論食品安全領(lǐng)域權(quán)利救濟(jì)的預(yù)防性行政訴訟

徐信貴，康 勇

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

一、食品安全領(lǐng)域權(quán)利救濟(jì)機(jī)制:

預(yù)防性行政訴訟模式的引入

《食品安全法》的頒布，對(duì)于我國食品安全問題的解決機(jī)制的創(chuàng)建具有重大的意義，特別是食品安全信息統(tǒng)一公布制度的確立，一定程度上降低了各個(gè)地方食品安全監(jiān)管部門各自為政、隨意發(fā)布本部門收集到的有關(guān)食品安全信息現(xiàn)象的發(fā)生，轉(zhuǎn)而由衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布。在權(quán)利救濟(jì)機(jī)制方面，《食品安全法》還存在一些不足。

(一)《食品安全法》中規(guī)定的或推論的權(quán)利救濟(jì)途徑

食品安全問題主要涉及的是政府部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者三者之間的關(guān)系。由于政府部門是權(quán)力擁有者與食品安全監(jiān)管者，當(dāng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者不遵從政府部門的監(jiān)管決定時(shí)，其完全可以通過自身的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，其本身通常不存在權(quán)利救濟(jì)問題。實(shí)際上，在整個(gè)食品安全領(lǐng)域，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制針對(duì)的是食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者。尤其是消費(fèi)者，由于處于信息不對(duì)稱的弱勢(shì)一方，需要法律對(duì)其權(quán)利加以系統(tǒng)性的保障。

《食品安全法》第9章規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任。有責(zé)任就有權(quán)利救濟(jì)方式。只有在權(quán)利救濟(jì)方式證明不了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為正當(dāng)性時(shí)，責(zé)任才能降落到其身上。政府部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者采取追究責(zé)任措施時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營者在事后可以以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益。除了實(shí)施具體的行政處罰行為外，政府部門還可以通過對(duì)食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及食品檢測(cè)收集有關(guān)食品安全方面的信息，然后由衛(wèi)生行政部門對(duì)其予以統(tǒng)一公布。食品安全監(jiān)管部門發(fā)布食品安全信息的行為具有雙重屬性。對(duì)于食品生產(chǎn)者來說，由于食品安全信息的公布設(shè)定了權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)是具體行政行為;對(duì)于消費(fèi)者來說，應(yīng)屬行政指導(dǎo)行為。由此，對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者來說，當(dāng)食品安全信息侵害其權(quán)益時(shí)，其可以通過事后的行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制來解決;對(duì)于消費(fèi)者來說，由于行政指導(dǎo)的不可訴性，其權(quán)利救濟(jì)手段顯得是那樣的脆弱。楊建順教授認(rèn)為:“考慮到行政主體獨(dú)占全面而正確的信息這種現(xiàn)狀，當(dāng)行政指導(dǎo)的責(zé)任人員有故意或者過失，并且根據(jù)各種情況判斷，服從行政指導(dǎo)被認(rèn)為是順理成章的，而服從行政指導(dǎo)的結(jié)果使相對(duì)人蒙受意外損害時(shí)，實(shí)質(zhì)上應(yīng)該承認(rèn)違法行政指導(dǎo)和損害事實(shí)的發(fā)生之間存在因果關(guān)系。”［1］444

(二)現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)途徑的缺陷

基于《食品安全法》的規(guī)定和通過對(duì)食品安全信息統(tǒng)一公布制度推定得出的行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)手段是那樣的薄弱，以至無論是消費(fèi)者還是食品生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)利都無法得到徹底的彌補(bǔ)。這種事后救濟(jì)的手段無法滿足食品領(lǐng)域中行政相對(duì)人對(duì)權(quán)利救濟(jì)手段的需求。例如，食品生產(chǎn)者的經(jīng)營許可證被違法吊銷，那么該生產(chǎn)者無法再進(jìn)行生產(chǎn)，其所遭受的不能營業(yè)的損失在《國家賠償法》里被界定為間接損失，被排除在行政賠償?shù)姆秶狻Ｊ潞缶葷?jì)即使確認(rèn)了該行政行為因違法而被撤銷，但食品生產(chǎn)者的預(yù)期利益損失無法獲得國家行政賠償，那么該損失就是無法彌補(bǔ)的損失。事后救濟(jì)的時(shí)效性缺失，導(dǎo)致“遲來的正義非正義”。

當(dāng)衛(wèi)生行政部門公布有關(guān)食品安全的應(yīng)急信息時(shí)(如有毒有害食品安全信息或者風(fēng)險(xiǎn)警示信息)，由于社會(huì)公眾對(duì)信息發(fā)布的及時(shí)性要求與食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營利益之間存在矛盾，政府行政的目的在于盡可能地維護(hù)二者之間的利益平衡。當(dāng)政府不經(jīng)過食品生產(chǎn)經(jīng)營者的辯護(hù)，不讓其參與政府的行政決策時(shí)，政府可能會(huì)及時(shí)地發(fā)布食品安全應(yīng)急信息，但食品生產(chǎn)經(jīng)營者的合法利益無法得到保障;當(dāng)政府部門切實(shí)保障了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的辯護(hù)利益時(shí)，此種信息的時(shí)效性將大打折扣，這又會(huì)損害消費(fèi)者的生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)益。并且沒有經(jīng)過正式聽證、關(guān)系人參與程序，政府部門公布信息的準(zhǔn)確性程度又是另一個(gè)問題，錯(cuò)誤的信息同樣會(huì)給消費(fèi)者帶來不可彌補(bǔ)的損害。因此，通過怎么樣的救濟(jì)途徑來有效地保障行政相對(duì)人的利益在此種情景下是至關(guān)重要的。事后救濟(jì)在此領(lǐng)域再次顯得是那樣的脆弱。對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者來說，由于政府公布了錯(cuò)誤的對(duì)其不利的信息，其被社會(huì)公眾拉入了黑名單，其經(jīng)營利益又再次受到無法彌補(bǔ)的損失;對(duì)于消費(fèi)者來說，由于行政指導(dǎo)的不可訴，導(dǎo)致其受侵害的利益仍然難以進(jìn)入權(quán)利救濟(jì)途徑的門檻。即使最終獲得事后的民事賠償(食品生產(chǎn)經(jīng)營者的賠償)，可這相對(duì)于生命、健康利益來說，顯得是那樣的微不足道。

(三)預(yù)防性行政訴訟模式的引入

引入預(yù)防性行政訴訟模式，通過對(duì)其進(jìn)行制度性構(gòu)建，旨在為了彌補(bǔ)現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)方式的不足，適應(yīng)食品安全領(lǐng)域侵權(quán)方式及后果的特殊性需求。有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)防性行政訴訟是“為了避免給行政相對(duì)人造成不可彌補(bǔ)的權(quán)益損害，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，允許行政相對(duì)人在行政決定付諸實(shí)施之前，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院審查行政決定的合法性，阻止違法行政行為實(shí)現(xiàn)的訴訟”［2］。亦有學(xué)者稱之為防衛(wèi)性訴訟，“為了防止違法行政行為的即刻執(zhí)行給行政相對(duì)人造成無法挽回或不可彌補(bǔ)的重大損失，相對(duì)人有權(quán)在行政機(jī)關(guān)做出執(zhí)行決定之后，實(shí)際執(zhí)行之前，訴諸法院請(qǐng)求對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查，并達(dá)到暫時(shí)阻卻行政行為實(shí)際執(zhí)行的一種行政訴訟模式”［3］。當(dāng)然，也有學(xué)者對(duì)上述觀點(diǎn)的局限性進(jìn)行了批判，認(rèn)為“預(yù)防性行政訴訟可以界定為:相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為或事實(shí)行為正在侵害或即將危害自己的合法權(quán)益時(shí)，向人民法院提起訴訟，要求確認(rèn)法律關(guān)系、行政行為無效、事實(shí)行為違法，或者判令禁止或停止行政行為或事實(shí)行為實(shí)施的司法制度”［4］。

我們認(rèn)為預(yù)防性訴訟旨在為了彌補(bǔ)事后救濟(jì)的短板，避免行政相對(duì)人的權(quán)利因遭受行政機(jī)關(guān)的侵害而處于無法挽救的狀態(tài)。若是事后救濟(jì)明顯能夠補(bǔ)救行政相對(duì)人的權(quán)利，那么預(yù)防性訴訟將無存在的價(jià)值與意義。預(yù)防性訴訟是對(duì)行政訴訟制度的一個(gè)理論創(chuàng)新，與傳統(tǒng)的行政訴訟的啟動(dòng)原理相比，似乎存在某些不相稱之處［5］。事后救濟(jì)的前提是行政相對(duì)人的權(quán)益已經(jīng)遭受具體行政行為的侵害，而預(yù)防性訴訟的啟動(dòng)前提不需要侵害的事實(shí)存在，只需具有侵害的可能性就已經(jīng)滿足條件。由此，預(yù)防性訴訟是對(duì)事后救濟(jì)的補(bǔ)充，具有輔助性的作用。我們不能對(duì)此加以寬泛適用，行政相對(duì)人必須提供充分的證據(jù)證明事后救濟(jì)不能避免其權(quán)利遭受無法彌補(bǔ)的損失的情況下，預(yù)防性行政訴訟才能被適用。否則，事后救濟(jì)將形同虛設(shè)，傳統(tǒng)的訴訟模式將面臨挑戰(zhàn)。

對(duì)有學(xué)者將預(yù)防性行政訴訟的啟動(dòng)時(shí)機(jī)界定為“行政決定作出后、執(zhí)行前”的觀點(diǎn)我們亦不太贊同。因?yàn)槲覈缎姓V訟法》第44條已經(jīng)規(guī)定了訴訟中停止執(zhí)行具體行政行為的情形，若行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)作出決定后才提起預(yù)防性行政訴訟，其完全可以通過例外的停止執(zhí)行制度來避免權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損失，沒有必要提起預(yù)防性行政訴訟。并且，從我國的訴訟實(shí)踐來看，大部分的行政訴訟程序都是在行政行為付諸實(shí)施前被啟動(dòng)。因而，預(yù)防性訴訟的啟動(dòng)時(shí)間應(yīng)當(dāng)提前到行政機(jī)關(guān)作出行政決定前，由此可以從多方位的訴訟程序來保障行政相對(duì)人的權(quán)益免遭不可彌補(bǔ)的損害。預(yù)防性訴訟適用于行政決定一經(jīng)作出就已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損害，而無需行政行為的實(shí)施，以至于其無法等到行政決定作出之后才提起訴訟來補(bǔ)救自身的權(quán)益。本文對(duì)預(yù)防性行政訴訟下這樣一個(gè)定義:為了避免行政行為給行政相對(duì)人權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損害，在行政機(jī)關(guān)作出行政決定前，行政相對(duì)人有充分的證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)將要作出對(duì)自己不利的行政決定且事后救濟(jì)不足以滿足其權(quán)益救濟(jì)的需求時(shí)，其可以訴諸法院審查即將作出的行政決定的合法性以阻止其暫時(shí)實(shí)現(xiàn)或使行政機(jī)關(guān)變更即將作出的行政決定的一種事前訴訟模式。由于食品安全領(lǐng)域的特殊性，預(yù)防性行政訴訟模式在保護(hù)行政相對(duì)人特別是食品生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益方面將會(huì)發(fā)揮巨大的作用。

二、預(yù)防性行政訴訟模式與行政法幾個(gè)原則的互動(dòng)性聯(lián)系問題

鑒于預(yù)防性行政訴訟模式在我國并沒有被廣泛的適用，其可能與我國的訴訟體系模式存在某種不相適應(yīng)之處。因此，此模式與行政法的一些原則可能存在價(jià)值沖突的問題。預(yù)防性行政訴訟的適用前提是明確其與尊重行政的首次性判斷權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以及成熟原則之間的內(nèi)在關(guān)系。

(一)與尊重行政的首次性判斷權(quán)的關(guān)系

尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)的理論認(rèn)為:“是否行使行政權(quán)、怎樣行使行政權(quán)、何時(shí)行使行政權(quán)，原則上應(yīng)當(dāng)以行政權(quán)的責(zé)任作出判斷，不能允許司法權(quán)予以抑制，或者代替行政權(quán)作出判斷”［1］677。因此，司法權(quán)的界限在于只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出具體的決定、實(shí)施具體的行為后，法院才能對(duì)之進(jìn)行審查，即事后審查。這類似于美國行政法上的首先管轄權(quán)原則，其是指法院和行政機(jī)關(guān)對(duì)于某一案件都有原始管轄權(quán)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)首先行使管轄權(quán)，法院只在行政機(jī)關(guān)作出決定后才進(jìn)行審查［6］653-654。無論案件是全部由行政機(jī)關(guān)管轄，還是行政機(jī)關(guān)對(duì)某些問題享有管轄權(quán)，法院都必須等到行政機(jī)關(guān)作出決定后才能對(duì)之進(jìn)行司法審查。無論是尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)原則，還是首先管轄權(quán)原則，其目的在于維護(hù)行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)，充分利用行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性與技術(shù)性，尊重行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性。

預(yù)防性行政訴訟的目的在于在行政機(jī)關(guān)作出行政決定前，通過訴諸法院，來阻止行政行為的實(shí)施。其強(qiáng)調(diào)事前的權(quán)利救濟(jì)，這似乎與上述兩個(gè)原則格格不入。那么預(yù)防性訴訟與上述兩個(gè)原則是否存在不可磨合的沖突呢?實(shí)際上，就行政的首次性判斷權(quán)來說，如果其阻礙了行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，那么法院可以限制行政機(jī)關(guān)對(duì)某些問題的首次判斷權(quán)，抑制行政裁量權(quán)，對(duì)其加以審查。在美國，權(quán)利受害人對(duì)于官員執(zhí)行職務(wù)的行為可以向法院申請(qǐng)制止?fàn)?，命令行政機(jī)關(guān)為或不為一定的行政行為，來避免損害的發(fā)生或繼續(xù)發(fā)生，其亦適用于行政決定作出前。因此，預(yù)防性行政訴訟與這兩種原則存在矛盾緩和的余地，目的在于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利。

在食品安全領(lǐng)域，當(dāng)行政相對(duì)人的權(quán)益可能遭受行政機(jī)關(guān)的不可補(bǔ)救的違法侵害時(shí)，行政的首次性判斷權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于預(yù)防性行政訴訟模式。在此種情況下，行政相對(duì)人對(duì)于權(quán)利救濟(jì)的需求，特別是食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)于經(jīng)營利益不受不可彌補(bǔ)的損害的需求價(jià)值，比尊重行政的首次性判斷權(quán)旨在維護(hù)行政裁量權(quán)的價(jià)值更高［7］。行政相對(duì)人相對(duì)于政府機(jī)關(guān)來說處于弱勢(shì)的地位，因而法律應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人更全面的權(quán)益保障機(jī)制。尊重行政的首次性判斷權(quán)原則旨在維護(hù)事后救濟(jì)的價(jià)值，在事后救濟(jì)避免不了行政相對(duì)人的權(quán)益遭受損害的情況下，若依然強(qiáng)調(diào)行政的首次性判斷權(quán)，無疑是死守原則，本末倒置。

(二)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的聯(lián)系問題

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是歐盟行政法上的一個(gè)基本原則，其起源于德國。但無論是在德國行政法上還是在歐盟行政法上，對(duì)其都沒有一個(gè)準(zhǔn)確的概念界定?！帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理念在于當(dāng)尚無確定科學(xué)證據(jù)的情況下，基于一定科學(xué)基礎(chǔ)上的合理懷疑而采取預(yù)防性措施，于第一時(shí)間妥善處理環(huán)境、食品安全、生物安全等問題。”［8］該原則強(qiáng)調(diào)的是在無確定的科學(xué)證據(jù)證明某行為可能存在危害環(huán)境、公民身體健康安全的情況下，要求行政機(jī)關(guān)積極采取措施。有學(xué)者提出:“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則重在采取預(yù)防措施以避免環(huán)境惡化的可能性，針對(duì)的是嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，最為重要的是針對(duì)科學(xué)上尚未得到最終明確證實(shí)但如等到科學(xué)證實(shí)時(shí)才采取防范措施則為時(shí)過晚的環(huán)境損害危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)?！保?］這些危害對(duì)人類的損害是不可逆轉(zhuǎn)的，其要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)地處理該可能存在的危害。但若過度地運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，可能會(huì)損害食品生產(chǎn)經(jīng)營者或其他公民的合法權(quán)利。因此，必須對(duì)此加以限制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用應(yīng)當(dāng)與比例原則相適應(yīng)——其實(shí)施必須具有必要性，并且符合經(jīng)濟(jì)性原則，對(duì)行政相對(duì)人的損害控制在最小范圍內(nèi);要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并且讓公眾參與其中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行充分地評(píng)論，充分吸收公眾的意見。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則旨在缺乏科學(xué)的證據(jù)證明存在食品安全問題、環(huán)境問題時(shí)，要求有關(guān)政府機(jī)關(guān)及時(shí)采取措施，制止該危害的現(xiàn)實(shí)存在。而預(yù)防性行政訴訟旨在行政相對(duì)人在有證據(jù)證明即將出現(xiàn)的行政決定可能造成自身合法權(quán)益不可逆轉(zhuǎn)的危害時(shí)，訴諸法院審查該行政決定的合法性。因而，我們可以明確前面的原則要求行政機(jī)關(guān)積極采取行動(dòng)，而后面的原則要求行政機(jī)關(guān)暫時(shí)停止作出行政決定，以配合法院的司法審查。那么，二者之間是否存在不可調(diào)和的矛盾呢?答案是否定的。因?yàn)槎哚槍?duì)的角度不同。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是從保護(hù)人類的生命健康安全出發(fā)，針對(duì)的是所有的可能危害人類生命健康安全的行為;預(yù)防性行政訴訟是從保護(hù)行政相對(duì)人的角度出發(fā)，針對(duì)的是當(dāng)有證據(jù)證明自身的權(quán)益可能遭受無法彌補(bǔ)的損失時(shí)，暫時(shí)停止行政決定的作出。在食品安全領(lǐng)域，雖然經(jīng)過政府評(píng)估，某類食品可能存在危害公民身體健康安全的危險(xiǎn)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施，以制止損害的可能發(fā)生或繼續(xù)發(fā)生，但是，若某食品生產(chǎn)經(jīng)營者能夠提供充分的證據(jù)證明自己的生產(chǎn)、經(jīng)營的食品不存在有毒有害等問題時(shí)，那么其就可以訴諸法院，申請(qǐng)暫時(shí)停止該行政決定的作出，繼而組織行政決定的實(shí)施。實(shí)際上，二者之間不是相互沖突的兩種命題，而是保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)利的兩種不同手段，本質(zhì)上是兩種相互關(guān)聯(lián)的前后流程。

(三)與成熟原則的聯(lián)系問題

成熟原則是美國聯(lián)邦最高法院通過判例而發(fā)展來的。該原則作為公民向法院提出控訴的一個(gè)必備條件，指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許進(jìn)行司法審查［6］637-638。該原則的目的是為了避免法院過早地進(jìn)入行政領(lǐng)域，干預(yù)行政機(jī)關(guān)做最后的決定。成熟原則的標(biāo)準(zhǔn)是由最高法院在1967年的艾博特制藥廠訴加德納案件的判決中所確定，該標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間出現(xiàn)了法律爭議，并且行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了最終的決定。根據(jù)成熟原則，若是行政決定并沒有作出，或只在草擬階段，由于其并沒有對(duì)行政相對(duì)人造成實(shí)際的損害，那么行政相對(duì)人不能向法院提出控告以尋求權(quán)利救濟(jì)。

我國行政法同樣對(duì)此作出了類似的規(guī)定?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定了行政訴訟的概念，其強(qiáng)調(diào)了具體行政行為侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，即具體行政行為已經(jīng)作出?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定了公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。從這條規(guī)定可以看出，對(duì)行政相對(duì)人不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響力的行為，由于沒有為行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其不能提起行政訴訟。

預(yù)防性行政訴訟并不要求行政行為已經(jīng)為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間設(shè)定了權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且在這種情況下行政機(jī)關(guān)并沒有作出最終的決定，二者之間也沒有實(shí)質(zhì)上的法律爭議。那么預(yù)防性訴訟與成熟原則是否存在不可共存的沖突呢?答案依然是否定的。經(jīng)過細(xì)致的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)由于預(yù)防性行政訴訟要求行政相對(duì)人要有足夠的證據(jù)證明合法權(quán)益將遭受不可彌補(bǔ)的損失，那么行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在將來必定會(huì)實(shí)現(xiàn)，二者之間的法律爭議的出現(xiàn)也只是時(shí)間問題。那么，為什么不為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法利益而修正性地適用成熟原則呢?由此，預(yù)防性行政訴訟與成熟原則之間存在的區(qū)別只是時(shí)間上的問題，也即一個(gè)度的問題。尤其在食品安全領(lǐng)域，由于其本身的特殊性，更應(yīng)該對(duì)成熟原則進(jìn)行修正性的適用，以達(dá)到預(yù)防性行政訴訟的目的。

三、預(yù)防性行政訴訟在食品安全領(lǐng)域的運(yùn)作機(jī)制

行政機(jī)關(guān)的行政行為對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)益(特別是經(jīng)營利益)造成不可彌補(bǔ)的損害可能發(fā)生在以下兩個(gè)領(lǐng)域:第一，由于衛(wèi)生行政部門公布的食品安全應(yīng)急信息之外的原因而受到行政處罰，特別是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證;第二，行政機(jī)關(guān)公布有關(guān)食品安全應(yīng)急信息時(shí)(主要是公布有毒有害食品信息)對(duì)其造成的不可彌補(bǔ)的經(jīng)營利益的損害。在這兩個(gè)領(lǐng)域中，行政決定一經(jīng)作出，行政相對(duì)人的經(jīng)營利益(可能的情況下也包括商業(yè)信譽(yù)利益)將遭受不可彌補(bǔ)的損失，本文將分別從這兩個(gè)角度來論述預(yù)防性行政訴訟模式的運(yùn)作機(jī)制。①食品安全領(lǐng)域與消費(fèi)者權(quán)益掛鉤的只有行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)，由于在我國行政指導(dǎo)的不可訴性，因此本文不再探討預(yù)防性行政訴訟對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)作機(jī)制。

(一)第一種領(lǐng)域下的預(yù)防性行政訴訟運(yùn)作機(jī)制

《食品安全法》第9章規(guī)定的有關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任中，輕則小數(shù)額罰款和警告，重則責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證和執(zhí)照。而預(yù)防性行政訴訟涉及的處罰領(lǐng)域是后者，因?yàn)槠涫故称飞a(chǎn)經(jīng)營者的營業(yè)受到影響，可得經(jīng)營利益必定會(huì)受到損失。而該利益在事后救濟(jì)程序中，即使是在行政賠償中也得不到賠償或者補(bǔ)償。由于第一種領(lǐng)域并不涉及大范圍的消費(fèi)者的急迫性利益，因此，在該領(lǐng)域運(yùn)行預(yù)防性行政訴訟所涉及的程序以及所需考慮的因素沒第二種情況復(fù)雜。

《行政處罰法》第31條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。第32條規(guī)定了行政相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)，第42條規(guī)定了行政相對(duì)人享有要求聽證的權(quán)利。因此，食品生產(chǎn)經(jīng)營者有充分的機(jī)會(huì)了解行政機(jī)關(guān)即將作出的行政決定。當(dāng)行政相對(duì)人在陳述、申辯程序或聽證程序中通過多種因素和情況分析，行政機(jī)關(guān)有相當(dāng)高的可能性會(huì)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證和執(zhí)照的行政決定時(shí)，其可向法院提起預(yù)防性行政訴訟。首先，食品生產(chǎn)經(jīng)營者有充分的證據(jù)證明即將作出的行政決定對(duì)其權(quán)益會(huì)造成不可彌補(bǔ)的損失，這與事后救濟(jì)程序中行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任有所區(qū)別。“充分的證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)是讓法院有足夠的理由相信具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成不可彌補(bǔ)的損失以及政府機(jī)關(guān)極具可能作出這樣的行政決定，而不糾結(jié)于行政機(jī)關(guān)是否最終會(huì)作出類似的行政決定。其次，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的申請(qǐng)的有效性進(jìn)行審查。法院應(yīng)當(dāng)書面審理行政機(jī)關(guān)與食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供的材料與證據(jù)，必要的時(shí)候應(yīng)當(dāng)允許雙方相互進(jìn)行質(zhì)證與辯論。法院認(rèn)為食品生產(chǎn)經(jīng)營者的申請(qǐng)具有合理性，行政機(jī)關(guān)即將作出的行政決定具有相當(dāng)高可能性會(huì)侵害其無法彌補(bǔ)的經(jīng)營利益，且行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)作出這樣的行政決定時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)放禁止令，禁止行政機(jī)關(guān)即將作出符合食品生產(chǎn)經(jīng)營者申請(qǐng)禁止作出的行政決定。該禁止令應(yīng)當(dāng)具有與法院的判決同等的效力，行政機(jī)關(guān)不能作出禁止的行政決定。關(guān)于法院依申請(qǐng)禁止行政機(jī)關(guān)作出的行政決定是否一定要與行政機(jī)關(guān)意欲作出的行政決定完全等同?本文認(rèn)為對(duì)此要求不應(yīng)過于嚴(yán)格，只需二者都會(huì)給食品生產(chǎn)經(jīng)營者的利益造成不可彌補(bǔ)的損失即可。若法院通過對(duì)雙方提供的證據(jù)作出判斷，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)亦不得作出其他類似的行政決定，法院應(yīng)當(dāng)禁止行政機(jī)關(guān)作出與禁止的行政決定相類似的行政決定。如申請(qǐng)禁止作出的行政決定是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，行政機(jī)關(guān)最后不能作出吊銷許可證的行政處罰決定。當(dāng)法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可能作出的行政決定不會(huì)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的利益造成不可彌補(bǔ)的損失或作出的侵害其權(quán)益的行政決定具有合法性時(shí)，法院應(yīng)駁回原告的申請(qǐng)。最后，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是否可以在行政決定作出后再次提起訴訟?答案是肯定的。因?yàn)轭A(yù)防性行政訴訟的目的在于在雙方證據(jù)確定下，法院通過審理來判斷即將作出的行政決定是否屬于應(yīng)當(dāng)被禁止的行政決定。若在申請(qǐng)禁止令后，雙方收集的證據(jù)發(fā)生變化或行政機(jī)關(guān)作出其他處罰決定(如罰款)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者當(dāng)然可以再次提起訴訟。如行政機(jī)關(guān)在預(yù)防性行政訴訟程序前收集到的證據(jù)不足以支撐被禁止的行政決定的作出時(shí)，其后收集到的證據(jù)足以支撐其作出責(zé)任停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證的行政決定時(shí)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者當(dāng)然可以對(duì)該行政決定提起訴訟。

(二)第二種領(lǐng)域下的預(yù)防性行政訴訟運(yùn)作機(jī)制

政府機(jī)關(guān)在公布食品安全應(yīng)急信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)平衡社會(huì)公眾與食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的利益沖突與矛盾。在最近發(fā)生的蘭州市自來水苯嚴(yán)重超標(biāo)事件中，公眾對(duì)于政府信息發(fā)布機(jī)制的滯后與不透明表示了強(qiáng)烈的不滿。從中可見，公眾對(duì)于信息發(fā)布的及時(shí)性具有強(qiáng)烈的要求。因此，預(yù)防性行政訴訟在本領(lǐng)域的運(yùn)作機(jī)制所需考慮的因素更多，程序也更加復(fù)雜。當(dāng)政府在收集即將公布的食品安全應(yīng)急信息的有關(guān)材料時(shí)，認(rèn)為所公布的信息對(duì)某類食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不利影響存在重大疑義時(shí)，其應(yīng)當(dāng)把對(duì)該食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不利信息排除在即將公布的信息之外。對(duì)于聽證等參與程序，不應(yīng)當(dāng)在公布信息前舉行，而應(yīng)當(dāng)在信息公布后及時(shí)舉行。這既滿足了公眾對(duì)于信息的時(shí)效性需求，保護(hù)了公眾的生命、健康安全，又盡量維護(hù)了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益。對(duì)于被排除的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，其可以在關(guān)乎自身利益的食品安全信息公布前參加聽證。后面的程序與第一種情況基本類似。

但是，從正確地公布食品安全信息對(duì)于公眾的重要性來看，本文需要強(qiáng)調(diào)的是:食品生產(chǎn)經(jīng)營者在申請(qǐng)預(yù)防性行政訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供充分的證據(jù)證明自身行為的合法性，并且若其應(yīng)當(dāng)被納入應(yīng)急信息的作用對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其規(guī)定更具有懲罰性的賠償責(zé)任。在這種強(qiáng)大的證據(jù)壓力以及責(zé)任壓力下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者基于自身利益的衡量，可能不會(huì)惡意提起預(yù)防性行政訴訟，從而避免食品生產(chǎn)經(jīng)營者憑借預(yù)防性行政訴訟來逃避行政機(jī)關(guān)的制裁。

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