公共資源治理理論之比較研究——兼論對我國事業(yè)單位改革的啟示

謝金芳，龔基云

（安徽師范大學(xué)，安徽蕪湖，241000）

一、研究現(xiàn)狀

公共資源治理問題是一個世界性的問題，是人類社會發(fā)展過程中必然會面臨的問題，滲透于社會經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，如大氣污染、草地退化、知識產(chǎn)權(quán)管理問題及國有資產(chǎn)管理問題等。當(dāng)前我國處于社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期，存在很多社會矛盾，國有資產(chǎn)管理效率低下的問題尤其突出，事業(yè)單位改革勢在必行，這種改革實質(zhì)上是以提高經(jīng)濟效率為目的的公共資源治理方式的變革。

如何尋求一種科學(xué)合理的公共資源治理方式，以促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，一直都是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的話題。公共資源治理領(lǐng)域主要有四大經(jīng)典理論，即“公共悲劇”、“囚徒困境”、集體行動邏輯和多中心自主治理理論，學(xué)界對公共資源治理方式的研究和探索主要是圍繞這四種理論進行的。一是公共資源管理領(lǐng)域中的“公地悲劇”問題。如陳新和邵蓉分析了生物醫(yī)藥研發(fā)領(lǐng)域的“公地悲劇”和“反公地悲劇”問題。［1］385-387Herve Moulin，Alison Watts從平均成本和平均收益角度分析了非合作非均衡的兩種“公地悲劇”模式，造成公共資源過度利用。［2］399-421二是從博弈論的角度研究“囚徒困境”問題的解決方式。肖微和方堃提出用“智豬博弈”模型來解決政企關(guān)系中的“囚徒困境”問題。［3］60-63Shmuel Nitzan 認為在二元自由選擇機制中，公共物品供給策略是次優(yōu)組合策略，并提出相應(yīng)解決方式。［4］157-164三是運用集體行動邏輯理論化解社會集體行動的困境。郭景萍認為集體行動情感會在自由與平等的基礎(chǔ)上實現(xiàn)，并與社會進步日趨一致。［5］81-86Franklin G.Mixon，Jr.，Steven B.Caudill，Jon M.Ford和Ter Chao Peng基于經(jīng)驗數(shù)據(jù)，分析了兒童福利彩票中的集體行動邏輯問題，并提出彩票稅轉(zhuǎn)嫁機制和政府與社會角色的轉(zhuǎn)變。［6］43-49四是多中心自主治理在社會公共領(lǐng)域的應(yīng)用。朱廣忠闡述了自主治理理論在中國公共事務(wù)治理領(lǐng)域的應(yīng)用條件。［7］132-136譚江濤和彭淑紅分析了桐城市青草鎮(zhèn)黃砂資源采集過程中的困境，從多中心自主治理角度提出了解決方式。［8］79-90Michael D.McGinnis·James M.Walker總結(jié)了奧斯特羅姆夫婦學(xué)術(shù)研究的幾個方面，并分析了其在公共領(lǐng)域中的具體應(yīng)用。［9］293-301

由上述分析可以看出，學(xué)術(shù)界對“公地悲劇”和“囚徒困境”的研究主要是在公共領(lǐng)域的表現(xiàn)研究，對集體行動邏輯和多中心自主治理理論的研究主要是在公共領(lǐng)域的應(yīng)用研究，但對四種理論的分析和比較研究很少。這四種理論存在一定的邏輯聯(lián)系，覆蓋了公共治理領(lǐng)域的很多問題，進行全面深入的比較研究是很有必要的。

二、關(guān)于公共資源治理理論

（一）公地悲劇

1968年，哈丁發(fā)表《公地的悲劇》一文，舉了一個非常經(jīng)典的例子來說明“公地悲劇”的現(xiàn)象。假設(shè)有一塊固定的草地和n個農(nóng)民，每個農(nóng)民都通過牧羊獲利。草地是共有資源，每個農(nóng)民都可以在草地上牧羊，但無權(quán)干涉他人。每戶農(nóng)民為追求自身利益最大化，不顧草地的承載能力，在一定時期內(nèi)盡可能多地增加牧羊的數(shù)量，最終導(dǎo)致公共草地資源被過度利用。哈丁的結(jié)論是：“在草地有限的情況下，每個人都盡可能地增加畜牧，使自身利益最大化，毀滅的將是人們趨之若鶩的目的地?！保?0］1244

造成“公地悲劇”的主要原因是公共資源的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，理性人為了使個人邊際收益大于邊際成本，最大限度地使用公共資源，造成社會邊際成本大于個人邊際成本，導(dǎo)致公共利益受損。在公共自然領(lǐng)域有很多公地悲劇現(xiàn)象，如公海的過度捕撈及大氣污染等，甚至可以延伸至醫(yī)藥衛(wèi)生、公共教育、知識產(chǎn)權(quán)管理以及國有資產(chǎn)管理等領(lǐng)域。

（二）囚徒困境

1951年，約翰·納什發(fā)表了《非合作博弈》一文，分析了“囚徒困境”的問題。警察抓獲了兩個共同作案的罪犯，為使他們坦白真相，將兩個囚徒完全隔離，無法溝通。假設(shè)兩個囚徒，一個是A，一個是B。他們有四種選擇，第一種是A坦白，B坦白，A和B各獲刑5年；第二種是A坦白，B抵賴，A釋放，B獲刑10年；第三種是A抵賴，B坦白，B釋放，A獲刑10年；第四種是A抵賴，B抵賴，兩人各獲刑一年。

“囚徒困境”實質(zhì)上是一種非合作博弈狀態(tài)。假設(shè)：①A和B都知道博弈規(guī)則和博弈結(jié)果；②A和B都是理性人；③A和B不能互通信息，各自選擇的損益受對方選擇的影響；④獲刑年數(shù)為損失效益?zhèn)€數(shù)。如果兩人都選擇抵賴，只需各獲刑1年，各損失1個效益，共損失2個效益，這時兩人的損失最小化（效益最大化）。對每個作為理性人的囚徒來說，坦白都是明智的選擇，但兩人都損失了5個效益，共損失10個效益，這個策略組合即為納什均衡點，是次優(yōu)策略組合。

（三）集體行動邏輯

1965年，奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中論述了集體行動邏輯理論。集體利益作為一種公共物品，具有非排他性和非競爭性，個人往往不愿意為集體做貢獻，都會選擇“搭便車”這種不勞而獲的方式。奧爾森認為團體規(guī)模和團體異質(zhì)性影響集體行動。當(dāng)團體利益一定時，團體規(guī)模越小，個體所能占到的利益份額越大，為集體貢獻的積極性越高。團體異質(zhì)性是指個體在團體中所占的利益份額的差異。當(dāng)團體規(guī)模一定時，利益份額差異越大的團體越接近效益獨占狀態(tài)，成員會積極行動。［11］3

成員是否會為集體利益行動取決于成本與收益的比較，即加入集體的效用高于“搭便車”的效用。對大團體應(yīng)當(dāng)采取“選擇性誘因”手段，激勵個人為集體做貢獻或者懲罰“搭便車”的行為。“選擇性誘因是一種激勵機制，可能是懲罰性的，也可能是獎勵性的；可能是經(jīng)濟的，也可能是社會的，目的都在于激勵成員為集體目標而行動”。［12］44-47

（四）多中心自主治理理論

1990年，埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》一書中論述了多中心自主治理理論。她分析了公共池塘資源治理過程中存在的問題，并總結(jié)世界上成功的公共資源治理案例，全面論述了多中心自主治理理論的合理性。有效的多中心治理方式應(yīng)堅持八項原則：①明確所有權(quán)邊界；②制定相應(yīng)的規(guī)則（時間、地點、資源數(shù)量和技術(shù)等）；③集體選擇的安排，每個占用者都能參與修改操作規(guī)則的活動；④監(jiān)督機制，最好形成公共資源占用者之間相互監(jiān)督機制；⑤分級制裁；⑥沖突解決機制，參與者能夠用較低的成本解決沖突；⑦對組織權(quán)最低限度的認可；⑧多層級的分權(quán)制企業(yè)。［13］108-122

多中心自主治理方式是一種介于國家和政府之間的治理方式。首先，多中心意味著有多個處理主體；其次，多中心打破了非公即私的單中心治理方式；第三，政府必須卸下瑣碎事務(wù)的包袱，轉(zhuǎn)變自身角色，成為“掌舵人”；第四，自主治理方式要求成立新的社會組織。

三、四種理論之比較分析

四大公共資源治理理論一方面存在理論聯(lián)系，另一方面又存在理論區(qū)別。分析比較這四種理論有利于更深刻地理解其本質(zhì)和現(xiàn)象，更好地發(fā)展與創(chuàng)新公共資源治理理論，為我國事業(yè)單位改革提供理論借鑒。

（一）理論聯(lián)系

1.博弈問題

博弈是指決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時候的決策以及這種決策的均衡問題。這四種理論都直接或間接地涉及到博弈論。“公地悲劇”反映的是擁有公共資源所有權(quán)的個人之間的博弈。在有限公共資源的分配中，一方多，另一方就必然會少，這是“零和博弈”?！扒敉嚼Ь场睂嵸|(zhì)上是完全信息下的非合作博弈狀態(tài)。在博弈規(guī)則和博弈結(jié)果都已知的情況下，每個人拒絕合作，導(dǎo)致個人利益和集體利益雙重受損。集體行動邏輯理論中，排他性集體利益的分配體現(xiàn)的零和博弈，相容性集體利益的分配體現(xiàn)的是正和博弈。大集團成員的“搭便車”行為和“選擇性誘因”手段，都體現(xiàn)了成員之間圍繞利益而進行的博弈。奧斯特羅姆用博弈模型來說明傳統(tǒng)公共資源治理理論存在的缺陷，并構(gòu)建了“自籌資金的合約執(zhí)行博弈”模型，從理論上說明多中心自主治理是一種有效的擺脫“公地悲劇”的方法。

2.個人理性與集體理性的沖突

四種理論都反映了個人理性與集體理性的沖突。“公地悲劇”論述了個人為追求自身利益，最大限度地使用公共資源，最終實現(xiàn)了自身利益最大化，但造成了公共資源被過度使用的問題。“囚徒困境”狀態(tài)下，每個囚徒都知道最佳策略組合，且個人的策略選擇所帶來的損益受其他人策略選擇的影響，但每個囚徒都從自身利益最大化角度考慮，導(dǎo)致最終的策略組合是次優(yōu)的，不僅損害了集體利益，而且損害了個人利益。當(dāng)個人的邊際效益小于邊際成本時，個人不會為集體利益而行動。選擇性誘因手段正是通過將個人利益與集體利益聯(lián)系在一起，消除了個人理性與集體理性的沖突。“公共池塘資源”治理問題實質(zhì)上是由個人理性與集體理性的沖突造成的，奧斯特羅姆把這一沖突看成是客觀現(xiàn)實，并在此基礎(chǔ)上論述公共事務(wù)的治理之道。

（二）理論區(qū)別

1.假設(shè)條件不同

并非所有的公共領(lǐng)域都會出現(xiàn)“公地悲劇”和“囚徒困境”問題，假設(shè)條件不同，問題就不同。集體行動邏輯和多中心自主治理方式必須遵循一定的原則才能有效?！肮乇瘎　背霈F(xiàn)的假設(shè)條件有三點：①公共資源的所有者都是理性人；②公共資源的使用不具有排他性；③產(chǎn)權(quán)界定不清晰?！扒敉嚼Ь场钡募僭O(shè)條件是：①博弈規(guī)則和博弈結(jié)果已知；②每個囚徒都是理性人；③囚徒之間不能相互溝通。

集團成員“搭便車”行為出現(xiàn)的條件是：①理性人假設(shè)；②大規(guī)模集團；③集團的異質(zhì)性較??；④集團中缺乏有效的激勵措施。多中心自主治理方式制度的設(shè)計應(yīng)遵循以下原則：①明確界定各參與主體的權(quán)利；②建立沖突解決機制；③各主體的責(zé)任、成效應(yīng)當(dāng)與收益成比例；④使用者或指定者實施監(jiān)督和懲罰；⑤保證決策過程民主，懲罰適度；⑥使用者自我組織的權(quán)利得到外部人的承認。

2.側(cè)重點不同

“公地悲劇”和“囚徒困境”描述的是公共資源治理領(lǐng)域存在的客觀現(xiàn)象，都側(cè)重于提出問題，未明確提出解決問題的方法。但這兩者也有明顯的區(qū)別?！肮乇瘎　笔怯僧a(chǎn)權(quán)界定不清而引起的公共資源被過度使用的現(xiàn)象，但個人行為的損益不直接明顯影響其他人的損益，使個人利益與集體利益的矛盾?！扒敉嚼Ь场敝袀€人策略選擇對其他人選擇的損益有直接明顯的影響，不只是個人利益與集體利益的矛盾，還是個人利益自身的矛盾。奧爾森的集體行動邏輯側(cè)重于深入分析問題及其具體原因，并提出了解決問題的方法。他闡述了集團成員“搭便車”的問題，并從個體利益、集團規(guī)模和集團異質(zhì)性角度分析了影響集體行動的因素，最后提出運用“選擇性誘因”手段來解決問題。奧斯特羅姆的多中心自主治理理論側(cè)重于總結(jié)規(guī)律，提出解決問題的普遍方式。自主治理是介于國有化和私有化之間的公共資源治理方式，從理論和實踐上證明了該方式在公共資源治理領(lǐng)域的有效性，并總結(jié)了運用該方式應(yīng)遵循的規(guī)律和應(yīng)堅持的原則。

3.涉及的產(chǎn)權(quán)問題不同

產(chǎn)權(quán)是指法定主體對財產(chǎn)擁有的各項權(quán)利的總和，是財產(chǎn)權(quán)更是行為權(quán)。［14］33經(jīng)濟形式是由產(chǎn)權(quán)形式?jīng)Q定的，不同經(jīng)濟的治理方式也是不同的。私有產(chǎn)權(quán)決定了私有經(jīng)濟形式和以市場為主的運行方式；公有產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的是公有經(jīng)濟和以國家調(diào)控為主的治理方式；共有產(chǎn)權(quán)私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)之間，對應(yīng)于共有經(jīng)濟形式和多中心自主治理方式。

“公地悲劇”由于沒有明確的產(chǎn)權(quán)邊界，每個人都有所有權(quán)但沒有排他權(quán)，從而導(dǎo)致公共資源被過度利用?！扒敉嚼Ь场焙蛫W爾森的集體行動邏輯并未直接涉及產(chǎn)權(quán)問題，但解決這些問題的方式可從產(chǎn)權(quán)入手，因為產(chǎn)權(quán)本身就是一種激勵方式，對人們的行為有引導(dǎo)作用。多中心自主治理理論的核心是共有產(chǎn)權(quán)，共有產(chǎn)權(quán)是指有兩個或兩個以上的共有人，每個共有人都可以為使用共有財產(chǎn)而進行無障礙地競爭。自主治理允許多方參與，打破私有化和公有化兩個極端，從介于公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)之間的共有產(chǎn)權(quán)入手來解決公共資源治理問題。

四、啟示

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型時期，事業(yè)單位存在“公地悲劇”和“囚徒困境”的問題，改革勢在必行，這種改革實質(zhì)上是公共資源治理方式的變革。十八屆三中全會通過的《決定》明確提出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟……允許國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟?！绷?xí)近平在論述創(chuàng)新社會治理體制的過程中也提出了多元主體參與社會治理的思想，為我國事業(yè)單位改革提供了指導(dǎo)。

埃莉諾·奧斯特羅姆說：“如果把在一種物質(zhì)環(huán)境中使用的一套規(guī)則，用于另一種不同的物質(zhì)環(huán)境，可能會有非常不同的后果?！保?3］22多中心自主治理模式的基礎(chǔ)是社會資本比較充裕，即社群、個體間普遍存在相互交流、協(xié)作、監(jiān)督，比較適合小規(guī)模群體。當(dāng)前我國社會組織發(fā)展不成熟，社會資本還不夠充裕。因此，借鑒多中心自主治理理論不可照搬照抄，必須結(jié)合我國實際情況。

（一）政府轉(zhuǎn)變自身角色

我國政府與事業(yè)單位的職責(zé)和產(chǎn)權(quán)界定不清晰，存在很多問題。一是政事不分，政府對事業(yè)單位的管理存在越位、缺位和錯位問題；二是管辦不分，政府既是管理者，又是出資人，也是監(jiān)督者，職責(zé)不明確。管辦不分成為搭便車、滋生腐敗等問題的主要原因。由于所有權(quán)不明確，個人為擴大自身利益，不惜侵害國家財產(chǎn)、損害公共利益。

多中心自主治理最主要的特征是：有多種有效的自主治理方式存在于完全國有化和完全私有化之間。首先，多中心意味著公共事務(wù)有多個治理主體，這些主體之間權(quán)責(zé)明確，相互監(jiān)督。這種治理方式的優(yōu)勢就在于保持公共性的同時，引入競爭機制。其次，多中心意味著政府、市場和社會共同參與治理，是一種合作共治的新范式。

政府作為多中心治理的一個中心，不能對事業(yè)單位既全面出資，又全面管理，必須明確自身職責(zé)，轉(zhuǎn)變自身角色和任務(wù)。政府應(yīng)從傳統(tǒng)的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，卸下瑣碎事務(wù)的沉重包袱，由“劃槳”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗苯巧粗贫ê暧^政策及相應(yīng)的法律法規(guī)和行為準則。具體來說，政府、市場和社會合作共治情況下，政府只需在必要的時候給予宏觀政策上的引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)墓芾怼?/p>

（二）建立健全法律制度

當(dāng)前我國自主治理組織發(fā)展不完善、不成熟。一方面自主治理組織的力量薄弱；另一方面自主治理組織的權(quán)力邊界界定不清晰。這種發(fā)展現(xiàn)狀除了與我國的傳統(tǒng)政治文化有關(guān)外，更重要的是與我國的法律法規(guī)制度不健全密切相關(guān)。建立健全自主治理組織方面的法律法規(guī)，有利于為實施多中心自主治理方式創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

十八屆四中全會通過的《決定》明確提出：“更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為……必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！苯⒆灾髦卫斫M織是實施多中心自主治理方式的前提條件，必須運用法治方式平衡各方利益，引領(lǐng)各方行為。

首先，法律法規(guī)應(yīng)明確各個主體對公共資源的權(quán)力邊界。官辦社會組織和事業(yè)單位越權(quán)壟斷公共資源，使公共資源的治理復(fù)雜化，這是我國自主治理組織建立不起來的重要原因。其次，建立各種各樣與社會自主治理相關(guān)的法律法規(guī)，培養(yǎng)各方主體的法治思維，全面實現(xiàn)依法治理。缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，人們遇到問題就會尋求法律之外的解決途徑，導(dǎo)致治理秩序混亂。再次，培育、發(fā)展和重塑各類社會組織。健全的法律制度是發(fā)展社會組織、增強社會資本的有效途徑。

（三）建立共有產(chǎn)權(quán)制度

我國事業(yè)單位存在產(chǎn)權(quán)意識淡薄的問題。一方面，國家無償劃撥事業(yè)單位資產(chǎn)，事業(yè)單位不需要辦理產(chǎn)權(quán)證。另一方面，事業(yè)單位占有國有資產(chǎn)，認為國有資產(chǎn)歸事業(yè)單位所有。這造成了國有資產(chǎn)管理效率低下、國有資產(chǎn)被侵占等問題，形成了國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的“公地悲劇”現(xiàn)象。

十八屆三中全會明確提出完善產(chǎn)權(quán)保護制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，完善產(chǎn)權(quán)制度是發(fā)展股份制下混合所有制經(jīng)濟的基本要求。清晰界定所有權(quán)邊界是多中心自主治理的前提。我國事業(yè)單位應(yīng)建立共有產(chǎn)權(quán)制度，共有產(chǎn)權(quán)是對應(yīng)混合所有制經(jīng)濟、介于公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)之間的產(chǎn)權(quán)形式，有多個產(chǎn)權(quán)主體，多個決策中心，每個決策中心在形式上是相互獨立的。

允許多方投資和多方持股，是建立共有產(chǎn)權(quán)制度的有效方式，即私營企業(yè)、社會、政府或其他組織各投資一部分，各持一部分股權(quán)。通過公平競爭方式?jīng)Q定由誰來投資，根據(jù)投資主體的經(jīng)濟實力來確定其投資比例，也可根據(jù)實際情況由各方協(xié)商確定。各投資主體共同擁有產(chǎn)權(quán)，形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)多少視投資比例而定，企業(yè)的性質(zhì)、方向、管理、績效及分紅等都與產(chǎn)權(quán)掛鉤，這是事業(yè)單位改革的必然要求。

（四）自主設(shè)計治理制度

現(xiàn)階段我國事業(yè)單位實行的是單中心治理，以簡單的強制性的行政規(guī)劃和命令手段為主要管理方式，缺乏自主性、靈活性和競爭性，效率較低。多中心自主治理理論通過合作共治，多方共同協(xié)商的方式來管理，在保持公共性的同時，又能保持競爭性的優(yōu)點。

奧斯特羅姆總結(jié)的多中心治理的八項原則中，集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制和對組織權(quán)威的認可都與自主設(shè)計治理制度有關(guān)，強調(diào)治理主體的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。首先，事業(yè)單位治理制度應(yīng)由各方產(chǎn)權(quán)主體共同制定，每一主體都能參與制度的修改。制度應(yīng)包括各方主體管理相關(guān)事務(wù)的內(nèi)容、時間、地點、績效標準和相關(guān)的獎懲。其次，共有產(chǎn)權(quán)主體之間形成相互監(jiān)督機制，使每個主體的切身利益都與其他主體的行為密切相關(guān)，提升每個主體監(jiān)督的積極性。再次，各產(chǎn)權(quán)主體設(shè)計治理制度的權(quán)利不受外部權(quán)威的干擾，保持各主體對組織權(quán)最低限度的認可。這樣多中心自主治理模式才是一種充滿競爭的、富有效率和活力的模式。最后，建立有效的沖突解決機制和激勵機制，處理好產(chǎn)權(quán)主體之間的利益關(guān)系。我國事業(yè)單位的改革涉及各方利益的全面調(diào)整，存在利益沖突，有效的沖突解決機制是改革順利進行必不可少的條件。

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