政方式與交易方式合一,行政相對(duì)人與交易對(duì)象合一。

二、消極同意、積極同意對(duì)行政功能的匹配

相對(duì)人同意是相對(duì)人對(duì)待行政行為的態(tài)度,可分為消極同意和積極同意。消極同意是指相對(duì)人服從或被強(qiáng)制服從行政行為;積極同意是相對(duì)人積極表達(dá)的同意,是行政合同、行政協(xié)議等行政交易行為有效成立、生效的必備條件,相對(duì)人同意具有與行政主體的同意相等的地位、作用和意義。保障行政搭配相對(duì)人消極同意,交易行政對(duì)應(yīng)相對(duì)人的積極同意。這兩對(duì)行政法律關(guān)系本質(zhì)上是由保障行政與交易行政的功能所決定的。

(一)消極同意符合保障行政的制度性安排

保障行政是一種公益行政、秩序行政,其維護(hù)現(xiàn)實(shí)的、既定的和既得的公共利益,意義十分重大,需要行政行為保持較高的確定性、穩(wěn)定性和效率性,而相對(duì)人的消極同意也是該制度的一個(gè)組成部分。

第一,消極同意為保障行政的合法性提供技術(shù)性支撐,行政主體需要不斷求取和爭(zhēng)得相對(duì)人的消極同意。我國(guó)從立法、政策向行政的技術(shù)性轉(zhuǎn)換的過(guò)程中離不開(kāi)相對(duì)人的同意。如果說(shuō)民意代表的同意,屬于民主范疇,以此獲得決策的政治合法性;那么相對(duì)人同意就屬于法律技術(shù)和法律方法的范疇,以此取得執(zhí)法行為的合法性。保障行政需要運(yùn)用法律技術(shù)和法律方法來(lái)保證行政秩序的穩(wěn)定性與連續(xù)性。消極同意是相對(duì)人認(rèn)同、服從、接受(或相對(duì)人異議不成立而不得不接受)行政行為的表現(xiàn),事實(shí)上起到了確認(rèn)和維續(xù)行政行為合法性的功能。因此,爭(zhēng)取相對(duì)人的消極同意是保障執(zhí)法工作的內(nèi)在要求,這從當(dāng)前行政機(jī)關(guān)追求“零復(fù)議”、“零訴訟”及“零信訪”等行政績(jī)效可見(jiàn)一斑。

第二,非正式行政法淵源擴(kuò)展了消極同意的范圍。行政法淵源構(gòu)成行政運(yùn)作的規(guī)則,包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等正式法律淵源和規(guī)章以下的規(guī)范性文件、政策、行政習(xí)慣等非正式法律淵源。一般來(lái)說(shuō),正式法律淵源具有直接而廣泛的民意基礎(chǔ),相對(duì)人同意行政主體依據(jù)正式法律淵源作出的行政行為被視為相對(duì)人在遵守和服從正式法律淵源所蘊(yùn)含的公共意志。而行政主體根據(jù)規(guī)章以下的規(guī)范性文件、政策、行政習(xí)慣等非正式法律淵源作出的行政行為也同樣可以獲得相對(duì)人的同意。這一方面固然是行政主體在一定范圍內(nèi)進(jìn)行自由裁量的結(jié)果,另一方面也說(shuō)明非正式法律淵源吸納了廣泛的社會(huì)共識(shí),得到了相對(duì)人的認(rèn)同。非正式行政法淵源實(shí)際上擴(kuò)大了行政行為合法性的空間,體現(xiàn)了相對(duì)人對(duì)支撐行政運(yùn)作的法律淵源體系的認(rèn)同程度。

第三,行政正當(dāng)程序藉以促成相對(duì)人消極同意,擴(kuò)大了消極同意的覆蓋面。行政正當(dāng)程序是以加強(qiáng)行政行為合法性的方式來(lái)爭(zhēng)得相對(duì)人的消極同意。行政主體依照法定程序行政與相對(duì)人認(rèn)同和服從行政行為的概率成正比。正當(dāng)程序中的回避、聽(tīng)取意見(jiàn)、說(shuō)明理由等制度能夠保障相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),讓相對(duì)人深切感受其在法律關(guān)系中的主體地位,使得相對(duì)人相信行政行為考慮了相關(guān)因素,沒(méi)有考慮無(wú)關(guān)因素,目的正當(dāng),代表著公共意志,符合公共利益的需要,沒(méi)有損害相對(duì)人合法權(quán)益,從而相對(duì)人更能接受行政行為并主動(dòng)履行義務(wù)。

第四,行政救濟(jì)門(mén)檻性規(guī)則與消極同意存在功能上的契合。相對(duì)人異議會(huì)對(duì)行政行為所維系的現(xiàn)實(shí)的、既定的利益秩序形成挑戰(zhàn)。為增進(jìn)行政效率,穩(wěn)固重要社會(huì)關(guān)系,行政救濟(jì)制度必須設(shè)置有形的和無(wú)形的門(mén)檻性規(guī)則,起到排阻無(wú)理訴求、降低異議預(yù)期的作用。門(mén)檻性規(guī)則一般表現(xiàn)為程序性要求或條件,如不能通過(guò)門(mén)檻性規(guī)則[4],法律的一般評(píng)價(jià)即為相對(duì)人起訴達(dá)不到啟動(dòng)救濟(jì)程

序的前提和先決條件,訴請(qǐng)爭(zhēng)議不能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審理階段。如復(fù)議程序中的“復(fù)議范圍”及“申請(qǐng)條件”,訴訟程序中的“受案范圍”及“起訴條件”,這些“范圍”和“條件”都明顯高于一般的民事權(quán)利救濟(jì)程序。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)大部分行政案件都未進(jìn)入實(shí)體審理環(huán)節(jié),而被阻擋在程序門(mén)檻之外。正因?yàn)殚T(mén)檻較高,很多行政爭(zhēng)議都徘徊在正式糾紛解決程序之外,通過(guò)信訪等非常規(guī)性糾紛解決機(jī)制解決爭(zhēng)議。這也說(shuō)明,在常規(guī)性法律機(jī)制不能爭(zhēng)得相對(duì)人消極同意時(shí),信訪等非常規(guī)性糾紛解決機(jī)制就會(huì)進(jìn)行功能補(bǔ)位,其目的也在于爭(zhēng)取相對(duì)人消極同意的最大化。

此外,還存在實(shí)質(zhì)性門(mén)檻性規(guī)則,即相對(duì)人所提出的訴求或主張?zhí)魬?zhàn)既定共識(shí)性或者習(xí)慣性規(guī)則所需要逾越的障礙。行政主體在執(zhí)法、復(fù)議與訴訟活動(dòng)中與復(fù)議機(jī)關(guān)和法院達(dá)成處理爭(zhēng)議的共識(shí),或形成相應(yīng)的操作慣例,一般情況下難以被推翻。而在美國(guó),相對(duì)人想要對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)提出異議尤為困難,因?yàn)槊绹?guó)法院預(yù)設(shè)的前提是,法官的特長(zhǎng)在于法律知識(shí)[5],法院對(duì)于事實(shí)問(wèn)題一般尊重行政機(jī)關(guān)的裁定,不能用法院的意見(jiàn)代替行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。

(二)積極同意是交易行政的必備要素

第一,相對(duì)人積極同意是交易行政成立、生效的必要條件。交易行政是帶有行政屬性的交易行為,旨在通過(guò)與相對(duì)人進(jìn)行交易進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政目的。對(duì)行政主體而言,交易目的與行政目的合一,行政主體通過(guò)交易為相對(duì)人設(shè)定義務(wù),相對(duì)人履行完其義務(wù),行政主體就實(shí)現(xiàn)了行政目的;相對(duì)人為獲得行政主體管控下的公共資源或資金,必須以履行交易設(shè)定的義務(wù)作為對(duì)價(jià)。其間,相對(duì)人的同意是其履行交易義務(wù)的先決條件,相對(duì)人需要明確作出獲得、變更、放棄某種權(quán)利的意思表示。

第二,積極同意是交易行政獲得增量效益的重要保障。當(dāng)前,行政主體在兩種情形下需要相對(duì)人與之配合,完成行政任務(wù),實(shí)現(xiàn)行政目的。一是行政主體履行職責(zé)存在人、財(cái)、物及技術(shù)方面的短缺,需要與相對(duì)人進(jìn)行交易,擴(kuò)充行政規(guī)模,增進(jìn)行政效能。比如,北京市為提高出租車服務(wù)質(zhì)量,就通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式來(lái)運(yùn)營(yíng)維護(hù)相關(guān)的調(diào)度站、揚(yáng)招站。更為普遍的是“私人參與執(zhí)行警察任務(wù)”,可以極大提高公安行政執(zhí)法的規(guī)模和效能。[6]二是行政主體代表國(guó)家和人民管控公共資源,負(fù)有合理利用公共資源的責(zé)任,需要與相對(duì)人進(jìn)行合作,開(kāi)發(fā)利用公共資源,實(shí)現(xiàn)公共資源的保值增值。比如,不少城市決策者提出“經(jīng)營(yíng)城市”的發(fā)展理念,其實(shí)質(zhì)就是圍繞公共資源展開(kāi)交易行政,實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置,推動(dòng)城市發(fā)展。[7]

交易行政是以相對(duì)人為主要義務(wù)主體的行政模式,相對(duì)人只有可獲得其私人的增量利益,才會(huì)履行交易行政設(shè)定的義務(wù),從而提供增量公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)增量公共效益。交易行政就是相對(duì)人創(chuàng)造增值公共利益,行政主體支付對(duì)價(jià)的過(guò)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要保證相對(duì)人履行交易義務(wù),提供增量公共效益,交易行政就必須獲得相對(duì)人的積極同意。平等、自愿、協(xié)商是獲得相對(duì)人積極同意的前提,這就要求行政主體必須尊重市場(chǎng)規(guī)律,平等對(duì)待相對(duì)人,不以強(qiáng)制性手段實(shí)施交易,保障交易的對(duì)等性、公平性。否則,既會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益,也容易引發(fā)相對(duì)人不當(dāng)獲利的道德風(fēng)險(xiǎn),違背交易行政的初衷。

三、行政與相對(duì)人同意關(guān)系的背反

行政與相對(duì)人同意關(guān)系的背反主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是保障行政錯(cuò)誤搭配相對(duì)人的積極同意,導(dǎo)致保障行政的交易化;二是行政主體過(guò)于強(qiáng)勢(shì),致使相對(duì)人積極同意在交易行政中的缺位。

(一)保障行政交易化造成的行政扭曲

保障行政錯(cuò)搭相對(duì)人的積極同意,是行政主體與相對(duì)人通過(guò)交易的方式作出的行政決定,即保障行政交易化,會(huì)造成不同程度的行政扭曲,損害公共利益。主要有以下三種情形:

第一,行政主體通過(guò)行政救濟(jì)程序?qū)崿F(xiàn)交易。行政主體與相對(duì)人在行政程序中商談不成,行政主體單方作出行政行為后,相對(duì)人不服,而雙方在行政復(fù)議或行政訴訟中完成了二者間的交易。而《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)確立的自愿、合法調(diào)解原則和限定自由裁量權(quán)及補(bǔ)償、賠償糾

紛的調(diào)解范圍等無(wú)法限制一系列假借行政救濟(jì)或糾紛解決為名,實(shí)則變相搞行政交易的行為。我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)既想幫助被申請(qǐng)人擺脫違法行政的困境,又需謹(jǐn)防因作出行政復(fù)議調(diào)解書(shū)而成為行政訴訟被告的風(fēng)險(xiǎn),傾向于以促成相對(duì)人主動(dòng)撤回復(fù)議申請(qǐng)的方式終結(jié)復(fù)議程序。實(shí)踐中,某些復(fù)議機(jī)關(guān)即便調(diào)解成功或者促成爭(zhēng)議雙方和解,也不愿作出行政復(fù)議調(diào)解書(shū)等法律文書(shū),因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)擔(dān)心其作出的調(diào)解書(shū)存在著與“合法原則”相悖以及被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為不屬于“行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的行政行為”而不適用調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)雖然其適用范圍限定在被告改變被訴具體行政行為的情形,但卻被該《規(guī)定》第4條(2)項(xiàng)“采取相應(yīng)的補(bǔ)救、補(bǔ)償?shù)却胧┛梢砸暈楸桓娓淖兤渌鞯木唧w行政行為”規(guī)定模糊化了,反而變相鼓勵(lì)爭(zhēng)議雙方達(dá)成補(bǔ)救、補(bǔ)償?shù)慕灰?通過(guò)撤訴終結(jié)糾紛解決程序?！兑?guī)定》第2條設(shè)定準(zhǔn)予撤訴的四項(xiàng)條件,雖比《條例》對(duì)調(diào)解的限制更為嚴(yán)格、完備,但在法院、行政主體、相對(duì)人三方都因調(diào)解有所獲益,特別是法院受到調(diào)解率指標(biāo)考核所激勵(lì)的情況下,四項(xiàng)準(zhǔn)予撤訴條件無(wú)力阻止《規(guī)定》成為一項(xiàng)寬口徑地容納行政主體與相對(duì)人進(jìn)行交易的制度。當(dāng)前,行政主體受“零訴訟”、“零敗訴”、“零信訪”等息訟指標(biāo)的激勵(lì),常以“困難補(bǔ)助金”、“控訪維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)”等名目向相對(duì)人支付和解、調(diào)解費(fèi)用,以求“案結(jié)事了”。該費(fèi)用支付后一般不會(huì)依法向負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人員追償。這就涉及行政救濟(jì)程序中的和解、調(diào)解費(fèi)用完全由財(cái)政買(mǎi)單,挪用行政經(jīng)費(fèi)、國(guó)家賠償責(zé)任不能落實(shí)到直接責(zé)任人等問(wèn)題。這些問(wèn)題不加以控制,就會(huì)變相鼓勵(lì)行政主體通過(guò)行政交易逃避違法行政責(zé)任的做法,致使國(guó)家和公共利益受損。試想,正是因?yàn)椤吧显L媽媽”唐慧將訴訟進(jìn)行到底[8],公眾才能獲知該案中的是非曲直,案件所涉及公共利益才能得到維護(hù),依法行政才能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

第二,保障行政過(guò)程中的交易。保障行政中的交易就是行政主體違反法律原則、法定程序,與相對(duì)人采取“商量辦事情”的方式作出行政決定,體現(xiàn)為以下兩種情形:一是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的與相對(duì)人進(jìn)行交易。這里的行政目的既包括法律上的行政目的,又包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的執(zhí)法考評(píng)成績(jī)。比如某些城市基層政府為市政管理部門(mén)每年下達(dá)拆除違法建筑的任務(wù),市政管理部門(mén)受“達(dá)標(biāo)”所迫,在“柔性執(zhí)法”的標(biāo)簽下與相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商,允諾相對(duì)人一定“好處”,相對(duì)人收受“好處”后同意市政管理部門(mén)徑直拆除違法建筑。但應(yīng)注意,相對(duì)人本應(yīng)受到行政處罰的,卻因行政交易而得到“好處”;相對(duì)人依法履行拆除違法建筑的義務(wù),轉(zhuǎn)而由行政主體代為履行;行政主體本應(yīng)遵照法定程序拆除違法建筑卻違反法定程序采取事實(shí)拆除行為。這一系列與保障行政相悖的“偏方”本質(zhì)上是以違背法定程序、犧牲法律利益為代價(jià)來(lái)完成行政任務(wù)、提高辦事效率、實(shí)現(xiàn)行政目的,相對(duì)人所獲得的“好處”亦缺乏基本法律依據(jù)。二是行政主體或相對(duì)人為牟取法外利益而進(jìn)行交易。此種交易與行政行為配置利益的權(quán)力和能力有關(guān),本質(zhì)上屬于交易雙方以合法形式掩蓋非法目的,通過(guò)權(quán)力尋租而進(jìn)行的利益交換。比如工商局查處關(guān)聯(lián)公司或多個(gè)違法對(duì)象的違法行為過(guò)程中,與相對(duì)人協(xié)商選擇處罰對(duì)象(本應(yīng)被處罰的對(duì)象可逃避處罰,選擇處罰與本應(yīng)處罰對(duì)象存在資產(chǎn)或業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)關(guān)系的其他主體;應(yīng)受處罰的相對(duì)人不具有被執(zhí)行能力,轉(zhuǎn)而處罰具有被執(zhí)行能力的主體)和確定處罰強(qiáng)度。通過(guò)交易,相對(duì)人獲得對(duì)其更有利的行政決定,行政主體借此提升“執(zhí)法效率”,保證執(zhí)法行為的可執(zhí)行性(行政罰款項(xiàng)到賬)。簡(jiǎn)言之,行政主體之所以與相對(duì)人“商量辦事情”是為了獲得執(zhí)法附帶的利益。

第三,行政主體通過(guò)簽訂行政合同轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。行政執(zhí)法實(shí)踐中,行政主體經(jīng)常會(huì)與相對(duì)人簽訂行政合同,確定雙方的權(quán)利義務(wù)。此類行政合同的固定套路是,賦予行政主體權(quán)力和權(quán)利,設(shè)定相對(duì)人的義務(wù)和責(zé)任;合同給相對(duì)人設(shè)定的義務(wù)一般會(huì)超出法定范圍,讓相對(duì)人承擔(dān)諸多本應(yīng)由行政主體承擔(dān)的責(zé)任。比如,浙江省義烏市的江東工商所就與150多家外貿(mào)企業(yè)簽訂《防范商標(biāo)侵權(quán)行政合同》。合同約定,工商所向企業(yè)提供已查處的被侵權(quán)商標(biāo)圖樣、商標(biāo)查詢方法、商品信息數(shù)據(jù)庫(kù)等信息,企業(yè)根據(jù)這些信息自行建立商標(biāo)審查制度,對(duì)所采購(gòu)商品的商標(biāo)是否侵權(quán)進(jìn)行審

查;企業(yè)對(duì)相關(guān)人員實(shí)施審查制度進(jìn)行培訓(xùn);工商所根據(jù)企業(yè)在商標(biāo)審查中的工作表現(xiàn)進(jìn)行信用評(píng)價(jià),依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果決定對(duì)企業(yè)的巡查頻度等。[9]該合同中,行政主體放松對(duì)相對(duì)人的巡查管制是怠于履職的表現(xiàn);信用評(píng)價(jià)是在法律之外增加了相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域常見(jiàn)的安監(jiān)行政主體與相對(duì)人簽訂“安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)”亦屬此類行政合同:安監(jiān)行政主體將安全監(jiān)督責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給相對(duì)人,減輕或規(guī)避自身的法定安全監(jiān)督職責(zé)。

(二)相對(duì)人積極同意在交易行政中的缺位

交易行政以行政主體與相對(duì)人的合意為前提,一旦相對(duì)人積極同意缺位,相對(duì)人就處于一種“被同意”狀態(tài)。具體表現(xiàn)如下:

第一,行政主體隱名交易致使相對(duì)人積極同意消極化。行政主體隱名交易是指,行政主體委托或者依托另一主體與相對(duì)人進(jìn)行交易來(lái)完成行政任務(wù)和達(dá)成行政目的,但對(duì)外不以行政主體的名義承擔(dān)責(zé)任。行政隱名交易一般有兩種類型:一是行政主體委托或依托市場(chǎng)法人完成交易行政。地方政府通常會(huì)設(shè)立投融資平臺(tái)公司或國(guó)有資產(chǎn)管理公司對(duì)外進(jìn)行交易,完成行政任務(wù)。比如政府在公益性保障房或舊城改造安置房建設(shè)中,由投資公司或者國(guó)有資產(chǎn)管理公司受政府委托以公司名義與開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂合同完成相關(guān)行政任務(wù),開(kāi)發(fā)企業(yè)作為相對(duì)人只能被動(dòng)地接受幕后隱名行政主體的存在及隱名行政主體對(duì)交易行為的操控。二是行政主體委托或依托另一行政主體進(jìn)行交易行政,這在不收費(fèi)的行政許可轉(zhuǎn)為收費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)的情形中較為常見(jiàn)。比如實(shí)行貨運(yùn)車輛城市道路使用權(quán)有償使用的城市中,城市道路日常監(jiān)管單位為公安交通管理部門(mén),但公安交通管理部門(mén)受行政許可法和道路交通安全法的限制,不便收取費(fèi)用,就“委托”城市管理局以城市管理局的名義出讓城市道路特許經(jīng)營(yíng)權(quán),對(duì)貨運(yùn)車輛發(fā)放“入城證”,收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。當(dāng)然此種“委托”行諸“潛規(guī)則”,很少有書(shū)面材料。兩種行政隱名交易,前者行政主體可以避免擔(dān)責(zé),后者行政主體還可籌劃“收費(fèi)”獲取利益,但相對(duì)人都沒(méi)能直接與行政主體進(jìn)行交易,缺乏與之對(duì)話的空間。

第二,潛在相對(duì)人積極同意的消極化。行政主體履職過(guò)程中對(duì)公共資源的處置,往往會(huì)涉及直接相對(duì)人與潛在相對(duì)人,前者是直接受讓獲得公共資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體,后者非直接受讓公共資源經(jīng)營(yíng)權(quán),但屬直接受公共資源經(jīng)營(yíng)行為影響的主體。潛在相對(duì)人不能在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓等交易行政中表達(dá)意見(jiàn),但與交易行政利益攸關(guān)。比如湖北省十堰市政府在出讓其22條公交線路18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易活動(dòng)中就先后引發(fā)了四次公交司機(jī)集體罷運(yùn)、停運(yùn)事件。[10]罷運(yùn)、停運(yùn)事件表面上看是公交司機(jī)與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體之間的矛盾,但政府出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)未實(shí)際考慮包括公交司機(jī)在內(nèi)的潛在相對(duì)人的意見(jiàn),是產(chǎn)生并激化矛盾的根源。公共資源經(jīng)營(yíng)具有獨(dú)占性,這是勾連交易行政與潛在相對(duì)人之間關(guān)系的主要原因。交易行政會(huì)透過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)向與受讓主體進(jìn)行交易的潛在相對(duì)人傳遞影響,因?yàn)楣操Y源經(jīng)營(yíng)的壟斷性導(dǎo)致潛在相對(duì)人無(wú)法回避這種影響。例如,行政機(jī)關(guān)將工程招標(biāo)信息發(fā)布權(quán)交給固定經(jīng)營(yíng)者發(fā)布,則不特定市場(chǎng)主體獲取招標(biāo)信息的機(jī)會(huì)與能力均會(huì)受到固定經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為的影響,交易行政很難與這種影響撇清干系。

第三,“霸王條款”造成相對(duì)人積極同意的消極化。一般而言,行政主體位居強(qiáng)勢(shì),可以制定或者執(zhí)行“霸王條款”制造不平等的交易,而相對(duì)人往往不得不消極接受“霸王條款”。有些“霸王條款”是違規(guī)制定的,比如在政府公共投資方面,自1996年起,建設(shè)部、財(cái)政部等國(guó)家部委就明令禁止“帶資承包”,但不少地方政府仍以“帶資承包”作為發(fā)包條件,相對(duì)人為獲得項(xiàng)目不得不接受墊資施工或變相墊資施工的交易條件。還有的“霸王條款”表現(xiàn)為強(qiáng)制性變更交易內(nèi)容,其背后往往有法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件及政策支持。比如我國(guó)當(dāng)前“重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)”的政策得到國(guó)務(wù)院批復(fù)后在全國(guó)施行,收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)商的利益會(huì)因地方政府強(qiáng)力執(zhí)行該項(xiàng)政策而受損。[11]地方政府不合理設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也會(huì)產(chǎn)生“霸王條款”。比如重慶市2010年制定并實(shí)施的《戶外廣告位經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)出讓暫行辦法》規(guī)定,非政府投資建設(shè)的公共設(shè)施范圍內(nèi)的戶外廣告位經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓由市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)作為出讓人代產(chǎn)權(quán)人公開(kāi)出讓,所得收益由政府和業(yè)主按3∶7比例分

配。[12]這里,不僅產(chǎn)權(quán)人的出讓權(quán)被市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)所“代表”,政府還要分配30%所得收益。

四、新常態(tài)下行政與相對(duì)人同意關(guān)系的調(diào)校與優(yōu)化

(一)注重塑造保障行政的剛性品質(zhì),相對(duì)人應(yīng)恪守消極同意的規(guī)則底線

保障行政只能與相對(duì)人消極同意搭配。立法應(yīng)盡可能保證保障行政的單方性和有效性,避免設(shè)定以相對(duì)人同意為條件或者要件的行政行為。否則,會(huì)使行政與相對(duì)人之間關(guān)系趨于復(fù)雜,不利于行政依法高效運(yùn)行,也會(huì)為行政與相對(duì)人進(jìn)行交易提供操作空間,最終損害公共利益。2011年4月22日全國(guó)人大常委會(huì)審議的《行政強(qiáng)制法》(草案)第43條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行,但情況緊急或者當(dāng)事人同意的除外。”這一含有“當(dāng)事人同意的除外”條文引發(fā)了爭(zhēng)議:若保護(hù)相對(duì)人的同意,則會(huì)妨礙行政效率,損害行政秩序和公共利益;如要保障行政效率,可能無(wú)法獲得相對(duì)人的同意;如變相強(qiáng)迫相對(duì)人同意,又屬濫用職權(quán),造成相對(duì)人“被同意”。[13]所以,最終出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》取消了“當(dāng)事人同意”的規(guī)定。

塑造保障行政的剛性品質(zhì)重在防范行政交易,保證行政主體“以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”,嚴(yán)格依法行政,維護(hù)公共利益、保障行政秩序、救濟(jì)受損的合法權(quán)利。這就要求行政主體與相對(duì)人在保障行政執(zhí)法及其救濟(jì)程序中要做到:(1)不應(yīng)盲目設(shè)定“零起訴”、“100%滿意”等執(zhí)法成績(jī)考核指標(biāo),防止行政主體及工作人員受績(jī)效考核的影響,違法接受相對(duì)人提出的不合理要求;(2)行政主體與相對(duì)人不得以“相對(duì)人同意”為理由在行政程序中進(jìn)行交易——相對(duì)人獲得“變通執(zhí)法”、“打折執(zhí)法”的利益,行政主體則獲得相應(yīng)的行政績(jī)效或變相套取行政經(jīng)費(fèi)。保障行政執(zhí)法方式不容篡改,執(zhí)法強(qiáng)度不能隨意調(diào)劑;(3)行政復(fù)議調(diào)解行政糾紛所遵循的合法原則應(yīng)包括不得損害公共利益的限制,行政訴訟適用《規(guī)定》將被告采取補(bǔ)救、補(bǔ)償措施視為被告改變具體行政行為的,必須以補(bǔ)救、補(bǔ)償措施“不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定,不超越或者放棄職權(quán),不損害公共利益和他人合法權(quán)益”為前提;(4)防范行政主體擅自挪用他項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)為其行政違法行為“買(mǎi)單”,建立行政補(bǔ)償、賠償經(jīng)費(fèi)的申報(bào)制度,規(guī)范并嚴(yán)格限制行政復(fù)議、行政訴訟中的行政交易。同時(shí),調(diào)校政策和輿論導(dǎo)向作用,不應(yīng)過(guò)分拔高調(diào)解、協(xié)商解決行政爭(zhēng)議的意義,更不能將其視為一種社會(huì)管理創(chuàng)新而大加推崇。

防范行政交易應(yīng)避免將交易行政中的“協(xié)商”、“合作”套用在保障行政上,避免協(xié)商行為夾帶行政交易遁入保障行政。一旦相對(duì)人當(dāng)為而不為,當(dāng)不為而為,那么行政主體就不具有與相對(duì)人“商量辦事情”的余地,應(yīng)依法處理。只有堵住“協(xié)商式執(zhí)法”在行政執(zhí)法過(guò)程中的可乘之機(jī),才能滿足保障行政的剛性需要。我國(guó)行政法治發(fā)展品質(zhì)不高,法律規(guī)范剛性不足,特別是執(zhí)法主體不善于將政策轉(zhuǎn)化為執(zhí)法技術(shù)的情況下,決策層基于社會(huì)矛盾凸顯的形勢(shì)判斷而提出構(gòu)建和諧社會(huì)、社會(huì)管理創(chuàng)新、參與式執(zhí)法等理念,容易被部分執(zhí)法主體借用為政治正確的標(biāo)簽,飾以協(xié)商執(zhí)法、透明執(zhí)法、柔性執(zhí)法、軟法治理等模糊概念與相對(duì)人進(jìn)行交易。殊不知,協(xié)商民主并不等同協(xié)商執(zhí)法,柔性執(zhí)法不能扭曲執(zhí)法,參與式執(zhí)法并不意味著吸引相對(duì)人搞執(zhí)法交易,社會(huì)管理創(chuàng)新更應(yīng)該在法治軌道上進(jìn)行,如若不然,其結(jié)果必將歪曲政策本意、貶損法治權(quán)威。柔性執(zhí)法、軟法治理等概念、措施的適用對(duì)象應(yīng)為相對(duì)人,不是用來(lái)給行政主體“松綁”的工具?！败洝被颉叭帷闭咽局姓Y儀、文明執(zhí)法方面的意義,一方面希望行政主體不敷衍、推諉、阻塞相對(duì)人的正當(dāng)要求,勤于政事;另一方面要求行政主體講究執(zhí)法藝術(shù),不簡(jiǎn)單、粗暴地處理問(wèn)題,慎用行政強(qiáng)制。保障行政應(yīng)受到嚴(yán)格約束,行政法律關(guān)系雙方不能以“和諧社會(huì)”、“協(xié)商民主”、“社會(huì)管理創(chuàng)新”為名進(jìn)行交易。需要說(shuō)明,對(duì)于保障行政中某些程序事項(xiàng)不應(yīng)否定相對(duì)人的積極同意,比如相對(duì)人選擇是否進(jìn)行聽(tīng)證的權(quán)利,勞動(dòng)教養(yǎng)相對(duì)人提出聆訊及要求復(fù)查勞動(dòng)教養(yǎng)決定的權(quán)利,等等。相對(duì)人程序上的同意權(quán)屬于法定權(quán)利,相對(duì)人依法行使程序上的同意權(quán)符合保障行政應(yīng)依法運(yùn)行的剛性品質(zhì)。

(二)區(qū)分不同交易行政類型,維護(hù)相對(duì)人積極同意在交易行政中的地位及作用

相對(duì)人積極同意在不同類型交易行政中的缺位問(wèn)題各有不同,需要按照交易行政的類型劃分,有針對(duì)性地重塑行政主體與相對(duì)人之間的行政法律關(guān)系。

1.特許經(jīng)營(yíng)

特許經(jīng)營(yíng)是在行政主導(dǎo)或者干預(yù)下由行政主體作為一方當(dāng)事人面向市場(chǎng)配置公共資源的一種方式。特許經(jīng)營(yíng)是行政管控與市場(chǎng)選擇的結(jié)合體。在我國(guó)尚未正式出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)方面的法律、行政法規(guī)之前,需要厘清基本法律關(guān)系,澄清并還原相對(duì)人同意在特許經(jīng)營(yíng)中的地位、作用和意義。

第一,要明確界分特許經(jīng)營(yíng)與行政許可的關(guān)系。前者以相對(duì)人積極同意為成立生效的條件,后者屬保障行政范疇,搭配相對(duì)人的消極同意。特許經(jīng)營(yíng)是關(guān)于公共資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易,行政許可是相對(duì)人從事特定行為的準(zhǔn)入審查機(jī)制,旨在維護(hù)行政許可對(duì)應(yīng)的公共利益與公共秩序,二者有本質(zhì)區(qū)別。但一些地方卻將二者混同起來(lái),一方面將特許經(jīng)營(yíng)視作行政許可,把《行政許可法》作為特許經(jīng)營(yíng)的上位法,對(duì)相對(duì)人施以與行政許可相同或相似的管制或強(qiáng)制。另一方面,因行政許可非經(jīng)法律、行政法規(guī)規(guī)定不能收取費(fèi)用,行政主體一般會(huì)以特許經(jīng)營(yíng)的名義收取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓費(fèi)用。也就是說(shuō),相對(duì)人在繳費(fèi)時(shí)被視為交易行政的相對(duì)人,而其他時(shí)候卻是保障行政相對(duì)人,受到嚴(yán)格管制,不能與行政主體平等對(duì)話。這一點(diǎn)在我國(guó)出租車特許經(jīng)營(yíng)、貨運(yùn)車輛入城證的辦理、非機(jī)動(dòng)營(yíng)運(yùn)車輛特許經(jīng)營(yíng)等城市交通經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出。長(zhǎng)期以來(lái),相對(duì)人雖未全然明白其以積極同意參與交易行政的道理,但諸如出租車罷工、停運(yùn)等周期性的示意、抗議活動(dòng)正是特許經(jīng)營(yíng)行政主體忽視相對(duì)人積極同意的后果。

第二,要限制特許經(jīng)營(yíng)向私產(chǎn)擴(kuò)張。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的載體應(yīng)當(dāng)是公共資源,私權(quán)一般不能直接作為設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的載體,否則就等同于不給補(bǔ)償?shù)男姓魇?侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。前文所述地方政府制定的《戶外廣告位經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)出讓暫行辦法》規(guī)定,私人產(chǎn)權(quán)上設(shè)置的戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓所得收益“由政府和業(yè)主按3∶7比例分配”就與此相違。該暫行辦法出臺(tái)之前,戶外廣告的設(shè)置按該地方《戶外廣告管理?xiàng)l例》規(guī)定屬行政許可,但行政許可未經(jīng)法律和行政法規(guī)規(guī)定不應(yīng)收取費(fèi)用,政府也不能分配私人產(chǎn)權(quán)上戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓收益。對(duì)此,應(yīng)避免在私產(chǎn)上直接設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)權(quán),防止不收費(fèi)的行政許可轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)的特許經(jīng)營(yíng),損害相對(duì)人的合法權(quán)益。

2.公共投資

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段看,政府公共投資行為在近一段時(shí)期內(nèi)仍將持續(xù),理順公共投資行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系對(duì)構(gòu)建和諧投資關(guān)系,維護(hù)交易行政與相對(duì)人積極同意的構(gòu)造尤為重要。

第一,追溯公共投資資金性質(zhì),按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則確定行政主體在交易行政中的主體地位,防止行政主體缺位,造成相對(duì)人積極同意的消極化。當(dāng)前公共投資主要是政府投資和國(guó)有資本投資,但二者之間存在責(zé)任不清、關(guān)系不明問(wèn)題?！罢l(shuí)投資、誰(shuí)負(fù)責(zé)”即是說(shuō),列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的,屬于國(guó)有資本投資;由政府直接撥款進(jìn)行投資建設(shè),列入政府一般預(yù)算的,屬于政府公共投資。[14]前者視同一般企業(yè)投資行為,而后者屬于一種交易行政,行政主體需依法承擔(dān)公共投資責(zé)任,不應(yīng)以其管控下的國(guó)有企業(yè)或投融資平臺(tái)公司的名義代為實(shí)施公共投資并承擔(dān)投資責(zé)任,避免行政主體隱匿而落空相對(duì)人的積極同意。

第二,改變或禁用行政主體規(guī)避交易行政責(zé)任的公共投資模式。變相的代建模式是行政主體規(guī)避政府投資責(zé)任的主要方式。代建,一般是指具有相應(yīng)開(kāi)發(fā)工程資質(zhì)的企業(yè)接受業(yè)主的委托,代為開(kāi)發(fā)各種工程(包括土地、房屋、市政工程等)的活動(dòng)。工程代建關(guān)系中,業(yè)主對(duì)工程建設(shè)負(fù)全部責(zé)任,承擔(dān)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn),開(kāi)發(fā)企業(yè)接受業(yè)主委托負(fù)責(zé)管理工程項(xiàng)目,在委托范圍內(nèi)以業(yè)主名義開(kāi)展工作。但在我國(guó)政府公共投資實(shí)踐中,不少地方采取變相的代建模式來(lái)規(guī)避法律責(zé)任。這種變相代建模式主要有兩種:一是“名為購(gòu)買(mǎi),實(shí)為代建”模式,即政府委托相對(duì)人代為投資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè),相對(duì)人作為投資主體擔(dān)負(fù)全部責(zé)任,項(xiàng)目建設(shè)完成后,政府再付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)。該代建模式下,行政主

體將工程建設(shè)關(guān)系轉(zhuǎn)變成買(mǎi)賣(mài)關(guān)系,規(guī)避公共投資主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任;二是雙重代建模式,即政府作為幕后的主管部門(mén),指定或者確定下屬公司或者其他主體為項(xiàng)目業(yè)主,項(xiàng)目業(yè)主再按一般代建(委托—代理)模式確定代建企業(yè)進(jìn)行投資建設(shè),這就存在“政府—項(xiàng)目業(yè)主”和“項(xiàng)目業(yè)主—代建企業(yè)”雙重代建關(guān)系,而政府作為真正公共投資主體可以在法律上完全撇清與代建工程之間的關(guān)系。因此,只有改變或禁用此類行政主體規(guī)避責(zé)任的變相代建模式,才能使行政主體與相對(duì)人回歸正常的交易行政關(guān)系。

第三,完善相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。政府公共投資引發(fā)的訴訟究竟屬于民事還是行政案件的審理范圍尚存爭(zhēng)議,但司法至少應(yīng)當(dāng)切實(shí)保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)原則。只要由政府直接撥款進(jìn)行投資建設(shè)的,相對(duì)人可突破合同相對(duì)性原則,追加合同名義主體背后的行政機(jī)關(guān)作為被告或者第三人參加訴訟,對(duì)裁判結(jié)果負(fù)責(zé)。案件實(shí)體方面,如為行政訴訟,應(yīng)注重審查行政行為的合理性,強(qiáng)化對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù);如為民事訴訟,應(yīng)注意在合同效力、過(guò)錯(cuò)責(zé)任承擔(dān)上保護(hù)相對(duì)人,運(yùn)用誠(chéng)實(shí)信用、公平合理原則保障交易行政雙方權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性和責(zé)任擔(dān)負(fù)的公平性。

3.購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

與特許經(jīng)營(yíng)、公共投資相比,行政主體購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的市場(chǎng)化程度更高,更能夠尊重相對(duì)人的平等地位,較少限制相對(duì)人的積極同意。但行政主體購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為容易損害潛在相對(duì)人的利益,這就要求行政主體在采購(gòu)公共服務(wù)時(shí),須與相對(duì)人達(dá)成有關(guān)合同閉合性的相關(guān)約定,主要包括三點(diǎn)內(nèi)容:一是原則上要求相對(duì)人不得以任何形式轉(zhuǎn)包、分包公共服務(wù);二是禁止相對(duì)人利用提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)牟取合同對(duì)價(jià)之外的附加利益。公共服務(wù)附加的獲利機(jī)會(huì)帶有公共資源屬性,須防止相對(duì)人利用提供公共服務(wù)機(jī)會(huì)變相壟斷相關(guān)公共資源,損害潛在相對(duì)人的利益。再者,附加獲利機(jī)會(huì)的使用涉嫌利用或變相利用行政主體及其工作人員的名義牟取商業(yè)利益,會(huì)相應(yīng)增加幕后交易的風(fēng)險(xiǎn),使購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為腐化變質(zhì);三是行政主體應(yīng)對(duì)所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)形成控制權(quán),并享有附加產(chǎn)生的添附權(quán)利、資產(chǎn)性權(quán)利、知識(shí)產(chǎn)權(quán),等等,以此保障和強(qiáng)化公共服務(wù)的對(duì)外開(kāi)放性、非營(yíng)利性,防止相對(duì)人變相壟斷公共服務(wù)市場(chǎng)。

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責(zé)任編輯 劉榮軍

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A

1673-9841(2015)03-0040-08

10．13718/j．cnki．xdsk．2015．03．006

2014-11-06

周俊,四川大學(xué)法學(xué)院,博士研究生。