政府績效管理法治化途徑

潘勝軍，沈尚建

(中共四川省委黨校政治學(xué)教研部，四川 成都 610072)

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政府績效管理法治化途徑

潘勝軍，沈尚建

(中共四川省委黨校政治學(xué)教研部，四川 成都 610072)

摘要：我國政府績效管理從國外引進來的時間很短，通過政府績效管理的法治化，能真正實現(xiàn)政府績效管理的作用，為持續(xù)推動政府自身改革提供必要的動力。政府績效管理的科學(xué)化和規(guī)范化需要法治化的途徑加以保障，因此政府績效管理法治化意義十分重要。

關(guān)鍵詞：政府；績效管理；法治化

一新時期全面推進政府績效管理法治化的必要性

依法治國最重要的部分就是政府依法行政，核心是對公權(quán)力的制約，防范公權(quán)對私權(quán)的肆意侵犯。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國的若干重大問題的決定》明確提出推進政府依法行政，建設(shè)法治政府的要求。政府績效管理作為政府內(nèi)部管理的重要部分，是著眼于提升和改進政府行政能力。因此，政府績效管理的法治化不只是關(guān)系政府績效管理的法治問題，更是對政府全面行政法治化的約束要素。

(一)提高政府決策能力和落實政府職能的使命要求

政府決策是落實政府職能的前提條件，把政府績效管理納入法治化軌道，通過開展對公共政策的績效評估，不斷優(yōu)化政府決策，使決策制度更科學(xué)、程序更正當(dāng)、過程更公開、責(zé)任更明確。尤其是建立重大決策責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機制，政府績效管理將會加大時間跨度，針對重大決策開展專項的政策評估，為政府決策總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)提供了一個很好的借鑒。政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任法定化以及權(quán)力清單制度的推行有助于開展績效管理工作，通過績效管理的法治化，使我國的績效管理常態(tài)化、制度化。通過績效管理及時糾正政府的不作為和亂作為，避免懶政、怠政，及時懲處失職瀆職的行為。通過績效管理壓縮政府尋租的權(quán)力空間，減少部門假借公權(quán)對私權(quán)的侵犯。

(二)加快部門綜合執(zhí)法和規(guī)范公正執(zhí)法的迫切要求

在深化行政執(zhí)法體制方面，績效管理將會發(fā)揮更大作用。首先是在推進綜合執(zhí)法之前，通過開展績效評估合理配置執(zhí)法力量，大幅減少一線執(zhí)法隊伍種類，實現(xiàn)相同領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法，探索跨部門綜合執(zhí)法。其次是在推進綜合執(zhí)法之后，通過全面的績效管理，將有利于改進和完善綜合執(zhí)法的工作方法，進一步提高政府效能，落實好政府職責(zé)。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是政府績效評估的一個重要指標(biāo)，執(zhí)法全過程記錄制度有利于開展政府績效管理工作。總的來說，績效管理法治化適應(yīng)了新時期綜合執(zhí)法的趨勢。

(三)全面推進政務(wù)公開和加強監(jiān)督制約的現(xiàn)實需要

績效管理的法治化和全面實施績效管理將會推動決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開。同時，政務(wù)公開也會提高政府績效管理的水平和范圍。特別是針對財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目的批準(zhǔn)和實施及社會公益事業(yè)等領(lǐng)域的評估，將會在更大范圍內(nèi)促進政府信息公開?？梢哉f，績效管理法治化的同時也在打造透明政府，讓權(quán)力在陽光下運行。陽光政府建設(shè)的同時也滿足了社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的外部條件，使外部監(jiān)督更加有效。

二國外政府績效管理法治化的經(jīng)驗借鑒

(一)美國：從1993年的《政府績效與結(jié)果法》到2010年的修正案

1993年，聯(lián)邦政府開展戰(zhàn)略化的績效評估模式，成立了國家績效評審委員會。國會通過了《政府績效與結(jié)果法》[1]，為聯(lián)邦政府各部門實施政府績效管理提供了法律依據(jù)，政府部門大規(guī)模的績效評估開始不斷涌現(xiàn)。2002年，小布什將績效評估工具應(yīng)用到聯(lián)邦政府項目管理中，引入項目等級評估工具[2]。2003年開始推行部門績效“報告卡”制度，圍繞組織績效的主要方面，設(shè)立績效基準(zhǔn)和等級評估標(biāo)準(zhǔn)。2010年國會通過《2010年政府績效與結(jié)果法案修正案》[3]，法案要求聯(lián)邦政府部門設(shè)定可衡量的績效目標(biāo)，加強部門間協(xié)調(diào)以避免重復(fù)性計劃的出臺，并將績效進展在網(wǎng)站上更新和公開。

(二)英國：從1999年的《地方政府法案》到2003年的“全面績效評估”

1999年英國議會通過政府提交的《地方政府法案》，該法案要求中央政府確定和地方政府本身必須達到績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并通過“公共服務(wù)協(xié)議”的形式評估地方政府是否達到要求和確定評估方式。2003年推行的地方政府全面績效考核包括三部分：資源利用評價、服務(wù)評價和市政當(dāng)局評價。其中前兩部分進行年度考核，后一部分每三年考核一次。全面績效考核由國家審計署具體負責(zé)。國家審計署根據(jù)法律法規(guī)以及中央對地方政府的具體要求，在充分征求官員、專家學(xué)者、社會團體以及公眾意見的基礎(chǔ)上，提出地方政府績效考核的框架結(jié)構(gòu)和基本方案，并及時向地方政府和社會公布[4]。年終考核時，地方政府首先自評，然后由審計署復(fù)核，根據(jù)考核結(jié)果分別授予地方不同星級政府稱號，獎勵成績優(yōu)秀者，欠優(yōu)秀者拿出整改方案并反饋整改結(jié)果。

(三)澳大利亞：從1992年的《基于績效的支付協(xié)議法案》到1999年的《公共服務(wù)法》

澳大利亞的績效管理分為兩部分，前期從上世紀(jì)八十年代到九十年代中期，霍克政府一上臺就面臨著財政赤字和經(jīng)濟衰退的形勢，為了加強財政預(yù)算，政府引入了績效管理，在1992年頒布了《基于績效的支付協(xié)議法案》。1996年總理霍華德命令國家審計委觀察聯(lián)邦政府的管理和財政運作，從而進入第二個績效管理的階段。聯(lián)邦政府在1996年到1999年之間，相繼出臺了一系列關(guān)于公共領(lǐng)域的法律，如1997年關(guān)于聯(lián)邦政府和企業(yè)財務(wù)報告和財務(wù)責(zé)任的《聯(lián)邦機構(gòu)和聯(lián)邦企業(yè)法》，1998年正式將權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府會計制度原則的《預(yù)算報表誠信法》，1999年提出規(guī)定政府部門和人員績效職責(zé)的《財政管理及問責(zé)法》[5]。1999年在肯定1992年《基于績效的支付協(xié)議法案》的基礎(chǔ)上，制定頒布了《公共服務(wù)法》，該法案明確了各支出部門的自由裁量權(quán)，從而為調(diào)動支出部門的積極性、提升公共服務(wù)的效能奠定了法律基礎(chǔ)。至此，澳大利亞已經(jīng)形成比較了完備的績效管理法律體系制度。

三國內(nèi)政府績效管理法治化的現(xiàn)狀

從上世紀(jì)90年代開始，我國的一些地方政府和部門引入了績效評估的理念和方法，拉開了我國績效管理的大幕。中央政府總結(jié)各地經(jīng)驗，于2005年明確提出要建立科學(xué)的政府績效評估體系[6]。但是由于我國政府績效管理法治化的水平比較低，在一定程度上影響了績效管理的發(fā)展和應(yīng)用。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)法治保障的缺失——沒有形成完整的專門法律

目前，我國還沒有形成關(guān)于政府績效評估和管理的專門法律，涉及政府績效相關(guān)的規(guī)定散落于法律條文和部門規(guī)章當(dāng)中。如2004年國家商務(wù)部和外管局共同發(fā)布的《關(guān)于2004年境外投資聯(lián)合年檢和綜合績效評價工作有關(guān)事項的通知》，以通知的名義開展績效評估工作在效力的層次而言，明顯低于績效立法的效力。法是治國之本，只有通過績效管理立法的途徑，才可以對行政主體和成員進行有效的評估。

(二)評估標(biāo)準(zhǔn)的失量——沒有形成科學(xué)的指標(biāo)體系

我國的績效管理活動大多借助于上級政府推動，由于沒有法規(guī)的限制，各地在設(shè)計評估指標(biāo)體系的時候避重就輕，把部門容易達到或完成的項目指標(biāo)比重擴大，把不易完成或者耗費大量人財物的任務(wù)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計更小。指標(biāo)體系的設(shè)計偏重于經(jīng)濟發(fā)展，而涉及民生領(lǐng)域的指標(biāo)明顯予以弱化。政府在績效指標(biāo)的設(shè)計上隨意更改，評估的結(jié)果成為部門政績宣傳的一個窗口，使得績效管理流于形式。例如2013年福建省《2013年度績效管理工作方案》才將預(yù)算績效管理納入政府績效管理指標(biāo)體系當(dāng)中。在“2013年度省直黨群部門績效考評指標(biāo)體系”和“2013年省政府工作部門績效考評指標(biāo)體系”中將預(yù)算績效管理作為部門“自身建設(shè)”考核的重要內(nèi)容，突出強調(diào)部門財政資金使用效益和效率[7]。財政預(yù)算屬于重要的評估內(nèi)容，卻在近幾年才出現(xiàn)省級政府的績效評估管理中。而廣西才在今年的區(qū)政府績效管理中增加了財政預(yù)算績效指標(biāo)。

(三)評估主體的失效——沒有形成以第三方評估為主的評估主體

我國績效管理的評估主體都以政府自身為主，政府既是績效評估的主體又是評估的客體。在評估報告中，通常強調(diào)的是政府做了什么，投入了多少，很少提及效用的大小。評估工作應(yīng)該是獨立的、客觀的、公正的，自己評估自己本身就是制度的缺陷。后來政府開始引入第三方評估機制，評估的主體由政府自身轉(zhuǎn)向另一個部門。我國的第三方評估主體大部分是與政府有著一定聯(lián)系的科研院所和高校。雖然是第三方評估，但是這些機構(gòu)存在著一種長期依賴的合作關(guān)系。而在我國真正的、獨立市場化運營的績效評估公司卻沒有分享到這塊蛋糕。他們的評估是客觀的，卻沒有市場。還有一些世界知名的評估公司和調(diào)查公司，政府部門也沒有有效地用起來。

(四)評估工具的單一——沒有借用大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用對公共機構(gòu)是具有很高的價值的，大數(shù)據(jù)的核心在于預(yù)測。大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府績效評估當(dāng)中將會對整個管理過程產(chǎn)生深刻變革。大數(shù)據(jù)理念有三大轉(zhuǎn)變：要全體不要抽樣，要效率不要絕對精確，要相關(guān)不要結(jié)果[8]。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用是填補了公民作為評估主體的一種應(yīng)用。因為大數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)全部來源于網(wǎng)絡(luò)，是人們對某一行政事務(wù)或行政行為的及時反饋。尤其在公共政策的評估上，依據(jù)大多數(shù)群眾的意見匯成信息，借助大數(shù)據(jù)分析得出預(yù)測結(jié)果。政府績效評估借助大數(shù)據(jù)分析將會是今后績效評估的大方向之一。它的成本更低廉，評估更迅速、評估的結(jié)果最為客觀。

四我國發(fā)展和建構(gòu)政府績效管理法治化的途徑和建議

我國績效管理已經(jīng)大大擴容，必須通過改革來改進和提升績效管理的制度化水平，進而增強政府的執(zhí)政能力。

(一)及時制定專門法律，使政府績效管理有法可依

人大代表要關(guān)注政府績效管理的發(fā)展情況，積極向大會提交關(guān)于制定績效管理的專門法律建議，使政府績效管理有法可依、有章可循，避免政府在開展績效管理的時候“各自為政”。政府績效管理應(yīng)該有一個明確的法律規(guī)范，要邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家充分討論，尤其是績效評估指標(biāo)體系的設(shè)定上，要根據(jù)部門職責(zé)分門別類細化績效評估指標(biāo)，設(shè)計好相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重。要根據(jù)政府行政的變化，適時修改相應(yīng)的指標(biāo)，使指標(biāo)體系日漸科學(xué)。政府績效的評估應(yīng)該從內(nèi)部評估更多地轉(zhuǎn)向公共政策評估和依法行政評估，以結(jié)果為導(dǎo)向更多地關(guān)注行政效能。將政府績效評估報告公開制度寫入該法，加強公民和輿論媒體的監(jiān)督，不斷建設(shè)陽光政府和效能政府。

(二)以立法形式建立以第三方為評估主體的評估機制，使績效評估更為客觀

應(yīng)該以法律的形式建立起以第三方為主體的評估機制，終結(jié)政府部門自己評估自己的時代。第三方評估主體應(yīng)該進一步擴容，讓更多的獨立調(diào)查公司為政府服務(wù)。政府通過購買服務(wù)的形式向這些單位購買績效評估報告，可以是部門內(nèi)部的或公共政策的或是依法行政方面的評估報告。將國際先進的績效評估機制引進來，培育我國績效評估管理的產(chǎn)業(yè)化，鼓勵績效評估先引進來再走出去，使我國的績效管理走在世界前列。鼓勵更多的從事企業(yè)績效評估的公司參與政府績效管理，一大亮點就是可以充分借鑒和吸收企業(yè)績效評估的優(yōu)點，在企業(yè)績效評估的經(jīng)驗中逐步完善政府績效評估管理工作。

(三)把大數(shù)據(jù)應(yīng)用列入該法范圍，進一步豐富績效評估方法

大數(shù)據(jù)應(yīng)用會在政府績效管理方面嶄露頭角，發(fā)揮其超強的評估判斷和預(yù)測能力。因此，把大數(shù)據(jù)應(yīng)用納入到政府績效管理的法律當(dāng)中，是一種極富預(yù)見性的行為，這會進一步豐富績效評估工具的種類。大數(shù)據(jù)的信息來源是群眾在互聯(lián)網(wǎng)的看法的綜合，搜集到相關(guān)的信息就等于收到了群眾的反饋意見，因此大數(shù)據(jù)的來源是基于廣大群眾的，這種“樣本=總體”的調(diào)查方式比抽樣調(diào)查要準(zhǔn)確得多。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用確實有很多好處，但它的弊端也十分明顯，普通群眾缺乏必備的專業(yè)知識，尤其是在公共政策方面，里面夾雜著自身的利益偏好，因此大數(shù)據(jù)生成的績效評估報告可以作為一種評估的參考，應(yīng)該配合其他的評估報告一起使用。另外，大數(shù)據(jù)生成的績效評估報告可能會發(fā)生國家機密的泄露問題。因此，在將大數(shù)據(jù)應(yīng)用寫入績效管理法的同時，也應(yīng)該重視大數(shù)據(jù)評估報告的泄密情況，應(yīng)該以法律制度的形式保護好國家機密。

(四)以法律的形式確定評估報告成果轉(zhuǎn)化為政府效能的持續(xù)改進

為了避免政府將政府績效評估作為一種總結(jié)報告流于形式，必須用法律的形式確定評估報告成果轉(zhuǎn)化為政府效能的持續(xù)改進，即以法的硬約束條件使政府績效管理工作落實到實處。一旦出現(xiàn)政府部門不重視績效評估成果的轉(zhuǎn)化，可以按照相關(guān)的法律規(guī)定進行問責(zé)和處罰。要在績效管理的法律中規(guī)定好落實績效評估報告成果轉(zhuǎn)化所必備的外在條件，包括人力、財務(wù)、物資等方面?？梢詫φ冃гu估后的整改措施進行二次評估，從而發(fā)現(xiàn)改進過程中的不足，再加以完善。因此，績效評估工作可以在績效管理當(dāng)中針對專門的事項評估多次，持續(xù)追蹤政府和部門的各項管理活動，使績效評估達到最優(yōu)，使績效管理的效果達到最好。

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[8]維克多·邁爾-舍恩伯格，肯尼思·庫克耶.大數(shù)據(jù)時代[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

(責(zé)任編校：陳婷)

On the Legalization Path of Government Performance Management

PAN Shengjun, SHEN Shangjian

(Party School of Sichuan Provincial Committee of CPC ,Chengdu Sichuan 610072, China)

Abstract：China’s government performance management was introduced from abroad just several years ago. The legalization of government performance management is conducive to the realization of its designed function, which thus continuously provides impetus to the government reform. The scientification and standardization of government performance management need to be protected by laws, so its legalization is of great significance.

Key Words：government；performance management；legalization

作者簡介：潘勝軍(1980— )，男，湖南岳陽人，中共四川省委黨校政治學(xué)教研部講師，碩士。研究方向：政治學(xué)。沈尚建(1989— )，男，河北衡水人，中共四川省委黨校政治學(xué)教研部碩士生。研究方向：地方政務(wù)管理。

收稿日期：2015-06-04

中圖分類號:C936;D630.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)04-0038-03