實(shí)質(zhì)民主與程序民主之爭(zhēng)及其啟示

王 衛(wèi)

對(duì)民主的研究存在“規(guī)范性”與“經(jīng)驗(yàn)性”的二元分野。如亨廷頓所說(shuō)，學(xué)術(shù)界通常是從“理性主義的、烏托邦的和理想主義的”與“描述的、制度和程序的”兩個(gè)方面來(lái)界定民主［1］。根據(jù)對(duì)民主的定義——“人民的統(tǒng)治”，研究中有的側(cè)重于“人民”，有的側(cè)重于“統(tǒng)治”，結(jié)果就形成了實(shí)質(zhì)民主論和程序民主論［2］。實(shí)質(zhì)民主論，著眼于民主的規(guī)范性價(jià)值和理想，研究民主的“應(yīng)然”問(wèn)題。一般認(rèn)為，人民應(yīng)該且有能力去行使主權(quán)，通過(guò)直接參與政治，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)人自主和解放的終極理想。程序民主論著眼于民主的實(shí)際運(yùn)行，研究民主的“實(shí)然”問(wèn)題，視民主為經(jīng)驗(yàn)性的程序和制度，把它作為集體決策和治理國(guó)家的工具。

眾所周知，任何價(jià)值都要通過(guò)經(jīng)驗(yàn)的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則便只是空中樓閣；任何經(jīng)驗(yàn)性的程序和制度設(shè)計(jì)也必然要體現(xiàn)某種價(jià)值，否則其合法性會(huì)受質(zhì)疑。在政治哲學(xué)的演進(jìn)歷程中，實(shí)質(zhì)民主與程序民主充滿張力。對(duì)實(shí)質(zhì)民主的強(qiáng)調(diào)，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)程序民主的忽視；過(guò)于強(qiáng)調(diào)程序民主，又可能導(dǎo)致規(guī)范性價(jià)值的缺失。

一、程序民主論對(duì)實(shí)質(zhì)民主論的挑戰(zhàn)

民主理論自其誕生開(kāi)始就具有很強(qiáng)的規(guī)范性，古希臘時(shí)代的古典政治學(xué)本身就是規(guī)范性理論。民主（democracy）的本意是“人民的統(tǒng)治”。盧梭將“人民主權(quán)”思想發(fā)揮到極致，肯定人民在政治生活中的主體地位，奠定了實(shí)質(zhì)民主的理論基礎(chǔ)。隨著時(shí)代的發(fā)展，這種實(shí)質(zhì)民主不斷受到挑戰(zhàn)，于是出現(xiàn)了程序民主理論。

（一）熊彼特對(duì)實(shí)質(zhì)民主的批判

熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883－1950）是程序民主理論的奠基人，他認(rèn)為盧梭“人民主權(quán)”的理念雖然深入人心，但它畢竟是抽象的信條，難以用經(jīng)驗(yàn)觀察。人民雖有投票權(quán)，但真正掌權(quán)的仍是少數(shù)精英。熊彼特否定了“人民的統(tǒng)治”這種規(guī)范信條，提出了“競(jìng)爭(zhēng)型精英民主”。熊彼特認(rèn)為民主只是選擇精英的制度安排。“在這種安排中，某些人通過(guò)爭(zhēng)取人民選票取得作決定的權(quán)力”［3］。它有以下特點(diǎn)：首先是選舉制度，選民通過(guò)投票在有限的候選人范圍內(nèi)選擇或拒絕專業(yè)化精英來(lái)制定決策；其次是公民自由的投票過(guò)程，以及言論的自由；再次是政治家的自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程。競(jìng)爭(zhēng)是民主政治的本質(zhì)。民主作為精英爭(zhēng)取民眾選票的政治過(guò)程，除去了抽象的、規(guī)范性的理想，變成了可以操作的程序，民主由目的意義轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぞ咝砸饬x。這是一種全新的、“純粹的”程序民主理論，開(kāi)創(chuàng)了民主理論的新紀(jì)元。它增強(qiáng)了民主的可操作性和判斷標(biāo)準(zhǔn)，確立了多元競(jìng)爭(zhēng)、參與選舉投票在民主中的關(guān)鍵地位，也意味著民主理論由古典到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。

熊彼特剝離民主的規(guī)范性價(jià)值，將民主的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)當(dāng)作民主本身，這會(huì)將現(xiàn)實(shí)中的民主簡(jiǎn)單化。熊彼特貶低傳統(tǒng)民主的主體——人民，夸大精英的作用，這使普通大眾的政治參與嚴(yán)重受限。民主的程序和制度不完善，不利于現(xiàn)實(shí)中民主質(zhì)量的提高。

（二）新保守主義者對(duì)程序民主理論的發(fā)展

沿著熊彼特理論繼續(xù)前進(jìn)的是以哈耶克、波普爾、薩托利等為代表的新保守主義者。他們認(rèn)為，民主是自由的手段，但它本身絕不是一貫正確和可靠無(wú)疑的。和熊彼特一樣，新保守主義者重視民主經(jīng)驗(yàn)性的程序和制度安排。如波普爾（Karl Popper）就認(rèn)為民主并非所謂的“大眾政體”，它是被統(tǒng)治者用和平的方式來(lái)推翻統(tǒng)治者的一種手段，這是民主與專制政體的唯一差別。既然民主的規(guī)范性價(jià)值已經(jīng)被袪除，那么民主就不再是一個(gè)關(guān)于規(guī)范的價(jià)值的“政治哲學(xué)”問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)于實(shí)證的、經(jīng)驗(yàn)性的“政治科學(xué)”的問(wèn)題。

為了保障自由，他們主張建設(shè)有限政府。“認(rèn)為民主制度的權(quán)能無(wú)限，民主制要在任何時(shí)候都支持多數(shù)人的一切要求的人，正在為民主制掘墳?zāi)??！保?］“國(guó)家是一種必要的罪惡：如無(wú)必要，它的權(quán)力不應(yīng)該增加?！保?］新保守主義者進(jìn)一步探討了熊彼特所重視的選舉制度。在薩托利（Giovanni Sartory）看來(lái)，自由的、周期性的和競(jìng)爭(zhēng)性的選舉，能避免把所有的權(quán)力只授予少數(shù)人，使其權(quán)力受到限制；但它只是選舉少數(shù)精英的手段，選民無(wú)法控制其選舉出的精英。薩托利創(chuàng)立了“競(jìng)爭(zhēng)—反饋式”的民主理論，使官員在進(jìn)行決策時(shí)受選民會(huì)對(duì)其決定的預(yù)期反應(yīng)的制約。通過(guò)限制精英的權(quán)力，確保政治過(guò)程的民主性。

新保守主義者的探索使程序民主理論得到深化，不僅使它有了更厚重的哲學(xué)基礎(chǔ)，民主的程序和制度也更加完備。但是，他們也承襲了熊彼特的缺陷。首先，民主的價(jià)值主要被限制在它是自由的工具上，對(duì)民主的規(guī)范性價(jià)值有所忽視。其次，將民眾的參與限制在投票與選舉上，有很強(qiáng)的精英主義傾向。民主淪為“選主”，這會(huì)造成政治冷漠，導(dǎo)致民主的合法性危機(jī)。

二、新興實(shí)質(zhì)民主論對(duì)程序民主論的質(zhì)疑

20世紀(jì)五六十年代，共和主義思想回歸，呼吁回歸民主規(guī)范性價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公眾的政治參與。實(shí)質(zhì)民主出現(xiàn)復(fù)興勢(shì)頭，主要有參與式民主論（以佩特曼、麥克弗森為代表）和激進(jìn)民主論（以拉米斯為代表），對(duì)熊彼特式的程序民主理論提出了質(zhì)疑。

新興的實(shí)質(zhì)民主理論的特征，首先表現(xiàn)為對(duì)民主的規(guī)范性價(jià)值的辯護(hù)。認(rèn)為民主的內(nèi)在價(jià)值比外在的程序和制度更重要，要求突出人在政治上的主體性地位。佩特曼（Carole Pateman）認(rèn)為，民主的規(guī)范性理想的核心，是“所有人最大限度參與的人民的統(tǒng)治”［6］。麥克弗森（C.B.Macpherson）認(rèn)為，民主的最終目的是為 “社會(huì)所有成員平等與自由地發(fā)展其潛能提供條件”［7］。拉米斯（C.Douglas Lummis）認(rèn)為，民主是 “人民擁有主宰自己生活的權(quán)力這樣一種狀態(tài)”，“人民擁有權(quán)力”才是民主的本意［8］。價(jià)值中立的純粹經(jīng)驗(yàn)性的民主不可取，因?yàn)樗x了民主的本意。

其次，認(rèn)為將參與限制在對(duì)議會(huì)的選舉上的精英式程序民主，沒(méi)有體現(xiàn)人的主體性地位，不利于人的個(gè)性的充分發(fā)展。參與式民主論和激進(jìn)民主論都認(rèn)為，民主政體必須建立在“參與型社會(huì)”的基礎(chǔ)上，要求公眾對(duì)生活的領(lǐng)域最大限度地參與，尤其是在工業(yè)領(lǐng)域和地方社區(qū)。佩特曼認(rèn)為，在工業(yè)領(lǐng)域工人參與企業(yè)的決策，有助于增強(qiáng)政治效能感。拉米斯認(rèn)為，工業(yè)場(chǎng)所的民主化，有助于將人從工作的控制中解放出來(lái)。公眾的參與具有政治教育功能，有助于培養(yǎng)公共精神和“民主的性格”，促進(jìn)人的自由而全面的發(fā)展。

參與式民主理論并不否認(rèn)民主經(jīng)驗(yàn)性的制度設(shè)計(jì)的重要性，認(rèn)為自由民主制的許多核心制度如競(jìng)爭(zhēng)性政黨、政治代表、定期選舉等，都是參與性社會(huì)不可或缺的組成因素［9］。他們對(duì)擴(kuò)大公眾參與的制度設(shè)計(jì)是對(duì)經(jīng)驗(yàn)性民主的進(jìn)一步完善。他們認(rèn)為，民主不僅僅是一種程序和制度，更是一種生活方式；民主不僅有經(jīng)驗(yàn)性，更具有規(guī)范性。

新興的實(shí)質(zhì)民主論調(diào)和實(shí)質(zhì)民主與程序民主張力的努力并不夠成功，他們的建立參與型社會(huì)，使民主成為一種生活方式的理想也存在問(wèn)題。對(duì)擴(kuò)大公眾參與持樂(lè)觀態(tài)度，表明他們對(duì)人性的充分信任，但這過(guò)于理想主義。他們主張擴(kuò)大公眾參與的理由，主要是源于對(duì)程序民主理論的批判，而相關(guān)經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)嚴(yán)重不足，沒(méi)有完全立足于客觀現(xiàn)實(shí)。在工業(yè)化、專業(yè)化的復(fù)雜性社會(huì)背景下，公眾充分的參與仍然存在諸多挑戰(zhàn)。程序民主的適用性，經(jīng)受了歷史的考驗(yàn)，盡管它存在明顯缺陷。參與式民主論和激進(jìn)民主論的理論價(jià)值，在于對(duì)程序性民主偏差的矯正。民主的經(jīng)驗(yàn)性程序和制度，可以在“盡可能擴(kuò)大參與”理念的指導(dǎo)下進(jìn)一步完善。

三、程序民主與實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一

新興的實(shí)質(zhì)民主論對(duì)程序民主的批判可謂擊中了其軟肋，但實(shí)質(zhì)民主內(nèi)在的缺陷決定了它們還無(wú)法取代程序民主。從這種論戰(zhàn)中，后來(lái)者吸取了豐富的營(yíng)養(yǎng)，進(jìn)而探索緩解二者的張力并使其走向融合的途徑，這標(biāo)志著民主理論發(fā)展進(jìn)入到了又一個(gè)新的階段。20世紀(jì)末，達(dá)爾的多頭政體理論和哈貝馬斯的協(xié)商民主理論是這個(gè)階段的代表性理論。

（一）達(dá)爾：預(yù)設(shè)有規(guī)范性價(jià)值的程序民主

達(dá)爾（Robert Alan Dahl）認(rèn)為，要將民主付諸實(shí)踐，它只能是一種作出集體性和約束性決策的過(guò)程。他吸收了熊彼特的某些觀點(diǎn)，提出了 “多頭政體”（Polyarchy）理論?！岸囝^政體”是理想民主在現(xiàn)實(shí)世界的近似物，是可以實(shí)現(xiàn)的民主。它有兩大特征：公民權(quán)在成年人當(dāng)中被擴(kuò)展到一個(gè)相當(dāng)高的比例；公民的權(quán)利包括了投票反對(duì)和選舉政府最高官員的機(jī)會(huì)［10］304。

達(dá)爾彌補(bǔ)了傳統(tǒng)程序民主的主要缺陷，即精英政治和公眾參與的缺失。他的“多頭政體”理論以多元化的社會(huì)為前提，將民主視為 “多重少數(shù)人的統(tǒng)治”，從而將精英多元化。在多元社會(huì)條件下，集團(tuán)之間的博弈過(guò)程會(huì)出現(xiàn)多方權(quán)力制衡，從而使權(quán)力碎片化，防止少數(shù)精英對(duì)權(quán)力的壟斷。達(dá)爾也吸收了參與式民主理論的觀點(diǎn)，擴(kuò)大普通公眾的政治參與，強(qiáng)調(diào)社團(tuán)的自治，鼓勵(lì)公民積極參與工會(huì)、企業(yè)、特殊利益集團(tuán)、教育組織等社會(huì)團(tuán)體，以啟發(fā)公民，促進(jìn)社會(huì)的民主化。

將民主規(guī)范性價(jià)值融入程序民主，是達(dá)爾民主理論的關(guān)鍵特征。達(dá)爾不反對(duì)盧梭式民主的基本理念——“人民的統(tǒng)治”。既然民主是指人民有資格參與政治過(guò)程，也意味著“一個(gè)擁有主權(quán)的人民不僅有資格統(tǒng)治自我，而且享有各種為此而必需的資源和制度”［10］3。因此，經(jīng)驗(yàn)性的民主過(guò)程與其實(shí)質(zhì)性價(jià)值綁在一起。民主過(guò)程配置權(quán)威的分配，它也提供了一種分配正義的形式，它是完成集體決策的公正程序。民主不是在程序正義與實(shí)質(zhì)正義間非此即彼的簡(jiǎn)單選擇。如果人民參與了民主的程序，平等、充分、有效地參與并服從決策，并對(duì)議程有最終的控制權(quán)，那么就說(shuō)明人民是在自我統(tǒng)治，人民主權(quán)并非虛幻。達(dá)爾的“多頭政體”實(shí)際上已預(yù)設(shè)了民主的規(guī)范性價(jià)值。

（二）哈貝馬斯：人民主權(quán)與協(xié)商程序的統(tǒng)一

哈貝馬斯（Jürgen Habermas）通過(guò)“協(xié)商民主”（deliberative democracy）來(lái)解決實(shí)質(zhì)民主與程序民主間的張力。他修正了盧梭的人民主權(quán)理念，認(rèn)為人民主權(quán)并非通過(guò)公眾親自參與法律的制定的直接民主來(lái)體現(xiàn)，“人民主權(quán)只能‘表現(xiàn)’為那些無(wú)主體而且充滿要求的交往形式”［11］。公共領(lǐng)域中的商議性政治的程序構(gòu)成了民主過(guò)程的核心，民主就是公眾開(kāi)放、平等、理性的對(duì)話過(guò)程，人民主權(quán)存在于這種表現(xiàn)為對(duì)話的“交往行動(dòng)”之中。民主的規(guī)范性被降低，人民主權(quán)從實(shí)體退卻為一種程序，但卻變得有可操作性。哈貝馬斯還提出了協(xié)商的程序，將民主規(guī)范性價(jià)值融入到其過(guò)程中。

協(xié)商指在公共協(xié)商論壇中和平等的環(huán)境下，每個(gè)參與者都陳述自己的偏好，并聽(tīng)取其他人的陳述，從而使自己的偏好具有反思性，最終達(dá)成共識(shí)。協(xié)商的過(guò)程是平等的主體交換理性的對(duì)話過(guò)程。這種民主程序最大限度地考慮到了每個(gè)人的利益，因此協(xié)商過(guò)程賦予了政治決策的合法性，它真正實(shí)現(xiàn)了盧梭式的“自我統(tǒng)治”。但協(xié)商過(guò)程并不否定、取代其他經(jīng)驗(yàn)性民主制度，只是對(duì)其施加影響?？蓪⒐愸R斯的程序稱為“內(nèi)在程序”，它是民主的內(nèi)核，使民主決策制度合法化；熊彼特等人的民主程序則是“外在程序”，是民主的形式：二者可以結(jié)合。

哈貝馬斯的“協(xié)商民主”有濃厚的規(guī)范性。通過(guò)話語(yǔ)民主來(lái)追求共識(shí)，仍過(guò)于理想。但他的研究也促進(jìn)了民主理論的發(fā)展。強(qiáng)調(diào)公眾參與平等協(xié)商的過(guò)程，豐富了民主的程序，能從深層次提高民主決策的質(zhì)量，緩解實(shí)質(zhì)民主與程序民主的張力。哈貝馬斯重申人民的價(jià)值和大眾參與，使實(shí)質(zhì)民主有了經(jīng)驗(yàn)性基礎(chǔ)，同時(shí)使程序民主有了規(guī)范性的內(nèi)涵，二者相得益彰，走向統(tǒng)一。

四、對(duì)我國(guó)民主政治建設(shè)的啟示

實(shí)質(zhì)民主論肯定人民權(quán)利和主體地位，但它的一些信條過(guò)于抽象，在現(xiàn)實(shí)中還必須有嚴(yán)格的程序和制度作支撐，才能有操作性。程序民主要想穩(wěn)定、良好地運(yùn)作，也需要一種規(guī)范性的理想和信仰來(lái)監(jiān)督、矯正。黨的十八大以來(lái)，中央一直強(qiáng)調(diào)必須以保證人民當(dāng)家作主為根本，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。實(shí)質(zhì)民主與程序民主的理論探討，對(duì)我們建設(shè)社會(huì)主義民主政治也有啟發(fā)。

（一）重視民主的政治文化培育

首先，我們應(yīng)理性地看待民主，警惕民主的完美主義。目前，我國(guó)的民主政治建設(shè)還存在許多問(wèn)題，公眾對(duì)未來(lái)的民主充滿期待。對(duì)一個(gè)長(zhǎng)期缺乏民主經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家而言，民主固然值得追求，但我們應(yīng)該明白它并沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)民主的渴望很容易導(dǎo)致對(duì)民主寄托過(guò)高的期許，從而產(chǎn)生民主的理想主義。現(xiàn)實(shí)的民主主要是各種制度和程序，它與理想的民主狀態(tài)存在差距。必須承認(rèn)，現(xiàn)實(shí)的民主制度是不可能完美的，民主的理想與現(xiàn)實(shí)之間存在偏差，我們只能在民主的信仰基礎(chǔ)上，設(shè)法進(jìn)一步完善民主的制度和程序，來(lái)更接近這些目標(biāo)。

其次，民主程序和制度的良好運(yùn)作，需要有參與型的政治文化。強(qiáng)調(diào)民主的制度建設(shè)無(wú)疑是必要的，同時(shí)我們也必須明白，制度的具體運(yùn)作離不開(kāi)人。民主制度的良好運(yùn)行，需要有公共參與的精神，參與型的政治文化是民主制度的根基。視民主為一種生活方式，形成參與的習(xí)慣，制度才能良好運(yùn)行。公民應(yīng)積極參與各級(jí)人大的選舉，參與對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，積極行使民主的政治權(quán)利。政府及社會(huì)組織也應(yīng)提供多種參與的渠道與途徑，營(yíng)造參與氛圍，鼓勵(lì)公民充分參與各層次、各方面的公共事務(wù)。

（二）重視民主具體制度化的建設(shè)

完善各項(xiàng)民主制度，并將這些制度落到實(shí)處，是民主政治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)憲法對(duì)“人民當(dāng)家作主”作了明確規(guī)定，但這種權(quán)利必須要通過(guò)具體的、可操作的程序和制度來(lái)體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須完善目前存在的各項(xiàng)民主制度。

首先應(yīng)完善人大及其選舉制度。人民代表大會(huì)制度最能體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的理念，但這需要保證人大代表真正由人民選舉產(chǎn)生，受人民的控制和監(jiān)督，切實(shí)代表選民的利益，而這一切的實(shí)現(xiàn)都必須有嚴(yán)格的程序作保證。

其次應(yīng)完善政協(xié)制度。政治協(xié)商制度是人民民主的重要形式。政協(xié)的“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”三大職能，還缺乏具體化的程序規(guī)定。黨的十八大指出，要加強(qiáng)同民主黨派的協(xié)商，要“堅(jiān)持這種協(xié)商于決策之前和決策之中，并深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，積極開(kāi)展基層民主協(xié)商”。這些戰(zhàn)略性的方針需要轉(zhuǎn)化為具體的法律條文和程序并嚴(yán)格執(zhí)行，減少實(shí)踐中的隨意性，增強(qiáng)協(xié)商結(jié)果的法律效力。

要加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，尤其是村民自治制度建設(shè)。“三農(nóng)問(wèn)題”是黨和政府工作的重中之重。目前，已經(jīng)制定有《村民委員會(huì)自治法》《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉法》。除了全國(guó)性的法律之外，各地還應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的實(shí)際情況和特點(diǎn)，制定更為細(xì)化和明確的標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的配套機(jī)制，如監(jiān)督機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制等。

制度的意義在于實(shí)施和運(yùn)作。完善民主的程序和制度是民主政治建設(shè)的第一步，更重要的是還要將其落到實(shí)處。如何使制度長(zhǎng)出“牙齒”？這需要全體人民的勇氣和智慧，需要在社會(huì)主義民主建設(shè)的具體實(shí)踐中不斷探索和創(chuàng)新。

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