我國(guó)地方政府職能改革的歷史演進(jìn)與制度邏輯
——中央與地方關(guān)系的視角

錢(qián)海婷

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了三十多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人民生活水平和各項(xiàng)社會(huì)指標(biāo)都獲得了顯著的提高。從廣大發(fā)展中國(guó)家的角度看，中國(guó)迅速擺脫了經(jīng)濟(jì)上積貧積弱的地位，實(shí)現(xiàn)了從落后農(nóng)業(yè)國(guó)向發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位和政治影響力大大提升。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家來(lái)看，中國(guó)通過(guò)漸進(jìn)改革的方式，比較順利的實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。與蘇聯(lián)和東歐國(guó)家相比，中國(guó)在這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)保持了高速的增長(zhǎng)，國(guó)家并沒(méi)有因?yàn)轶w制的轉(zhuǎn)型而陷入到困境。因此，無(wú)論是作為發(fā)展中國(guó)家還是作為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，我國(guó)的發(fā)展模式都具有重要的典范意義。在學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)模式的眾多觀點(diǎn)中，地方政府的作用受到了越來(lái)越多的關(guān)注。在中國(guó)三十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，地方政府發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用[1]。從一定意義上講，改革開(kāi)放過(guò)程中我國(guó)地方政府所實(shí)現(xiàn)自身角色與職能的轉(zhuǎn)變，是中國(guó)模式的重要組成部分。本文以我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯繉?duì)象，解析地方政府職能轉(zhuǎn)變的歷史背景，制度基礎(chǔ)及其發(fā)展前景。

一、我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的歷史演變

對(duì)于任何一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)而言，其國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)僅僅依靠中央政府是不現(xiàn)實(shí)的，為了便于治理的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家通常按照地域?qū)τ谥卫硎聞?wù)進(jìn)行劃分，通過(guò)不同層級(jí)的地方政府來(lái)實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)有著悠久歷史的大國(guó)而言，依靠地方政府來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理更是具有悠久的歷史。

在中國(guó)歷史上，中央與地方關(guān)系始終存在著結(jié)構(gòu)性的緊張，中央集權(quán)與地方分裂始終困擾著中國(guó)的發(fā)展歷程。尤其是在近代中國(guó)歷史上，地方分裂力量的急劇擴(kuò)張不僅導(dǎo)致了國(guó)家政治秩序的喪失，更是使得國(guó)家面臨著巨大的解體風(fēng)險(xiǎn)。新中國(guó)成立后，在經(jīng)歷了短暫的大區(qū)制度之后，我國(guó)建立了中央高度集權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式[2]。盡管經(jīng)歷了大躍進(jìn)和文化大革命的沖擊，我國(guó)在改革開(kāi)放之前的中央與地方關(guān)系始終具有中央集權(quán)的特征。事實(shí)上，這種高度中央集權(quán)的制度性特征與如下方面的制度安排密切相關(guān)：首先是經(jīng)濟(jì)體制上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立。在五十年代初期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的逐步恢復(fù)，以蘇聯(lián)為榜樣，我國(guó)開(kāi)始逐步建立起計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種國(guó)家控制下的經(jīng)濟(jì)體制，借助于國(guó)家強(qiáng)有力的行政控制，國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃將資源投入到特定的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展的目標(biāo)。為了盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，我國(guó)也效仿蘇聯(lián)建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所指出的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要國(guó)家權(quán)力的高度集中作為保障[3]。換言之，只有實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的高度集中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的統(tǒng)一資源調(diào)配才能夠?qū)崿F(xiàn)。在中央與地方關(guān)系方面，則體現(xiàn)為權(quán)力高度集中到中央。因此，在我國(guó)建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，我國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式方面廢除了大區(qū)制，并將眾多的地方性權(quán)力收歸中央，形成了具有中央高度集權(quán)的局面。其次是組織建設(shè)方面干部管理體制的確立。作為一個(gè)通過(guò)革命途徑奪取政權(quán)的政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨具有嚴(yán)格的組織紀(jì)律和嚴(yán)密的組織管理體系。新中國(guó)成立后，我國(guó)在干部管理方面建立了由各級(jí)組織部門(mén)進(jìn)行分級(jí)管理的體制[4]。在這個(gè)體制中，下級(jí)干部的晉升和任免由上級(jí)組織部門(mén)掌握。換言之，上級(jí)黨委和政府掌握著下級(jí)干部的政治晉升機(jī)會(huì)，并通過(guò)這種制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于下級(jí)地方政府的控制。因此從這個(gè)意義上講，干部管理體制是保障中央集中權(quán)力的重要制度保障。最后是意識(shí)形體層面對(duì)于地方政府的規(guī)訓(xùn)。意識(shí)形體作為一套觀念認(rèn)知體系，能夠引導(dǎo)社會(huì)成員和組織機(jī)構(gòu)的行為方式。在改革開(kāi)放之前，意識(shí)形態(tài)權(quán)力成為保障中央集權(quán)的重要觀念工具。通過(guò)嚴(yán)密的意識(shí)形態(tài)控制，各級(jí)干部的行為和觀念得到規(guī)訓(xùn)，任何超越意識(shí)形態(tài)的行為都會(huì)受到比較嚴(yán)厲的政治懲罰。在改革開(kāi)放之前，通過(guò)頻繁的思想政治的學(xué)習(xí)過(guò)程，中央運(yùn)用意識(shí)形態(tài)權(quán)力來(lái)約束地方干部的行為，保障中央集權(quán)的實(shí)施效果。簡(jiǎn)言之，上述經(jīng)濟(jì)的、政治的和觀念的因素共同作用，保障了我國(guó)中央與地方關(guān)系方面的中央集權(quán)[5]。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于上述一系列制度性條件的規(guī)定，我國(guó)地方政府的角色完全依賴(lài)于中央政府的行政命令，其活動(dòng)缺乏相應(yīng)的自主性和能動(dòng)性。即便在特定的歷史條件下，地方政府力圖在已有的制度空間中進(jìn)行改革創(chuàng)新的嘗試，通常也面臨著體制和意識(shí)形態(tài)的重重約束，面臨著相當(dāng)?shù)恼物L(fēng)險(xiǎn)。比如在大躍進(jìn)之后的經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，不少地方政府嘗試在農(nóng)村推行包產(chǎn)到戶(hù)的改革，但是地方政府的這種創(chuàng)新沒(méi)有獲得成功。此后，隨著頻繁政治運(yùn)動(dòng)的發(fā)生，地方政府進(jìn)行改革創(chuàng)新的空間越發(fā)的狹小，其積極性也隨之受到極大的影響。總而言之，在改革開(kāi)放之前的歷史時(shí)期，我國(guó)地方政府在制度結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)的約束下，其作用僅限于執(zhí)行中央的命令。在國(guó)家發(fā)展的總體格局中，地方政府所發(fā)揮的作用并不顯著。

進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)期，以鄧小平為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)人將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為了黨和國(guó)家工作的重心。為了盡快推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)人將體制改革作為了突破口，力圖通過(guò)對(duì)于傳統(tǒng)體制的改革為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇和條件。在上世紀(jì)八十年代，鄧小平改革的總體戰(zhàn)略是通過(guò)放權(quán)讓利的改革戰(zhàn)略，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制[6]，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)階層和基層政府的建設(shè)積極性。從內(nèi)在邏輯上看，放權(quán)與讓利是一體兩面，放權(quán)是改革的實(shí)現(xiàn)方式，讓利是改革的政策結(jié)果。只有充分的放權(quán)，將權(quán)力進(jìn)行下放和分散，社會(huì)各個(gè)階層和基層政府才能夠獲得改革的收益。從當(dāng)時(shí)的歷史情況而言，在權(quán)力高度集中的情況下，短時(shí)期內(nèi)實(shí)行徹底的分權(quán)化改革，并不是一個(gè)明智的政策選擇。因?yàn)檫@將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的失靈和社會(huì)秩序的動(dòng)蕩，正如后來(lái)蘇聯(lián)和東歐國(guó)家在改革過(guò)程中所推行的休克療法導(dǎo)致的悲慘結(jié)局一樣。為了盡可能的降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的放權(quán)讓利改革通過(guò)一種漸進(jìn)的方式加以推行[7]，從而比較好的處理了發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。

針對(duì)改革初期我國(guó)所繼承的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，放權(quán)讓利的改革從如下幾個(gè)方面進(jìn)行。在對(duì)于地方政府的人事激勵(lì)方面，1984年中央改革了干部管理體制，實(shí)現(xiàn)干部管理體制下管一級(jí)的政策。改革前的干部管理體制實(shí)行的是下管兩級(jí)的體制，這在實(shí)現(xiàn)了中央人事權(quán)力高度集中的同時(shí)，也極大的限制了地方政府在人事方面的權(quán)限。實(shí)現(xiàn)下管一級(jí)的干部管理制度，賦予了各級(jí)對(duì)方政府對(duì)于下級(jí)政府人事權(quán)方面更大的自主權(quán)，為地方政府改革政策的執(zhí)行觀測(cè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從更為積極方面來(lái)看，各級(jí)地方政府享有人事權(quán)力事實(shí)上重塑了中國(guó)各級(jí)地方政府之間的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，一個(gè)完整的激勵(lì)鏈條得以形成。因此這項(xiàng)地方分權(quán)的改革具有重大的功能。

除了人事權(quán)力之外，另一項(xiàng)向地方政府下放的權(quán)力是財(cái)政權(quán)力。財(cái)政是政府得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)是政府實(shí)現(xiàn)意志的重要保障。從這個(gè)角度而言，世界各個(gè)國(guó)家的政府改革中，財(cái)政改革都是核心的內(nèi)容。通過(guò)改革而獲得更加堅(jiān)實(shí)的財(cái)政能力，是政府改革的內(nèi)在邏輯。我國(guó)政府的改革也不例外。在八十年代的改革過(guò)程中，我國(guó)中央政府向地方政府下放財(cái)政權(quán)力，有力的促進(jìn)了地方政府財(cái)政能力的提升[8]。在這項(xiàng)改革中，稅收承包制發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。稅收承包制的制度設(shè)計(jì)來(lái)源于農(nóng)村中實(shí)行的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的啟發(fā)，其目標(biāo)是給予地方政府在稅收方面更大的自主權(quán)，從而激發(fā)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的更積極作用。通過(guò)財(cái)政分權(quán)改革，中央力圖給予地方政府在財(cái)政上更大的自主性，進(jìn)而調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

在上述兩個(gè)方面的權(quán)力之外，一系列原本由中央政府掌握的權(quán)力下放到地方政府手中，比如外貿(mào)、土地、金融機(jī)構(gòu)等方面?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)的放權(quán)讓利改革，地方政府獲得了前所未有的諸多權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，黨和國(guó)家的意識(shí)形態(tài)中發(fā)展與改革成為了新時(shí)期的主流話(huà)語(yǔ)。在改革話(huà)語(yǔ)的激勵(lì)下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、體制創(chuàng)新、對(duì)外開(kāi)放等觀念已經(jīng)成為了新意識(shí)形態(tài)的核心內(nèi)容。各級(jí)地方政府正是在上述的歷史條件下，充分利用上級(jí)政府所賦予的權(quán)力，在改革與發(fā)展的思想觀念激勵(lì)下，突破舊體制的束縛，積極投身于國(guó)家的發(fā)展建設(shè)進(jìn)程之中。通過(guò)歷史性的對(duì)比，不難看出，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府的職能經(jīng)歷了深刻的轉(zhuǎn)變，它們不僅僅是被動(dòng)的執(zhí)行中央政府的命令，更加積極而主動(dòng)的推動(dòng)著國(guó)家體制轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程。

二、我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的特征

通過(guò)推行地方分權(quán)改革，我國(guó)已經(jīng)突破了蘇聯(lián)模式高度集權(quán)的弊端，地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性被極大的調(diào)動(dòng)起來(lái)。各級(jí)地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，積極主動(dòng)的介入到地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。在面對(duì)舊體制的障礙之時(shí)，地方政府勇于進(jìn)行著體制的創(chuàng)新，成為了推動(dòng)體制轉(zhuǎn)型的重要力量。本文認(rèn)為，我國(guó)地方政府在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中具有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)與改革開(kāi)放之前的地方政府形成了鮮明的對(duì)比，同時(shí)也與其他發(fā)展中國(guó)家的地方政府形成了強(qiáng)烈的反差。這些特點(diǎn)構(gòu)成了我們理解地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要參照。

首先，地方政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展主義傾向。在我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中，各級(jí)地方政府將發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)作為指導(dǎo)政府工作的根本觀念。盡管地方政府也面臨著一些意識(shí)形態(tài)中僵化教條的束縛，但是由于實(shí)際工作所面臨的實(shí)際壓力，使得地方政府不斷的解放思想，突破舊體制約束，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)造更好的條件。在這個(gè)過(guò)程中，各級(jí)地方政府逐步形成了強(qiáng)烈的發(fā)展主義傾向。簡(jiǎn)言之，就是地方政府將促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為了各項(xiàng)工作的首要任務(wù)，在地方政府各項(xiàng)工作的價(jià)值序列中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占有著中心位置。

其次，地方政府勇于進(jìn)行體制創(chuàng)新和改革嘗試。相比于中央政府，地方政府更接近和了解本地區(qū)發(fā)展所面臨的實(shí)際問(wèn)題。在面對(duì)上述情況時(shí)地方政府有著更大的激勵(lì)去嘗試突破舊體制的束縛，進(jìn)行政府體制創(chuàng)新?；仡櫄v史，我們發(fā)現(xiàn)不少體制創(chuàng)新都是各級(jí)地方政府在面對(duì)重重壓力和約束的情況下，勇敢實(shí)踐而總結(jié)出來(lái)的。比如近年來(lái)我國(guó)定期評(píng)定的地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，就生動(dòng)的反映著各級(jí)地方政府所表現(xiàn)出來(lái)的勇于改革創(chuàng)新的精神[9]。從這個(gè)意義上講，離開(kāi)地方政府的創(chuàng)新，我國(guó)地方政府的職能轉(zhuǎn)型將無(wú)法得到深刻的理解。

再次，地方政府具有政績(jī)導(dǎo)向的行為邏輯。在我國(guó)發(fā)展與改革的歷史進(jìn)程中，地方政府的行為越來(lái)越具有政績(jī)導(dǎo)向的特征。所謂政績(jī)導(dǎo)向，指的是地方政府的行為邏輯以政策績(jī)效的最大化為根本的向?qū)?。一定意義上講，政績(jī)導(dǎo)向的行為邏輯是人類(lèi)政治發(fā)展的歷史趨勢(shì)。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，民眾對(duì)于政府正當(dāng)性的認(rèn)知和評(píng)價(jià)越來(lái)越依賴(lài)于政府的政績(jī)。只有取得更加顯著的工作成效，政府才能夠獲得民眾更多的支持，其正當(dāng)性才能夠得到提高。從更為抽象的理論層面看，政績(jī)導(dǎo)向符合理性化發(fā)展潮流，是政治生活中工具理性彰顯的體現(xiàn)。

最后，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)型。在理解地方政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，地方政府的外部環(huán)境同樣值得重視，后者同樣塑造著地方政府職能轉(zhuǎn)換的過(guò)程。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成，資金、人員等在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了自由的流動(dòng)。在這種情況下，為了推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府之間形成了相互的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系[10]。這種地方政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)地方政府形成了外在的壓力，促進(jìn)了地方政府進(jìn)行改革的嘗試，并且也促進(jìn)了地方政府之間的相互學(xué)習(xí)過(guò)程。同時(shí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)也為上級(jí)政府的考評(píng)提供了可供參考的標(biāo)尺，在我國(guó)現(xiàn)有的干部考評(píng)體系下，這種同級(jí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成地方政府轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?/p>

綜合上述幾個(gè)方面的分析，我們認(rèn)為正是地方政府所發(fā)揮的作用，有力的推動(dòng)著我國(guó)復(fù)雜而艱巨的改革過(guò)程。離開(kāi)了各級(jí)地方政府所發(fā)揮的重要作用，我們將難以理解國(guó)家所經(jīng)歷的這種歷史性的深刻變遷。本文認(rèn)為，深入的理解我國(guó)地方政府所經(jīng)歷的變遷，需要放在一個(gè)更加廣泛的制度性框架中才能夠得到理解。這個(gè)對(duì)于地方政府產(chǎn)生決定性影響的制度性框架就是我國(guó)的中央與地方關(guān)系，只有在這個(gè)框架中，地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度邏輯才能清晰的展現(xiàn)出來(lái)。

三、中央—地方關(guān)系結(jié)構(gòu)下的地方政府：制度性分析

對(duì)于大國(guó)而言，中央與地方關(guān)系是影響國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)性因素。選擇何種中央與地方之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，將對(duì)于地方各級(jí)政府的職能發(fā)揮產(chǎn)生決定性的影響。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上采取了單一制的制度安排。采取這種制度安排一方面是因?yàn)榻詠?lái)國(guó)家經(jīng)歷了持續(xù)的分裂和內(nèi)部沖突，因此迫切需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一；另一方面則是由于國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)需要一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府來(lái)實(shí)現(xiàn)資源和人力在全國(guó)范圍內(nèi)的動(dòng)員與配置。正是在這樣的歷史背景下，我國(guó)選擇了單一制的制度結(jié)構(gòu)。單一制的制度結(jié)構(gòu)深刻的影響了地方政府的行為邏輯。具體而言，這種影響體現(xiàn)為四個(gè)方面：

首先，地方政府的權(quán)威來(lái)源于中央的授權(quán)。在單一制的制度結(jié)構(gòu)下，各級(jí)地方政府都是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，代表著上級(jí)政府來(lái)管理本地區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)。因此，上級(jí)政府的授權(quán)將深刻影響著下級(jí)政府的政治權(quán)威，而政治權(quán)威是決定政府職能的重要因素[11]。這種授權(quán)關(guān)系典型的體現(xiàn)在政府官員的晉升和任免方面，即上級(jí)政府決定著下級(jí)政府官員的權(quán)威。這種特定的制度安排有利地保障了上級(jí)政府意志的貫徹，避免了地方離心傾向，并最終對(duì)于地方干部的行為產(chǎn)生決定性影響。

其次，地方政府的職能類(lèi)型和邊界來(lái)源于中央政府的規(guī)定。由于現(xiàn)代國(guó)家通常都是通過(guò)多層次的政府體系來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的職能，因此在這個(gè)過(guò)程中必然涉及到各級(jí)政府之間職能如何劃分問(wèn)題[12]，即哪些政府職能由中央政府掌握，哪些由地方政府掌握的問(wèn)題。為了充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)最佳的治理效果，中央政府需要給予地方政府必要的職權(quán)；同時(shí)為了防止地方的離心傾向，中央還需要保持一定的集權(quán)，保持國(guó)家的統(tǒng)一。在這種分權(quán)和集權(quán)的過(guò)程中，國(guó)家治理得以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)單一制的制度框架下，地方政府的職能和權(quán)限是由中央政府根據(jù)國(guó)家發(fā)展與改革的需要來(lái)進(jìn)行劃分的。也就是說(shuō)，地方政府能夠掌握何種職能以及該職能的大小最終是由中央政府所決定。從這個(gè)意義上，中央政府最終掌握著這個(gè)國(guó)家各層體系的運(yùn)行邏輯和行為邊界。

再次，地方政府與中央政府的博弈規(guī)則由中央政府所掌握。在中央與地方的博弈活動(dòng)中，博弈的規(guī)則是由中央政府指定，因此地方政府活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制和行為邏輯很大程度上是這套規(guī)則的產(chǎn)物。但是需要指出的是，在我國(guó)單一制的制度框架下，地方政府不僅僅是被動(dòng)的執(zhí)行中央政府的意志，在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)，地方政府也具有一定的空間來(lái)推動(dòng)改革的議程。相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方政府的角色，改革開(kāi)放以來(lái)地方政府在實(shí)現(xiàn)自身意愿方面具有了更多的能力。

最后，隨著治理技術(shù)的進(jìn)步，中央政府設(shè)計(jì)了越來(lái)越多的制度來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范地方政府職能的發(fā)揮。比如重大事件問(wèn)責(zé)制、地方預(yù)算公開(kāi)制度、地方巡視制度等方面。這些治理技術(shù)的采用有力地約束力了地方政府的權(quán)力運(yùn)行，使得中央不僅僅從宏觀上而且從微觀上確保對(duì)于地方政府的政治權(quán)威。

在我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，地方政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)诤艽蟪潭壬先Q于中央與地方關(guān)系的演變和調(diào)整。正是在中央與地方的制度性結(jié)構(gòu)中，一系列塑造地方政府的激勵(lì)機(jī)制和制度規(guī)范使得地方政府在改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程中發(fā)揮著推動(dòng)改革的關(guān)鍵性作用。從這個(gè)意義上講，未來(lái)更好的提升地方政府的職能，仍舊需要從中央與地方關(guān)系的層面，進(jìn)行制度的改革與調(diào)整。這方面的改革無(wú)疑將成為地方政府職能轉(zhuǎn)變的根基。

四、中央—地方關(guān)系與地方政府職能轉(zhuǎn)變：改革舉措

在我國(guó)改革開(kāi)放的歷程中，地方政府的職能經(jīng)歷了深刻變化，成為推動(dòng)我國(guó)改革與體制轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力。在未來(lái)的發(fā)展中，進(jìn)一步優(yōu)化地方政府的職能仍然是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情而言，由于巨大的地區(qū)差異和內(nèi)外部某些政治勢(shì)力的影響，保持一定的中央集權(quán)，增強(qiáng)中央的權(quán)威仍舊是必要的。只有確保中央的權(quán)威，我國(guó)才能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定的政治秩序，提供國(guó)家現(xiàn)代化的政治基礎(chǔ)。在上述基礎(chǔ)上，我國(guó)需要通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)，以期更好的實(shí)現(xiàn)地方政府的職能建設(shè)。具體而言，在現(xiàn)有的制度框架下，通過(guò)調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系，能夠促進(jìn)地方政府職能的建設(shè)。本文認(rèn)為，中央與地方關(guān)系的調(diào)整需要從如下三個(gè)方面進(jìn)行。

第一，推動(dòng)中央與地方政府的制度建設(shè)，尤其是提高中央與地方之間職能劃分的法治化和制度化水平。從政治發(fā)展的角度看，中央與地方之間職權(quán)劃分是否合理、是否明晰對(duì)于雙方各自職能的發(fā)揮具有決定性影響。從發(fā)達(dá)國(guó)家制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央與地方之間職能的劃分法制化水平和制度化程度都比較高。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府與地方政府職能的劃分通常是由中央政府根據(jù)現(xiàn)代化發(fā)展的需要進(jìn)行調(diào)整。這種模式從積極的方面來(lái)看，具有一定的靈活性，但是同時(shí)存在著制度化水平偏低，法制化建設(shè)不足的特點(diǎn)。而后者將在一定程度上導(dǎo)致制度運(yùn)行成本偏高，二者職能劃分缺乏穩(wěn)定性，阻礙著地方政府積極性的發(fā)揮。因此，在經(jīng)歷了三十多年的探索和實(shí)踐之后，未來(lái)的任務(wù)將是深入推動(dòng)中央與地方政府之間職能劃分的法治化和制度化水平。只有這樣，才能夠更好的優(yōu)化地方政府職能的行使，獲得最佳的政策績(jī)效。

第二，在推進(jìn)中央與地方政府職權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)于地方政府的問(wèn)責(zé)制度建設(shè)。從政治學(xué)理論上講，政府職能的實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)建一套權(quán)力與責(zé)任相互匹配的制度設(shè)計(jì)。在賦予特定主體相應(yīng)權(quán)力的同時(shí)，更需要實(shí)現(xiàn)對(duì)于該主體問(wèn)責(zé)制的建設(shè)。在我國(guó)中央與地方關(guān)系中，越來(lái)越多的職權(quán)被賦予了地方政府，但是中央對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)制度建設(shè)還比較滯后[13]。從這個(gè)意義上講，權(quán)力與責(zé)任還處在不均衡狀態(tài)，因此在今后的改革中，中央需要建立起一套完整而有效的地方政府問(wèn)責(zé)制度，從而實(shí)現(xiàn)地方政府職責(zé)和責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。

第三，在治理技術(shù)層面，建立更加科學(xué)完善的地方政府考核指標(biāo)體系，促進(jìn)地方政府職能的完善。為了提升地方政府的職能建設(shè)，我國(guó)逐步形成了一套比較完善的對(duì)于地方政府職能的考評(píng)體系，比如對(duì)于地方稅收的考評(píng)、安全生產(chǎn)的考評(píng)、社會(huì)穩(wěn)定的考評(píng)等等方面[14]。通過(guò)這種考評(píng)體系，中央從微觀層面促進(jìn)著地方政府職能的實(shí)現(xiàn)。但是從發(fā)展的眼光來(lái)看，現(xiàn)階段的地方政府考核指標(biāo)體系主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定方面，社會(huì)建設(shè)的指標(biāo)體系及其權(quán)重還比較薄弱。比如不少地方政府片面追求 GDP的傾向，與考核指標(biāo)體系的不完善存在著密切聯(lián)系。在我國(guó)大力推進(jìn)民生建設(shè)的背景下，加強(qiáng)地方政府考核體系中民生建設(shè)的權(quán)重，將能夠更好的引導(dǎo)各級(jí)地方政府在社會(huì)建設(shè)方面的效能。因此，中央政府需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)五個(gè)維度，綜合性的設(shè)計(jì)對(duì)于地方政府的指標(biāo)考核體系，從而引導(dǎo)地方政府更加全面的實(shí)現(xiàn)自身的職能。

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