共同治理視閾下公共文化管理運(yùn)行基礎(chǔ)和路徑研究

常 莉

(1.長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064; 2.長安文化產(chǎn)業(yè)研究中心，陜西，西安 710064)

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共同治理視閾下公共文化管理運(yùn)行基礎(chǔ)和路徑研究

常 莉1,2

(1.長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064; 2.長安文化產(chǎn)業(yè)研究中心，陜西，西安 710064)

指出共同治理是傳統(tǒng)行政管理在新公共管理環(huán)境下的發(fā)展趨勢，是公共文化管理的需要，旨在為人們的文化權(quán)利提供更好的保障；共同治理的主體包括政府部門、社會組織、民間組織、文化企業(yè)、公民個人等，在實(shí)施中需要處理好政府與相關(guān)主體之間的關(guān)系;中國公共文化管理運(yùn)行需要兩個基礎(chǔ)：一是政府主導(dǎo)型管理格局的發(fā)展轉(zhuǎn)變，二是公共文化管理和服務(wù)的社會化和市場化；奠定此基礎(chǔ)路徑應(yīng)包括：改革文化行政機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、重新界定文化管理功能和重點(diǎn)、轉(zhuǎn)化管理手段、發(fā)展非政府的社會力量、建立非政府主體參與公共文化管理的保障機(jī)制等。

共同治理；公共文化管理；政府主導(dǎo)；多中心治理格局；非政府主體

公共管理語境下的共同治理(Co-governance)，其重心是治理理論。近年來，治理理論逐漸滲透并被公共管理領(lǐng)域運(yùn)用，這是社會發(fā)展和公共事務(wù)管理的必然趨勢。按照全球治理委員會的描述，我們可以把“治理”理解為管理共同事務(wù)的各種公共或私人機(jī)構(gòu)的諸多管理方式的總和。治理與統(tǒng)治不同，治理需要依靠的力量不僅是政府，還包括社會，它注重的是政府和社會在對共同事務(wù)管理時的相互合作、權(quán)力制衡和協(xié)調(diào)互補(bǔ)，而后者則主要依靠政府控制力[1]。共同治理作為一種不同于單邊治理的模式，是利益相關(guān)者通過一系列的內(nèi)部、外部機(jī)制來實(shí)施治理，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)相關(guān)者利益最大化。這種治理模式首先在公司治理領(lǐng)域得到理論認(rèn)同與實(shí)踐運(yùn)用，后逐漸被引入社會和公共管理領(lǐng)域并成為政府改革的目標(biāo)模式，表現(xiàn)為關(guān)注以提高公共服務(wù)質(zhì)量為目的、以服務(wù)效果為導(dǎo)向、以多中心治理和責(zé)任分散為手段的結(jié)構(gòu)多元化管理模式。

一、共同治理的理論要義

公共文化管理要追求文化公共服務(wù)效益最大化，保障人民擁有文化權(quán)利。其管理過程也是公共文化相關(guān)參與主體利益最大化的實(shí)現(xiàn)過程，目標(biāo)包含在公共管理的最終目標(biāo)中并與之保持一致。20世紀(jì)80年代末以來，受到“新公共管理”、“政府再造”、“服務(wù)型政府建設(shè)”等管理思潮影響，發(fā)達(dá)國家普遍重視公共文化服務(wù)的提供和體系構(gòu)建，“公共文化管理”逐漸轉(zhuǎn)型為更強(qiáng)調(diào)服務(wù)公眾理念的“公共文化服務(wù)”，在管理職責(zé)的履行上強(qiáng)調(diào)其出發(fā)點(diǎn)和終極目標(biāo)是為了保障公民的文化權(quán)利，其方法和途徑是提供“公共文化服務(wù)”。與治理理論對比可知，發(fā)達(dá)國家采用的公共文化服務(wù)模式本質(zhì)上屬于現(xiàn)代公共管理學(xué)領(lǐng)域中的“共同治理”[2]。自20世紀(jì)80年代起這種從缺乏彈性的傳統(tǒng)文化行政管理向富有彈性的現(xiàn)代共同治理型文化管理的轉(zhuǎn)變，是西方國家政府在滿足文化發(fā)展需求并應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政府失靈等問題時的需要。西方發(fā)達(dá)國家的文化管理模式在持續(xù)改革中實(shí)現(xiàn)大幅度的轉(zhuǎn)變，逐漸形成共同治理的新模式：在政府部門管理的基礎(chǔ)上還存在大量的非政府組織(NGO)和非營利組織(NPO)，如各種文化委員會、文化社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會、基金會等，共同參與公共文化管理和服務(wù)的提供。

中國現(xiàn)在也面臨著同樣的現(xiàn)實(shí)需求，文化在公眾生活以及國際競爭中地位逐步上升。我國建立公共文化管理的共同治理模式不僅是政府管理體制改革的需要和方向，也是中國提升文化軟實(shí)力、建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國的需要。由此，公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建成為我國當(dāng)前文化工作中的一個重要內(nèi)容，而且公共文化管理也將轉(zhuǎn)向以提供公共文化服務(wù)為主，滿足人們文化權(quán)利的共同治理模式。該模式需要探討在由國家、公民社會和市場經(jīng)濟(jì)組成的三維結(jié)構(gòu)框架下政府文化管理的功能與重點(diǎn)問題。因此，公共文化管理中的共同治理要求黨政文化機(jī)構(gòu)與公民社會、市場經(jīng)濟(jì)之間達(dá)成一種合作管理的新型關(guān)系狀態(tài)。政府行使公共文化行政職能要以社會全體公眾為服務(wù)對象，努力實(shí)現(xiàn)人人參與文化創(chuàng)造并享受文化成果的目標(biāo)。我們探討公共文化管理共同治理模式的運(yùn)行基礎(chǔ)，需要了解共同治理在公共文化管理語境下的理論要義。

(一)共同治理的價值取向

決定共同治理模式成為現(xiàn)代公共文化管理手法的核心理念在于保證“文化權(quán)利”。這是現(xiàn)代公共文化管理在制度設(shè)計(jì)、模式選擇和政策制定時的基本價值取向。關(guān)于文化權(quán)利，聯(lián)合國大會在1996年12月16日通過的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》中將文化保障的內(nèi)容歸納為六個方面的權(quán)利，即“文化認(rèn)同及文化多樣性、文化生活參與、文化的保存及傳播、文化合作、文化資產(chǎn)保護(hù)、對文化創(chuàng)作者、傳遞者及翻譯者的保障”等[3]。我國憲法中規(guī)定的文化權(quán)利體現(xiàn)在公民參與文化事務(wù)管理的權(quán)利、接受教育和培訓(xùn)權(quán)、享受公共文化服務(wù)權(quán)、參與文化活動權(quán)、進(jìn)行文化創(chuàng)造權(quán)、公民的文化成果受保護(hù)權(quán)以及文化平等和選擇權(quán)等七個方面[4]。

(二)共同治理的主體構(gòu)成

由于共同治理的理論基礎(chǔ)是利益相關(guān)者理論，因此共同治理的主體應(yīng)該是利益相關(guān)者,包括支持型的、邊緣型的、不支持型和混合型四種相關(guān)者，而所有利益相關(guān)者都是擁有專用性資本的主體。我們在管理中應(yīng)當(dāng)平衡不同利益相關(guān)者的權(quán)益，故而文化事業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)有哪些利益相關(guān)者，是構(gòu)建公共文化管理治理模式首先要明確的。不難理解，文化利益的相關(guān)者是廣泛的，可以說公民個人、文化企業(yè)、文化管理部門(包括黨政各部門)、文化社會組織(包括文化社團(tuán)、各種中介機(jī)構(gòu)、非營利組織)等都包含在內(nèi)，構(gòu)成共同治理的主體，又分屬不同的種類，文化管理主體應(yīng)該根據(jù)利益相關(guān)者類型進(jìn)行一定區(qū)分，特別是不支持型相關(guān)者，他們作為共同治理的主體之一，其作用力和作用方向應(yīng)該得到關(guān)注。

(三)共同治理的關(guān)系體系

我國構(gòu)建政府治理模式需要處理好政府與社會發(fā)展的一系列關(guān)系，此舉是實(shí)現(xiàn)“共同治理”的關(guān)鍵所在。政府與社會發(fā)展的關(guān)系處理包括四個方面：(1)政府與市場的關(guān)系；(2)政府與企業(yè)的關(guān)系；(3)政府與公民的關(guān)系；(4)政府與社會組織的關(guān)系[5]。我們在文化管理工作中除了處理好這四種關(guān)系外，由于文化包含的領(lǐng)域龐多，涉及的業(yè)態(tài)多樣且新生業(yè)態(tài)、混合業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，管理格局中已有的黨政共同領(lǐng)導(dǎo)，行政管理中長期部門家長式領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣也決定了還需要處理好黨政之間、政府之間橫向和縱向的關(guān)系，而且這個關(guān)系的處理成為文化管理中最基本最重要的一個環(huán)節(jié)。

二、公共文化管理運(yùn)行基礎(chǔ)

在文化共同治理理論要義下，實(shí)現(xiàn)公共文化管理共同治理的基礎(chǔ)包括兩個方面。一是政府主導(dǎo)管理格局自身的完善與發(fā)展。二是政府主導(dǎo)下的管理主體多元化和管理方法多樣化，前者需要形成政府主導(dǎo)下的文化管理多中心治理格局，后者需要建立非政府主體參與公共文化管理的保障機(jī)制。

(一)政府主導(dǎo)管理格局的發(fā)展

政府主導(dǎo)型管理是文化管理主要模式之一，即使在社會主導(dǎo)和市場主導(dǎo)的文化管理模式下，政府在文化發(fā)展和管理中所起的作用也不容小覷，從國內(nèi)外實(shí)踐來看，政府主導(dǎo)本身并沒有問題。中國應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的文化管理模式，同時，我國的政府主導(dǎo)型公共文化管理需要新的理念和形式的支持，在共同治理目標(biāo)導(dǎo)向下，政府主導(dǎo)格局應(yīng)隨之發(fā)展和轉(zhuǎn)變，通過調(diào)整文化管理行政布局、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、重新界定政府文化管理的功能和重點(diǎn)、優(yōu)化政府文化管理手段來獲得新的內(nèi)涵。

(二)公共文化管理和服務(wù)的社會化和市場化

公共文化管理和服務(wù)的社會化和市場化的重要表現(xiàn)有兩點(diǎn)，即多中心治理格局的形成和多主體參與公共文化管理保障機(jī)制的建立。“整體政府”需要將政府機(jī)構(gòu)和功能面向整個社會和市場進(jìn)行整合，通過各種社會化和市場化的合作和協(xié)同以達(dá)到共同治理效果，其根本目的在于提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在文化公共服務(wù)和公共政策制定過程中應(yīng)采用協(xié)作的、交互的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使政府(包括其內(nèi)部各層級與各部門)與社會或私人組織等其他公共管理主體在對共同事務(wù)的管理中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合的效果，從而實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的政策愿景，為公民提供高質(zhì)和全面的文化服務(wù)[6]。

三、公共文化管理運(yùn)行路徑

(一)文化管理機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變

關(guān)于機(jī)構(gòu)改革在理論界已經(jīng)有多年的論證和設(shè)想，主要的學(xué)術(shù)依據(jù)是“整體政府(Holistic Government)”理論，主要的觀點(diǎn)集中在“構(gòu)建大部制”。整體政府是“應(yīng)對新公共管理改革引致政府管理碎片化的弊端時提出的一種新的政府管理理論，認(rèn)為傳統(tǒng)管理存在著許多缺點(diǎn)，包括各自為政、缺乏溝通、互相沖突、轉(zhuǎn)嫁和重復(fù)浪費(fèi)等，使得公眾常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)，他們無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，必須通過合作、協(xié)調(diào)、整合或整體性運(yùn)作來解決全部的問題”[7]。從實(shí)踐來看，英國在1997年成立了獨(dú)立的政府文化主管部門——文化新聞體育部，旨在對全國的文化藝術(shù)事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，即是在文化發(fā)展新形勢下對原有分散管理格局的改變。這種按照整體政府思路進(jìn)行的行政布局調(diào)整，推動了英國文化發(fā)展的協(xié)調(diào)運(yùn)行。

我國在2013年3月批準(zhǔn)通過了《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，在文化管理領(lǐng)域，整合了原國家新聞出版總署和原國家廣播電影電視總局兩個機(jī)構(gòu)的職責(zé)，組建國家新聞出版廣電總局，目的在于統(tǒng)籌新聞出版廣播影視資源，進(jìn)一步推進(jìn)文化體制改革，這跟理論界所提議和國外實(shí)踐中出現(xiàn)的“大部制”之間還有一定的距離，但也是實(shí)踐發(fā)展中的重要步驟。機(jī)構(gòu)調(diào)整打破了行業(yè)壁壘這個當(dāng)務(wù)之急，對已經(jīng)進(jìn)行了10年的文化體制改革起到進(jìn)一步的整體示范和推動作用。但機(jī)構(gòu)畢竟只是個載體，這個載體的改變對于文化管理來說，其首要和直接的作用在于行業(yè)壁壘的打破，為市場主體做大產(chǎn)業(yè)鏈條和統(tǒng)籌利用文化資源提供可能性，為政府職能轉(zhuǎn)變提供形式支持。行政布局重置要真正發(fā)揮其在文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，企業(yè)集團(tuán)的全產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本優(yōu)化等方面的深遠(yuǎn)作用，關(guān)鍵還在于政府職能是否伴隨機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了真正的轉(zhuǎn)變，即管理的功能定位和重點(diǎn)選擇是否科學(xué)。因此，建立新型政府主導(dǎo)下的公共文化管理機(jī)制才是行政布局調(diào)整的本質(zhì)追求所在。

(二)政府文化管理重點(diǎn)和功能界定

公共選擇學(xué)派創(chuàng)始人詹姆斯·布坎南教授指出，政府是充滿個體情感和欲望的政治家和公務(wù)員組成的行政組織。政府人員的知識、智能和才干是有限的，也具備相似的人性弱點(diǎn)，因而，政府在文化管理上的能力是有限的并且有失靈的時候。比如，政府通過行使管理職能來彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷的時候，會出現(xiàn)政府角色缺位、越位和錯位等情況。需要正確定位政府在文化管理中的功能和重點(diǎn)，彌補(bǔ)缺位、退出越位和糾正錯位。政府在文化管理上的功能應(yīng)有邊界，應(yīng)有所為有所不為，其有所為的部分應(yīng)該成為工作的重點(diǎn)，有所不為的部分則要堅(jiān)持不作為，特別是不直接作為。文化管理最根本的一點(diǎn)，或者說最高的原則，首先應(yīng)該是保障人民的文化權(quán)利，我國憲法規(guī)定的公民的七項(xiàng)文化權(quán)利可以概括為：享受文化成果、參與文化活動、開展文化創(chuàng)造、文化成果受到保護(hù)等四個方面的內(nèi)容，政府在文化管理中的功能界定就應(yīng)該以此為邊界。

政府文化管理的重點(diǎn)在于統(tǒng)籌安排，保障文化活動和文化產(chǎn)業(yè)開展所需的要素和環(huán)境，并對其進(jìn)行公共服務(wù)和監(jiān)督協(xié)調(diào)。政府和社會、市場、企業(yè)、公民之間應(yīng)權(quán)界分明，做到政社分開、政市分開、政企分開，通過間接的服務(wù)體現(xiàn)政府的管理，政府提供文化公共服務(wù)的手段或者說內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)、法律和信息方面。文化管理的中觀主體主要面對地方公共文化建設(shè)和文化發(fā)展，地方政府的角色定位應(yīng)包括本地公共文化發(fā)展的主導(dǎo)者、建設(shè)者、協(xié)調(diào)者、督導(dǎo)者、地方文化法規(guī)的制定者和信息提供者，地方文化管理主體還需要充分考慮文化建設(shè)的差異性和多樣化，尊重地方特色文化，在宏觀管理主體所提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，更高效更具體地完善和補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)、法規(guī)和信息服務(wù)，參與文化管理的宏觀共同治理，并在中觀層面形成完善的共同治理支持體系，實(shí)現(xiàn)“善治”的良性閉合循環(huán)。

此外，無論是宏觀，還是中觀層面，文化輸出都是管理工作中的另一個重點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家在文化發(fā)展過程中，通過各種方式的政府努力促使文化輸出是一個重要的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。美國依靠自己的經(jīng)濟(jì)和政治優(yōu)勢，多年來為美國文化的海外擴(kuò)張開疆拓土、保駕護(hù)航已經(jīng)是眾所周知的事實(shí)。法國在1883年創(chuàng)建了旨在全球各地傳播法國語言與文化的“法語聯(lián)盟”。目前，世界各地建立了100多家“法國文化中心”和幾十家人文與社會科學(xué)研究中心，并在駐外使館設(shè)立文化部門。韓國為推出自己的文化，設(shè)立“韓流體驗(yàn)館”，等等。這些都是各國政府部門致力于文化輸出的例證。

(三)文化管理手段優(yōu)化

文化管理的基本手段有行政、經(jīng)濟(jì)和法律三種。從世界各國文化管理實(shí)踐來看，無論是法國的政府主導(dǎo)型，還是美國的市場主導(dǎo)型以及英國的社會主導(dǎo)型管理模式，都呈現(xiàn)出很少運(yùn)用直接管理，行政手段弱化的共同特征。法國雖然是政府主導(dǎo)型文化管理模式，但是多以簽訂文化協(xié)定的契約形式保證實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)[8]。相反，經(jīng)濟(jì)和法律手段的充分運(yùn)用是發(fā)達(dá)國家文化管理的共性所在。美國的文化管理多用市場經(jīng)濟(jì)手段，在文化產(chǎn)業(yè)各業(yè)態(tài)中建立起商業(yè)化的經(jīng)營模式。法國文化管理的一個亮點(diǎn)是其稅收管理，法國對所有的文化產(chǎn)業(yè)都進(jìn)行征稅，大量稅收又被投入各種文化業(yè)態(tài)，形成良性循環(huán)，比如法國在20世紀(jì)80年代即實(shí)行了電視臺的私有化，通過征收視聽稅(對家庭)、電影稅(對電影院)、電視廣告稅(對電視臺)，專項(xiàng)用于扶持本土影視動漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；征收復(fù)印稅(對數(shù)碼復(fù)印行業(yè))用于支持出版業(yè)；征收文物勘探稅(對房地產(chǎn)開發(fā)商)用于房地產(chǎn)開發(fā)之前必需的地下文物勘探。在普遍征稅的同時對需要扶持的文化業(yè)態(tài)實(shí)行優(yōu)惠，如對圖書報(bào)刊出版行業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠，法國的增值稅適用稅率為19.6%，圖書出版業(yè)則適用5.5%低稅率，報(bào)紙雜志更低，只有2.1%[9]。法律手段在發(fā)達(dá)國家文化管理中的共性體現(xiàn)得更為顯著。縱觀發(fā)達(dá)國家的法律體系，有兩個共性：一是對人民文化權(quán)利提供最高保障。如美國憲法第一修正案(1789)中規(guī)定，國會不得制定任何法律干預(yù)人們的言論自由和新聞出版自由。二是有完善的文化遺產(chǎn)保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)(或者版權(quán))保護(hù)、文化參與和創(chuàng)造保護(hù)、文化市場競爭和運(yùn)行的一系列法律法規(guī)，之外還有保護(hù)國家文化安全和文化生存成長的法律法規(guī)。著名的法國《杜邦法》即為代表。鑒于此，我國的文化管理需要減少行政手段的運(yùn)用，提高經(jīng)濟(jì)和法律手段運(yùn)用的數(shù)量和質(zhì)量。

(四)形成政府主導(dǎo)下的文化管理多中心治理格局

共同治理理念承認(rèn)政府非全能和政府的有限責(zé)任，強(qiáng)調(diào)多中心治理，要求管理對象的參與。通常來說，社會可被分為三個部門：政府(國家或公共部門)、企業(yè)(市場或私有部門)和公民社會(非營利機(jī)構(gòu)或第三部門)[10]。科學(xué)合理的公共文化管理主體應(yīng)該是一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，一系列與文化發(fā)展關(guān)系密切的利益相關(guān)者，提倡管理主體間的平等協(xié)商與合作,形成互動的管理程序與機(jī)制。另外，從我國文化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對社會公共文化服務(wù)和對文化產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量都在不斷提高，并呈現(xiàn)出多樣化和個性化的需求趨勢，而公共文化管理和服務(wù)必須要通過社會化和市場化的方式才能滿足這些多元復(fù)雜的需求，確保人民的文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)。在公共文化管理上，政府的作用和工作重點(diǎn)已經(jīng)說明，治理必須是多元主體在政府主導(dǎo)下的共同參與，多中心治理格局中應(yīng)當(dāng)包括政府部門、企業(yè)部門、社會部門、家庭、公民個人在內(nèi)的文化利益相關(guān)者。在公共文化服務(wù)的提供上，政府需要穩(wěn)固提升公共文化財(cái)政支出水平，同時必須依靠市場主體，目前在我國主要是文化企業(yè)和文化團(tuán)體，來提供更多更好的公共文化服務(wù)。

提高文化公共事務(wù)的治理效能是文化多中心治理的直接目的，最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共文化利益是其最終目的。政府部門、企業(yè)、公民個人、社會和民間組織等主體利用各自所掌握的文化資源、技術(shù)、知識等優(yōu)勢，達(dá)到在共同治理過程中對公共文化事務(wù)“整體大于部分之和”的治理效果。多中心治理意味著文化管理方式的多樣化，需要構(gòu)建治理權(quán)威的多樣性以保證其實(shí)現(xiàn)。共同治理所需要的權(quán)威并非一定是政府，其他參與治理的主體也可以并應(yīng)該在公共文化管理中發(fā)揮和體現(xiàn)其權(quán)威性，政府的公共服務(wù)性強(qiáng)化而權(quán)威性分散，政府更多地是通過與文化企業(yè)、文化組織進(jìn)行合作和對話，建立伙伴關(guān)系來管理公共文化，而不再是以強(qiáng)制力為主。此外，面對復(fù)雜多樣和動態(tài)變化的文化需求和文化市場，各方主體都有責(zé)任加強(qiáng)學(xué)習(xí)、了解需求、積極探索和嘗試尋求多元互動、共同合作的管理運(yùn)作方式，促進(jìn)共同愿景的建立，并為各自的行為負(fù)責(zé)[11]。

(五)建立非政府主體參與公共文化管理的保障機(jī)制

公共文化是面向社會公共領(lǐng)域的非營利性文化供給系統(tǒng)，其供給是由國家福利性配置、部分文化企業(yè)經(jīng)營性配置和“第三部門”志愿性配置三部分構(gòu)成。公共文化的提供依靠代表國家的政府組織以及各種非政府組織共同完成。這些非政府組織在我國主要表現(xiàn)為各種非營利組織、如民間組織、文化團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會和其他組織等。非營利組織在西方國家是公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的主要生產(chǎn)和提供者。美國各級政府通過直接或間接支持文化藝術(shù)基金會、電影管理辦公室等各種非營利組織提供公共文化服務(wù)。英國通過國家美術(shù)及裝飾協(xié)會、倫敦文物家協(xié)會等文化團(tuán)體進(jìn)行公共文化管理。我國非營利組織的發(fā)展還處在起步階段，在正式登記的近30萬個非政府組織中，文化類的僅有3 000多個[12]。因此，我國公共文化管理的共同治理還需要創(chuàng)造良好的文化非營利組織生存環(huán)境，建立非政府主體參與公共文化管理的保障機(jī)制。

第一，我國應(yīng)降低非政府主體的進(jìn)入門檻，由掛靠和審批制度轉(zhuǎn)為注冊和登記制度，政府把管理的重點(diǎn)放到對其運(yùn)行的監(jiān)管上。第二，國家應(yīng)大力發(fā)展村民、社區(qū)等自治性文化組織，發(fā)展文化類行業(yè)協(xié)會、文化合作社等自主性的非政府組織，發(fā)展具有中介性的文化審計(jì)和評估機(jī)構(gòu)等社會組織，發(fā)展文化社團(tuán)組織，并通過相應(yīng)的法律法規(guī)對它們進(jìn)行有效的監(jiān)管。第三，國家應(yīng)建立非政府公共文化組織制度性保障機(jī)制，要有序地轉(zhuǎn)移政府職能，讓文化非營利組織等社會力量能充分發(fā)揮其社會治理的職能和作用，通過簽約、合同或者購買等形式，讓社會力量承擔(dān)一部分公共文化治理職能和管理責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)文化管理的社會“共同治理”。第四，我國應(yīng)建立科學(xué)發(fā)展的公共文化管理績效考核公開評估機(jī)制。公共文化服務(wù)的實(shí)現(xiàn)和文化社會組織的發(fā)展，都在于政府能否實(shí)現(xiàn)“有效分權(quán)”，在評估中，應(yīng)該將“文化第三部門”的發(fā)展情況作為考核的一項(xiàng)內(nèi)容，評估文化第三部門的數(shù)量質(zhì)量和作用是測度政府是否有效分權(quán)的一個重要的方面。

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(責(zé)任編輯：馮 蓉)

Research on Working Foundations and Roads for Public Culture Management from the perspective of Co-governance

CHANG Li1,2

(1.School of Politics and Administration,Chang′an University,Xi′an 710064,China；2.Chang′an Cultural Industries Research Center,Xi′an 710064,China)

Co-governance is the development trend of traditional administrative management in the new public management environment and it is the need for public culture management,aimsing to provide better protection for people′s cultural rights. The main bodies of common governance include government departments,social organizations,non-governmental organizations,cultural enterprises,individual citizens,which need to deal with the relationship between the government and the other management partners. In the theory of Co-governance,public culture management of China needs two bases. One is to improve the existing government-oriented management pattern,another is public culture management and service socialization and marketization. To found them,we need to adjust administrative institutions,clarify cultural management function and transit management means,development social forces,form multi center governance structure,establish the safeguard mechanism of non-governmental parts to participate in public culture management.Key words Co-governance;public culture management;government-oriented;multi center governance pattern;non-governmental parts

10.15896/j.xjtuskxb.201501012

2014-04-10

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目(10YJA630098)

常莉(1977- )，女，長安大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，長安文化產(chǎn)業(yè)研究中心副所長。

G120

A

1008-245X(2015)01-0074-05