北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的評(píng)述與思考

張航空，石 鄭首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市 100070

北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的評(píng)述與思考

張航空，石 鄭*
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市 100070

隨著中國(guó)人口老齡化及高齡化進(jìn)程的加快，我國(guó)老年人口日益增多，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)模式面臨新的挑戰(zhàn)，社會(huì)各界也在積極探索新的養(yǎng)老服務(wù)模式，以滿足老年人多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。通過對(duì)北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的簡(jiǎn)單評(píng)述，找出此項(xiàng)制度在實(shí)踐中的不足，指出養(yǎng)老服務(wù)券在市場(chǎng)供給載體、政府與政策層面、受惠群體等方面存在的問題，并借鑒中國(guó)其他城市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)優(yōu)化北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度提出幾點(diǎn)政策性思考：一是積極宣傳消費(fèi)理念，鼓勵(lì)老人購買社會(huì)服務(wù)；二是完善社區(qū)服務(wù)支撐體系，增加服務(wù)供給載體；三是大力推行一卡通，擴(kuò)大服務(wù)券使用范圍，這些建議對(duì)探索適合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)模式有一定的借鑒作用。

養(yǎng)老模式；人口老齡化；社區(qū)服務(wù)體系；政府服務(wù)職能；居家養(yǎng)老服務(wù)券

張航空，石 鄭.北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的評(píng)述與思考［J］.西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015，17（2）：43–48.

Zhang Hang-kong，Shi Zheng.Reflections on Home-based Care Services Voucher System in Beijing［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（2）：43–48.

引言

人口老齡化是個(gè)世界性問題，是絕大多數(shù)國(guó)家必須經(jīng)歷和面對(duì)的社會(huì)問題。中國(guó)自21世紀(jì)初開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，與歐美國(guó)家不同的是中國(guó)屬于“未富先老”，人口老齡化速度快于中國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，老年人口規(guī)模居世界之首，這無疑會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)自進(jìn)入老齡化社會(huì)10多年來，人口老齡化呈現(xiàn)出加速態(tài)勢(shì)，根據(jù)“五普”、“六普”公布數(shù)據(jù)，2000年中國(guó)65歲及以上老年人口比重達(dá)到6.96%，2010年65歲及以上老年人口比重達(dá)到8.87%，年均增長(zhǎng)率達(dá)到19%。中國(guó)人口老齡化進(jìn)程進(jìn)一步加快，引起政府和國(guó)內(nèi)學(xué)者的持續(xù)關(guān)注，人口老齡化對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響，帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求改變著中國(guó)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

任何事物都有雙面性，人口老齡化現(xiàn)象是一把“雙刃劍”，一方面體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人類預(yù)期壽命的提高，可以稱之為“積極老齡化”，老齡化水平的提高意味著國(guó)民身體素質(zhì)的提高和生活水平的改善；另一方面，人口老齡化也會(huì)帶來一些負(fù)面的社會(huì)問題，影響一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，是一種“消極老齡化”，必須采取措施積極應(yīng)對(duì)老齡化可能帶來的不良后果。人口老齡化不管帶來何種變化，都應(yīng)引起社會(huì)的足夠重視，積極發(fā)展老年社會(huì)事業(yè)也是各級(jí)政府的應(yīng)有之義。當(dāng)前中國(guó)各級(jí)政府在積極探索養(yǎng)老服務(wù)新模式，以應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的老齡化，進(jìn)一步滿足老年人多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。在此背景下，北京市政府推出了居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)券。北京實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)券制度，體現(xiàn)了政府對(duì)困難老人的人性化關(guān)懷，符合中華人民共和國(guó)憲法精神［1］。本文就北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度進(jìn)行簡(jiǎn)單述評(píng)，并借鑒中國(guó)其他的城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)優(yōu)化這一利民政策提出幾點(diǎn)政策性思考。

1　北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度簡(jiǎn)況

1.1北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券的受惠群體和使用范圍

（1）受惠群體：60歲以上老年人中分散居住的城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村“五?！薄⒌捅?duì)象、低收入對(duì)象、市級(jí)以上勞模、歸僑、純老人戶（包括僅與殘疾子女居住的老年人），以及80歲至89歲老年人中的生活半自理或生活不能自理的老年人及90歲以上老年人。

（2）使用范圍：養(yǎng)老（助殘）券①根據(jù)北京市人民政府發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)＜北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）券管理使用規(guī)定（暫行）＞的通知》（京民老齡發(fā)［2010］188號(hào)）文件，北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度對(duì)服務(wù)券的受惠群體和使用規(guī)定作了詳細(xì)說明。用于在全市居家養(yǎng)老（助殘）簽約服務(wù)單位和指定服務(wù)單位購買服務(wù)，經(jīng)區(qū)縣主管部門批準(zhǔn)也可支付家庭保姆費(fèi)用，但不得購物或兌換現(xiàn)金。簽約服務(wù)單位指與各級(jí)主管部門簽訂服務(wù)協(xié)議，為老年人（殘疾人）提供居家生活服務(wù)的單位。養(yǎng)老（助殘）券年度有效，特殊情況需跨年度使用的，根據(jù)財(cái)政年度預(yù)算、結(jié)算制度的要求，應(yīng)在下年度1月31日前使用。

1.2北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度存在的問題

居家養(yǎng)老服務(wù)券的推行取得了預(yù)期的效果。居家養(yǎng)老服務(wù)券專券專用，提高了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)保障了老年人的生活。北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券的試點(diǎn)工作顯示，北京三個(gè)區(qū)（海淀、西城、房山）的老年人養(yǎng)老券不良使用率在2%以下，居家養(yǎng)老服務(wù)券良好的實(shí)踐效果得到了驗(yàn)證。街道社區(qū)與符合市場(chǎng)準(zhǔn)入的服務(wù)供給商簽署書面協(xié)議，服務(wù)供給商則為老年人提供相應(yīng)服務(wù)，成為居家養(yǎng)老服務(wù)券的定點(diǎn)單位。服務(wù)協(xié)議的達(dá)成完善了社區(qū)的服務(wù)載體，為老年人提供了便利。至于與什么樣的服務(wù)商簽署協(xié)議，則公開競(jìng)標(biāo)，這樣可以提高服務(wù)供給商的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，優(yōu)勝劣汰，提高了服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，一些服務(wù)商也會(huì)采取一些折扣優(yōu)惠措施吸引老年人的服務(wù)消費(fèi)，諸如上門送餐、理發(fā)等，為老年人帶來實(shí)惠和諸多便利。盡管居家養(yǎng)老服務(wù)券的推出在一定程度上提高了老年人生活質(zhì)量，為老年人的居家養(yǎng)老提供了便利，體現(xiàn)了政府對(duì)老年人的關(guān)懷，但在實(shí)踐中也確實(shí)出現(xiàn)了不少困擾老年人的問題。

1.2.1居家養(yǎng)老服務(wù)券本身存在的問題

按照《北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）券管理使用規(guī)定（暫行）》，服務(wù)券只能專券專用，不能購物或者兌換現(xiàn)金。據(jù)有關(guān)調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，海淀區(qū)八里莊街道的居民反映，原本利民的好政策卻讓居家養(yǎng)老助殘券變成了鬧心事。曾經(jīng)發(fā)生在海淀區(qū)蘇家坨鎮(zhèn)的服務(wù)券變成“購物券”的違規(guī)操作，也出現(xiàn)在北下關(guān)街道等地區(qū)。正如某居民所說，“年底花不出去的券可在指定的水果攤購水果，選擇范圍窄，還肆意加價(jià)，一箱砂糖橘要價(jià)55元，幾乎是正常價(jià)格的2倍?！边@種情況不但違背了北京市政府發(fā)放養(yǎng)老券的初衷，而且大大降低了老年人養(yǎng)老服務(wù)的滿意度，引起了老年人的不滿和抱怨，甚至?xí)霈F(xiàn)抵觸情緒，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。究其原因，有以下幾點(diǎn)：

首先，服務(wù)券發(fā)放形式過于隨意。在服務(wù)券試點(diǎn)期間，服務(wù)券是發(fā)“券”還是發(fā)“卡”沒有統(tǒng)一規(guī)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在同一個(gè)區(qū)內(nèi)不同街道有發(fā)購物卡的、有發(fā)服務(wù)券的；在同一時(shí)間內(nèi)有“卡”改“券”的，也有“券”改“卡”的，形式上五花八門，沒有統(tǒng)一。在實(shí)際中，服務(wù)券找零很困難，老年人多選擇小額服務(wù)券，例如1元、2元、5元服務(wù)券，因?yàn)榇箢~服務(wù)券在消費(fèi)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)找零不便現(xiàn)象，導(dǎo)致有的居委會(huì)積攢大量的大額服務(wù)券。

其次，服務(wù)券無法實(shí)現(xiàn)跨時(shí)間和空間消費(fèi)及結(jié)算。在這種情況下，假如有位戶籍在朝陽的老年人，現(xiàn)居住在石景山區(qū)，他持有的朝陽服務(wù)卡就無法在石景山使用，因此享受不到政府提供的養(yǎng)老服務(wù)。在人員快速流動(dòng)的情況下，北京市有類似情況的老人比較多，服務(wù)券不能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)使用，對(duì)人戶分離的老年人極為不便，服務(wù)券的功能也就大打折扣，不能完全發(fā)揮應(yīng)有作用。由于有些老年人不舍得花這筆錢，造成服務(wù)券大量積壓，而服務(wù)券又不能跨年消費(fèi)，導(dǎo)致年底突擊消費(fèi)，沒有很好地發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的作用，并且造成了大量的資源浪費(fèi)。

最后，服務(wù)券發(fā)放過于“平均主義”。比如，按照規(guī)定，服務(wù)券的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為50～250元不等，沒有綜合考慮一些特困情況，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一和簡(jiǎn)單化。居家養(yǎng)老服務(wù)券屬于大眾化的老年福利，一定程度上有利于提高老年人的消費(fèi)水平，進(jìn)而使老年人生活質(zhì)量得以改善，但是服務(wù)券是否能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的最初目標(biāo)值得探討。數(shù)額一定的服務(wù)券對(duì)于特困老年人基本上如滄海一粟，很難切實(shí)提高老年人的生活質(zhì)量；而對(duì)于生活較為寬裕的老年人則不屑一顧，一些老年人干脆把服務(wù)券給子女消費(fèi)，完全違背制度設(shè)計(jì)初衷。

1.2.2市場(chǎng)供給載體存在的問題

一是服務(wù)供給商的市場(chǎng)準(zhǔn)入不夠明確。就目前來說，養(yǎng)老服務(wù)的簽約服務(wù)商家已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模。但是，從已有的政策來看，什么樣的商家能夠成為簽約服務(wù)商？對(duì)于這些商家提供的產(chǎn)品和服務(wù)如何監(jiān)督和評(píng)估？對(duì)于服務(wù)質(zhì)量差或者商品不合格的商家是否應(yīng)該解約？到目前為止，這些問題在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候還沒有涉及。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，各個(gè)街道根據(jù)自己的情況聯(lián)系商家，這也會(huì)帶來一定的混亂，只要拿著居家養(yǎng)老服務(wù)券就能兌換現(xiàn)金。二是服務(wù)商提供服務(wù)存在差價(jià)盈利現(xiàn)象。在實(shí)際操作中，部分服務(wù)商存在折價(jià)收購服務(wù)券的違規(guī)現(xiàn)象，然后按照服務(wù)券面額全額兌換現(xiàn)金，從中牟利，損害制度的嚴(yán)肅性。三是簽約服務(wù)商的服務(wù)與老年人需求脫鉤。調(diào)查訪談中發(fā)現(xiàn)，有的社區(qū)簡(jiǎn)單地把居家養(yǎng)老服務(wù)分包給了家政公司，家政公司更多時(shí)候只有家政服務(wù)一項(xiàng)，服務(wù)項(xiàng)目過于單一，并在一定程度上形成服務(wù)壟斷，不利于提高服務(wù)質(zhì)量。

1.2.3政府與政策層面出現(xiàn)的問題

一是政策制定在一定程度上挫傷服務(wù)商的積極性。2011年7月22日，北京市民政局、殘聯(lián)、老齡辦共同發(fā)布了涉及6大類、110項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)商為老人提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，原則上不許收取高于該標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用。這些價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)帶有一定的指導(dǎo)性，對(duì)于糾正部分商家在提供商品和服務(wù)的過程中定價(jià)過高有很大的限制作用，但利潤(rùn)率過低就打擊了簽約服務(wù)商的積極性。

二是市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則缺乏標(biāo)準(zhǔn)。北京市從2010年開始陸續(xù)推出居家養(yǎng)老服務(wù)券的政策和措施，然而匯總近年來的各種文件，主要規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)券的適用人群和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，至于什么樣的企業(yè)可以成為服務(wù)供給商則闡述得很少，更不用說對(duì)服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化劃分。在有限的相關(guān)政策文件中，只有在《關(guān)于貫徹落實(shí)〈北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)（“九養(yǎng)”）辦法〉的意見》中，明確養(yǎng)老（助殘）餐桌要通過公開招標(biāo)的方式選擇餐飲企業(yè)，對(duì)于其他適用服務(wù)券的各項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，都缺乏有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，對(duì)企業(yè)招標(biāo)沒有硬性規(guī)定和考核標(biāo)準(zhǔn)，各街道多是根據(jù)實(shí)際情況隨意選擇服務(wù)供給商。

三是存在制度化逃避現(xiàn)象。相關(guān)政策規(guī)定居家養(yǎng)老服務(wù)券只能專券專用，不能兌換現(xiàn)金或者充當(dāng)貨幣購買商品。在實(shí)際運(yùn)行中，由于缺乏必要的監(jiān)督和懲戒機(jī)制，出現(xiàn)了制度化逃避現(xiàn)象。所謂制度化逃避是指在服務(wù)券消費(fèi)過程中，在不違背服務(wù)券不能購買商品等相關(guān)規(guī)定的前提下，為滿足各類需要，維護(hù)自身利益，給政府提供虛假的服務(wù)券消費(fèi)記錄，這是缺乏相關(guān)政策使然。

1.2.4受惠群體存在的問題

一是因?yàn)槟昀象w衰，老年人自由選擇的權(quán)利受到限制。政府雖然給予老年人選擇權(quán)，但名義的選擇權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn)。二是作為制度受惠群體，老年人本身存在折價(jià)使用服務(wù)券的傾向。實(shí)際生活中，老年人在明知有些商家使用服務(wù)券價(jià)格較高，還是選擇用服務(wù)券購物。三是老年人存在把服務(wù)券當(dāng)購物券使用的行為。老年人作為制度的目標(biāo)群體，尚存在不理性的消費(fèi)行為，更加影響了服務(wù)券的效能，使服務(wù)券制度的效果大打折扣。

2　上海、天津居家養(yǎng)老服務(wù)券的制度實(shí)踐及借鑒意義

2.1上海市居家養(yǎng)老服務(wù)券實(shí)踐模式

上海市居家養(yǎng)老服務(wù)券自2003年11月18日開始在兩個(gè)區(qū)試點(diǎn)發(fā)放，2004年起在上海各區(qū)普遍推行，養(yǎng)老服務(wù)券的發(fā)放對(duì)象是60周歲及以上低保、低收人且需要生活照料的上海市戶籍老人。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍按照評(píng)估照護(hù)等級(jí)，分別給予輕度200元/月/人，中度300元/月/人，重度400元/月/人的服務(wù)補(bǔ)貼；“輕度”、“中度”、“重度”三個(gè)照護(hù)等級(jí)的服務(wù)量分別設(shè)定為30小時(shí)/月、40小時(shí)/月、50小時(shí)/月；“輕度”、“中度”、“重度”三個(gè)照護(hù)等級(jí)的服務(wù)小時(shí)單價(jià)分別為15元/小時(shí)、17元/小時(shí)、20 元/小時(shí)。政府安排專門人員對(duì)老年人的身體狀況進(jìn)行評(píng)估，確定經(jīng)濟(jì)困難等級(jí)，防止、杜絕虛假現(xiàn)象。針對(duì)評(píng)估困難等級(jí)所發(fā)生的費(fèi)用，根據(jù)上海市相關(guān)文件規(guī)定，老年照護(hù)等級(jí)評(píng)估費(fèi)用按不低于50 元/次的標(biāo)準(zhǔn)，首次評(píng)估和持續(xù)評(píng)估費(fèi)用由區(qū)縣財(cái)政出資保障，復(fù)核評(píng)估費(fèi)用由申請(qǐng)者自費(fèi)支付，政府根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使有限的養(yǎng)老服務(wù)資源得到合理配置，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求與政府購買服務(wù)相結(jié)合［2］。上海市居家養(yǎng)老服務(wù)券資金來源大致有三種途徑，即市、區(qū)財(cái)政和福利彩票。補(bǔ)貼資金由市、區(qū)兩級(jí)福利彩票公益金各出資6 000萬元，其余由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按1：1比例承擔(dān)①《關(guān)于全面落實(shí)2005年市政府養(yǎng)老服務(wù)實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（滬府辦〔2005〕42號(hào)）；《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》（滬民福發(fā)［2006］18號(hào)）；《關(guān)于全面落實(shí)2008年市政府養(yǎng)老服務(wù)實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（滬民福發(fā)〔2008〕5號(hào)）；《關(guān)于調(diào)整本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策的通知》（滬民老工發(fā)［2014］7號(hào)）；《關(guān)于調(diào)整本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策實(shí)施意見》（滬民老工發(fā)〔2014〕9號(hào)）。。

2.2天津市居家養(yǎng)老服務(wù)券實(shí)踐模式

天津市于2008年起推出了居家養(yǎng)老服務(wù)券，之后天津市政府陸續(xù)發(fā)文完善此項(xiàng)制度，它是老年人享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)的憑證。老年人可以憑借服務(wù)券享受到專業(yè)人士的陪護(hù)，例如聊天解悶，生活照料等，服務(wù)人員取得服務(wù)券即證明提供了相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，屆時(shí)可以按照服務(wù)券面額進(jìn)行現(xiàn)金兌換。在此過程中，養(yǎng)老服務(wù)券充當(dāng)服務(wù)憑證的角色，老年人享受服務(wù)必須有政府發(fā)放的服務(wù)券，服務(wù)單位也是以服務(wù)券為依據(jù)，為老年人提供相應(yīng)服務(wù)。天津市確定享受居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)券的人員為：“具有本市戶籍、享受城市最低生活保障待遇、特困救助和撫恤補(bǔ)助的優(yōu)撫對(duì)象中，60周歲以上需要生活照料的老年人。”

天津市政府根據(jù)每個(gè)服務(wù)對(duì)象的身體狀況，亦劃分為輕、中、重三個(gè)級(jí)別，給予不同數(shù)額的服務(wù)券，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為150元/月、200元/月和400 元/月。養(yǎng)老補(bǔ)貼資金來源為市和區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政按1：1比例承擔(dān)。天津市民政局規(guī)定，非全日制用工勞動(dòng)者最低小時(shí)工資標(biāo)準(zhǔn)為每人每小時(shí)13.1元，對(duì)輕度、中度照料等級(jí)的老年人，每人每月提供的護(hù)理服務(wù)時(shí)間不低于4個(gè)小時(shí)；對(duì)重度照料等級(jí)的老年人，每人每月提供的護(hù)理服務(wù)時(shí)間不低于15個(gè)小時(shí)。同時(shí)規(guī)定老年人持有服務(wù)券入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)可以抵現(xiàn)金。

2.3北京市可以借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

借鑒上海、天津居家養(yǎng)老服務(wù)券制度實(shí)踐，完善北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度可以從以下幾個(gè)方面著手。首先，對(duì)失能老人服務(wù)時(shí)間作出硬性規(guī)定。明確社區(qū)對(duì)失能老人的服務(wù)時(shí)間，強(qiáng)制推行居家養(yǎng)老服務(wù)券的精神慰藉功能，增加上門服務(wù)的時(shí)間。針對(duì)不同老年人，分為輕、中、重度等等級(jí)，規(guī)定不同的服務(wù)時(shí)間，針對(duì)老年人不同的健康狀況，制定不同的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。其次，大量招募培訓(xùn)志愿者隊(duì)伍。加強(qiáng)高等院校與敬老院的合作，定期組織大學(xué)生志愿者到養(yǎng)老院探訪，對(duì)老年人進(jìn)行心理疏導(dǎo)，增加老年生活的樂趣。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的培訓(xùn)，提高服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)化水平。最后，拓展養(yǎng)老服務(wù)資金來源。進(jìn)一步完善財(cái)政投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元化資金投入，建立市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政和福利彩票的三方投入機(jī)制，組織慈善活動(dòng)，定期號(hào)召組織市民捐款，在實(shí)現(xiàn)第三次分配的同時(shí)，滿足市民的仁愛之心，同時(shí)，積極鼓勵(lì)民間資本參加居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，給予民間資本全方位的支持［3］。但必須注意的是確保捐款資金切實(shí)用于老年人服務(wù)券，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)資金的使用管理，杜絕出現(xiàn)非法挪用資金的現(xiàn)象，定期公示財(cái)政支出，接受社會(huì)監(jiān)督。

3　優(yōu)化北京市居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的政策性思考

3.1積極宣傳消費(fèi)理念，鼓勵(lì)老人購買社會(huì)服務(wù)

毋庸置疑，一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體的快速健康發(fā)展主要取決于服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就要求包括老年人在內(nèi)的每個(gè)社會(huì)成員積極轉(zhuǎn)變消費(fèi)理念，適當(dāng)合理增加服務(wù)消費(fèi)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，由于成長(zhǎng)時(shí)代不同，老年人消費(fèi)觀念還未完全適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)，與社會(huì)主流趨勢(shì)相差甚遠(yuǎn)，不利于居家養(yǎng)老服務(wù)券的推行。因此，要采取有效措施鼓勵(lì)老年人購買服務(wù)，這可以從以下兩方面著手：一是轉(zhuǎn)變老年人消費(fèi)觀念。即轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，引導(dǎo)老年人理性消費(fèi)。二是加強(qiáng)消費(fèi)“示范教育”。子女在消費(fèi)方面容易接受新的消費(fèi)理念，子女親身實(shí)踐，形成示范，老年人也會(huì)慢慢轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，這對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)券的實(shí)行無疑是有推動(dòng)作用的。

3.2完善社區(qū)服務(wù)支撐體系，增加服務(wù)供給載體

居家養(yǎng)老模式的構(gòu)建以及居家養(yǎng)老服務(wù)券的實(shí)現(xiàn)還需要有完善的社區(qū)服務(wù)支撐體系，總體上講，主要包括以下幾個(gè)方面。

一是政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的服務(wù)職責(zé)，履行相應(yīng)職能。政府要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)一些服務(wù)設(shè)施成本，例如政府應(yīng)積極承擔(dān)安裝POS機(jī)的成本費(fèi)用，這樣才不會(huì)打擊服務(wù)供給商的積極性。即使在農(nóng)村社區(qū)，政府也應(yīng)建立統(tǒng)一的服務(wù)體制，統(tǒng)一安裝POS機(jī)等服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定，考慮到部分服務(wù)項(xiàng)目低于市場(chǎng)價(jià)以及物價(jià)上漲的因素，需要政府給予商家一定的優(yōu)惠和補(bǔ)貼，只有這樣才能提高商家的積極性，提供更好的服務(wù)。

二是建立社區(qū)服務(wù)評(píng)估系統(tǒng)。居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的實(shí)施和有效運(yùn)行，應(yīng)建立包括老年人在內(nèi)的多方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)社區(qū)的服務(wù)商進(jìn)行抽查，形成檢查報(bào)告并向社會(huì)公布，切實(shí)監(jiān)督服務(wù)供給商的經(jīng)營(yíng)行為，提高服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)老年人切身利益。同時(shí)，淘汰不合格的服務(wù)商家，提高服務(wù)商的憂患意識(shí)，約束不良經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)服務(wù)商進(jìn)行等級(jí)排序，監(jiān)督服務(wù)商的市場(chǎng)行為，建立居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，通過事后訪談、電話回訪等形式對(duì)服務(wù)供給商進(jìn)行評(píng)估［4］。

三是規(guī)范服務(wù)供給載體。加強(qiáng)政府監(jiān)管，完善服務(wù)商準(zhǔn)入制度，進(jìn)入與退出嚴(yán)格按照程序，嚴(yán)禁隨意性。簽約服務(wù)商如果服務(wù)質(zhì)量欠缺，得不到老人認(rèn)可，將被摘牌，這是對(duì)服務(wù)商的約束和對(duì)老年人的保護(hù)。養(yǎng)老服務(wù)券不許購物、不得兌現(xiàn)，對(duì)于違反規(guī)定的服務(wù)商，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處，取締服務(wù)商的服務(wù)資格。積極開發(fā)社區(qū)服務(wù)供給載體，廣泛利用社區(qū)資源，引導(dǎo)社區(qū)組織開辦日間托老所、老人食堂、老人洗衣房、老年浴室等服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的作用，為有需求的老人提供優(yōu)質(zhì)、低價(jià)、專業(yè)的服務(wù)［5］。

3.3大力推行一卡通，擴(kuò)大服務(wù)券使用范圍

為了方便老年人的養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)，政府應(yīng)積極推行一卡通，鼓勵(lì)服務(wù)商安裝POS機(jī)。一卡通的推行會(huì)減少印制服務(wù)券的成本（據(jù)統(tǒng)計(jì)，紙質(zhì)服務(wù)券的成本為面額的2%），節(jié)省管理成本和木材資源，符合建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略目標(biāo)。除此之外，一卡通攜帶方便并且易于保管，短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)破損現(xiàn)象，也不容易丟失，即使丟失后也可以及時(shí)補(bǔ)辦，極大方便老年人的日常生活。一卡通的推行還可以省去老年人定期去社區(qū)領(lǐng)取服務(wù)券的麻煩。一卡通能夠?qū)崿F(xiàn)自動(dòng)轉(zhuǎn)賬，方便、快捷、實(shí)用，購買養(yǎng)老服務(wù)的找零問題也就迎刃而解，這一舉措勢(shì)必會(huì)提高老年人對(duì)政府養(yǎng)老服務(wù)的滿意度，有利于居家養(yǎng)老服務(wù)券制度的全面推行。同時(shí)，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)券使用范圍的擴(kuò)大化。北京市政府規(guī)劃也表明，“十二五”期間，購買老年（殘疾）人專用品、常見病用藥、生活必用品、訂閱報(bào)刊等將被納入養(yǎng)老服務(wù)券的使用范圍；而此前，養(yǎng)老券的使用范圍主要局限在購買生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等方面的服務(wù)，例如清潔、理發(fā)、家電維修、用餐、清洗油煙機(jī)等。因此，今后還應(yīng)進(jìn)一步拓寬養(yǎng)老（助殘）券的使用范圍，提高服務(wù)券使用效果。

居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，除積極推行居家養(yǎng)老服務(wù)券之外，為保證居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高，政府應(yīng)大力發(fā)展社會(huì)工作教育，著力解決社會(huì)工作專業(yè)人才稀缺問題，切實(shí)提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量［6］。積極穩(wěn)妥地發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，提供便利的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，也是值得考慮的途徑［7］。除此之外，還應(yīng)進(jìn)一步提高社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量與水平，全面推進(jìn)社區(qū)服務(wù)建設(shè)等［8］。

4　結(jié)語與討論

北京市推出的居家養(yǎng)老服務(wù)券適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老形勢(shì)，無疑對(duì)中國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式建設(shè)具有示范作用。積極優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)券制度有利于制度功效的發(fā)揮，并得到廣大老年人的認(rèn)同，能夠切實(shí)提高老年人的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，方便老年人的日常生活，推進(jìn)我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)更好地發(fā)展。

然而，應(yīng)該清晰地看到，中國(guó)各地區(qū)推行的居家養(yǎng)老服務(wù)券制度只針對(duì)本地戶籍老人，這一門檻的設(shè)置將無戶籍外地老人拒之門外，廣大城鄉(xiāng)隨遷老人和知青返城人員如果沒有本地戶籍，將無法享受到此項(xiàng)惠民政策，在一定程度上導(dǎo)致社會(huì)福利新的不公平。在當(dāng)前弱化戶籍制度的趨勢(shì)下，積極探索惠及常住老年人的養(yǎng)老服務(wù)政策顯得很有必要。也許會(huì)有人擔(dān)心養(yǎng)老服務(wù)政策的放開會(huì)導(dǎo)致“全國(guó)老人進(jìn)北京”，導(dǎo)致北京等一線城市人滿為患，但是當(dāng)前城市的隨遷老人和返城知青人員數(shù)量并不多，所以筆者認(rèn)為沒有必要擔(dān)心這方面的問題。一方面，當(dāng)前城市隨遷老人和知青返城人員所占比例本來較少；另一方面，老年人存在安土重遷的傾向，如果不是退休后迫于無奈投奔獨(dú)生子女或者臨時(shí)照顧孫輩①根據(jù)筆者參與的國(guó)家社科基金項(xiàng)目調(diào)研結(jié)果顯示，在北京隨遷老年人中，因?yàn)檎疹檶O輩而來北京的老年人所占比重為75%。，考慮到城市生活壓力和環(huán)境的改變，老年人是不會(huì)選擇去大城市安度晚年。可以設(shè)想，按照上海當(dāng)前的養(yǎng)老補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，不同困難等級(jí)的老年人一年可以獲得2 400元、3 600元、4 800元的補(bǔ)貼，正常情況下，綜合考慮城市生活成本和環(huán)境適應(yīng)性，老年人不會(huì)為這數(shù)額有限的補(bǔ)貼而舉家遷移。據(jù)此，建議發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼應(yīng)以常住人口為基準(zhǔn)，否則將會(huì)背離制度設(shè)計(jì)的初衷。

［1］程偉.居家養(yǎng)老服務(wù)券的實(shí)踐與思考兼談購買服務(wù)在社會(huì)福利社會(huì)化中的意義及其政策價(jià)值［J］.中國(guó)民政，2007（4）：23–26.

［2］孫澤宇.關(guān)于我國(guó)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題與對(duì)策的思考［J］.中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（1）：98–101.

［3］江海霞，陳雷.創(chuàng)新老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展與深化居家養(yǎng)老服務(wù)［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（6）：133–135.

［4］徐曉雯，張新寬.我國(guó)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題探析［J］.山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）：78–85.

［5］趙樂.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與市場(chǎng)角色定位分析［J］.社會(huì)工作，2010（5）：52–55.

［6］孫健.我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策［J］.黑龍江省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）：26–29.

［7］陳叔紅.養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展［M］.湖南：湖南人民出版社，2007：28.

［8］高飛.和諧社會(huì)發(fā)展中社區(qū)服務(wù)的提供領(lǐng)域與趨勢(shì)需求分析［M］.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006：36–38.

編輯：文彥元

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

Reflections on Home-based Care Services Voucher System in Beijing

Zhang Hang-kong，Shi Zheng*
School of Labor Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing，100070，China

With the acceleration of population aging in China，China's elderly population is increasing，which poses new challengestopensionservicemodelsinChina.Tomeetthediversifiedneeds，peoplefromallwalksoflifeareactivelyexploring new models of pension service.Through a brief review of home-based care services voucher system in Beijing，the authors find out some defects in practice and points out several problems of old-age care services voucher system in the respects of market suppliers，government policies and beneficiary groups.Drawing on the practical experiences of home-based care services voucher systems in other cities of China，the present paper puts forward some suggestions to optimize the home-based care servicesvouchersysteminBeijing：firstly，toactivelypromotetheconsumptionconceptandencouragetheelderlytobuysocial services；secondly，to improve the community service system and increase service supplier；thirdly，to vigorously promote allpurpose cards and extend the coverage service vouchers.The above suggestions can function as a reference for the exploration of the pension service model in line with China's actual conditions.

pension model；population aging；community service system；government service function；home-based care services voucher

石 鄭（1989–），男（漢族），山東臨沂人，助理經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向：人口與經(jīng)濟(jì)。

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.09.13.02

1674-5094（2015）02-0043-06

C913.7

A

2014–09–13

張航空（1982–），男（漢族），安徽阜陽人，副教授，研究方向：人口與發(fā)展及社會(huì)老年學(xué)。