防治土壤重金屬污染面臨的主要問題及法律規(guī)制

李元吉，王有強

（西北農林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100）

資料顯示，截止2012年6月5日，我國有2000萬公頃的耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1／5，這2000萬公頃耕地用來從事農業(yè)種植，其土壤當中的重金屬成為農產品污染危害的重要來源［1］。并且在我國的耕地中，越來越多的土壤，特別是城市郊區(qū)和污灌區(qū)的土壤，往往同時遭受重金屬和有機物的復合型污染，這進一步加大了污染治理的難度。而在城市當中，伴隨著城市化進程，城區(qū)內的工廠大量進行搬遷，留下了許多被污染的“棕色地塊”，因此居住在“棕色地塊”上的居民也飽受土壤重金屬污染的危害。

一、土壤重金屬污染特性解析

土壤重金屬污染在致害過程、方式上較之其他污染有其特殊性，沒有重視這些特性正是我國目前土壤重金屬污染防治工作難以取得突破性進展的癥結所在。土壤重金屬污染的特征歸納起來有五點：潛伏性、非顯著性、富集性、生物累積性、不可降解性。第一，潛伏性。從污染物的排放到產生損害后果，需要污染物的不斷累積，這期間不進行專門的土壤檢測，污染源是很難被發(fā)現(xiàn)的。第二，非顯著性。不同于大氣、水體的污染，土壤受到重金屬污染后，物理性狀幾乎不產生變化，盡管其危害更甚于其他類型的污染，但很難引起社會的關注，因此相應的立法、研究也就較為缺乏。第三，富集性。重金屬污染源是廢氣、廢水和廢渣。廢氣中的重金屬沉降于水體或土壤；廢水中的重金屬富集于水體或污泥，污水通過自然接觸以及灌溉和土壤進行重金屬交換；廢渣中的重金屬滲透進入土壤當中，所以重金屬最終都會富集于土壤與水體當中，這就是重金屬污染的富集性。第四，生物積累性。重金屬污染要造成損害后果還需要進入食物鏈，這里就涉及到其另外一個特性，即生物積累性，重金屬在食物鏈當中進行累積，并最終作用于人類。第五，不可降解性。土壤、水體這兩個環(huán)境介質在自然環(huán)境下不能夠完成對重金屬的自凈工作，并且重金屬在其中還有可能合成為危害更大的金屬有機化合物，所以一旦受到了重金屬污染，只能是進行人工除害處理［2］。在對土壤重金屬污染防治工作面臨的主要問題進行分析以及尋找解決思路時，需要著重考慮這些特性，以便采取科學有效的解決方案。

二、土壤重金屬污染防治工作面臨的主要問題

（一）歷史遺留問題全面爆發(fā)

2006年3月，位于武漢漢陽的赫山地塊以4.055億元被武漢三江航天房地產公司拍下，但在開發(fā)時該地塊發(fā)生污染土壤致工人中毒暈倒事件，導致武漢市土地儲備中心在退還開發(fā)商土地款之外，又額外賠款1.2億元。事后，武漢市環(huán)境保護局數(shù)次調查發(fā)現(xiàn)，赫山地塊70%以上的區(qū)域都受到了重金屬污染。武漢市政府于2011年5月決定開展赫山地塊修復項目，并于2014年5月底完工，整個毒地修復期為3年，整個修復成本高達2.8億元［3］。如前所述，土壤重金屬污染的危害具有潛伏性，赫山毒地必然經歷了一個較長時期的累積，達到一定程度之后，危害才顯現(xiàn)出來?？傊捎谕寥乐亟饘傥廴镜姆秋@著性，使得我國民眾對于這種污染的關注程度不足，政府相應工作也處于滯后狀態(tài)。反觀最近幾年我國北方地區(qū)頻發(fā)的霧霾污染，因其是直觀可見的，引發(fā)了社會各界的廣泛關注，相應的立法規(guī)劃、治理研究也得到了快速的發(fā)展。

國內環(huán)境法學界對土壤污染、土壤重金屬污染的關注是從20世紀90年代開始的，這其中的原因和我國工業(yè)化、城市化進程較晚以及土壤重金屬污染具有潛伏性有關。從污染物的排放到污染物在土壤中不斷累積進而進入食物鏈最終引發(fā)各類污染事件，比照世界上其他國家的經驗來看，大約需要20年左右的時間，我國的工業(yè)化進程加快腳步是從改革開放之后開始的，這也是為何在2000年之后，我國各地因土壤重金屬污染導致食品安全的問題才被逐漸曝光。在城鎮(zhèn)當中因為城市化進程的不斷加快，原本在城區(qū)的工廠向城市外圍搬遷，遺留下來的污染土地被重新開發(fā)利用，潛伏的污染沒有及時發(fā)現(xiàn)，才出現(xiàn)了赫山地塊這樣的事件。當污染的累積超過了臨界點，那么我們將迎來土壤重金屬污染事件的一個高發(fā)期。土壤對于重金屬污染的自凈能力很差，人體內的重金屬短時間內也不能排除，要遏制污染的擴散，降低其未來造成的危害，只能對被污染的土地進行人工除害處理，形成重金屬阻斷。按照民法與環(huán)境保護法的傳統(tǒng)理論，應當是遵循誰污染誰治理以及直接侵權人負責的原則，來處理這些侵害問題，但是經過了20余年的時間，并且伴隨著污染是不斷累積最終造成損害，責任承擔者難以尋找這樣一個事實，在土壤重金屬污染事件中，傳統(tǒng)原則不能很好地解決現(xiàn)有問題，面對歷史遺留問題的全面爆發(fā)，需要新的解決路徑。

（二）正在發(fā)生的污染缺乏法律規(guī)制

土壤重金屬污染問題引起了政府相關機構的重視。2006年7月，環(huán)保總局和國土資源部聯(lián)合啟動了經費預算達10億元的全國首次土壤污染狀況調查，但由于各種原因，至今沒有公開污染數(shù)據(jù)。據(jù)一些非官方的調查研究表明，我國的土壤重金屬污染正在發(fā)生并造成了嚴重后果，而且沒有得到有效的控制。中國疾病預防控制中心研究員尚琪從20世紀80年代起，開始對江西省贛州市大余縣鎢礦廠造成的鎘污染問題進行研究，當?shù)鼐用裼?985年起就暴露于鎘污染之中，在進行研究的20余年中，當?shù)匚廴境尸F(xiàn)一種持續(xù)的狀態(tài)，居民也一直生活在鎘污染的環(huán)境中，尿鎘、血鎘嚴重超標，居民普遍有骨質疏松、骨頭疼痛等類似“痛痛病”的癥狀，癌癥死亡率、心血管疾病率大幅上升，在這樣嚴重的情形下，當?shù)鼐用駧缀鯖]有得到任何行政、司法幫助。2007年，南京農業(yè)大學教授潘根興帶領研究團隊，在全國六個地區(qū)（華東、東北、華中、西南、華南和華北）縣級以上市場隨機采購大米樣品91個，結果表明10%左右的市售大米重金屬鎘超標［4］。這些無人監(jiān)管的“鎘米”最終將土壤重金屬污染的后果作用于人體，但是“鎘米”在市場上的流通以及對人體造成損害之后責任的承擔都缺乏相關的法律法規(guī)的規(guī)制。

三、法律規(guī)制

（一）借鑒美國超級基金制度，建立我國重金屬污染土壤治理基金

由于受到1978年“拉夫（Love）運河污染”環(huán)境事故的影響，1980年美國政府頒布《綜合環(huán)境污染響應、賠償和責任認定法案》（Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act），確立了“超級基金”制度。設立該項制度的目的就是為了解決被污染土地的治理資金問題，基金由針對化工行業(yè)的專門稅以及聯(lián)邦財政的撥款構成，當受污染土地經過評估具有修復價值的時候，可由該基金先行支付治理費用，然后再向責任人進行追償［5］?！俺壔稹敝贫鹊奶攸c在于其嚴格的責任追責制度，除了不可抗力造成的污染外，都能找到責任主體來承擔土地修復的費用。具體體現(xiàn)在兩方面：一是有可能承擔責任的對象非常廣泛，包括了土地污染期間的土地所有者、使用者，當前土地的所有者、使用者，與排放污染物處理有關的單位以及將有害物運輸?shù)綀龅剡M行處理的單位等；另一方面是對于責任的承擔不是完全依靠因果關系來認定的，在因果關系難以確定的情況下，可以由聯(lián)邦政府責令由已經明確了因果關系的主體承擔責任或者根據(jù)經驗事實的判斷直接責令某一方來承擔責任［6］。

土地是不可再生資源，凈化被污染土地是實施重金屬阻斷的唯一途徑，這樣的治理活動是有意義的。結合我國的具體情況，赫山地塊這樣的事件由于難以找到責任人，最終完全由政府對治理活動買單，對于政府是一個沉重的負擔，有必要專門建立一個全國性的基金來對重金屬污染土地的修復提供資金支持。

在基金來源的構成上，可以考慮由以下兩個部分構成：首先，政府的撥款是啟動資金，在我國開始征收環(huán)境稅之后，可以從中拿出一部分作為重金屬污染防治的資金，這與歐美國家針對污染類型征收專門稅并建立專門基金、專款專用的方式是一致的。其次，對重金屬污染的相關行業(yè)進行劃定，再根據(jù)其產能計算出重金屬排放量，要求相關企業(yè)購買排放份額。企業(yè)在生產過程中能夠對重金屬進行回收處理或者再利用，就可以把自己的份額放在市場上進行交易，整個制度的運行可以借鑒碳排放交易制度。這也是針對重金屬污染的特性來制定的制度，重金屬在自然界當中不能夠自然降解，只會不斷地在土壤中進行富集，富集到一定程度造成污染之后，只能進行人工處理，按照企業(yè)產能有償分配的排放額度，一方面充實了污染土地治理的費用，同時還便于實現(xiàn)全國性的總量控制，還可以促進環(huán)保技術的進步和重金屬回收產業(yè)的發(fā)展。在造成污染進行追責的問題上，我國法律規(guī)定與美國有較大區(qū)別，對于歷史遺留的問題以及在相關法律追責無果的情況下，可以由該基金來支付相關的土地治理費用，能進行追責的可由基金先行支付費用后再進行追責。

（二）完善法律規(guī)范

1.轉變立法導向

目前，我國環(huán)保立法主要針對大氣污染、重點流域和湖泊水污染、電子類產品廢物、固體廢棄物和危險廢物污染；污染治理重在治標，主要是針對污染面的治理，而對于重金屬污染等點源污染，國家還缺乏專門立法［7］。土壤重金屬污染是點源污染，越靠近污染源，污染越嚴重，但是有學者指出我國目前土壤重金屬的污染態(tài)勢正由一般的污染向災害過渡，大面積的土地受到污染，一旦積累達到一定量的時候，會呈現(xiàn)出全面爆發(fā)的態(tài)勢，危害范圍廣泛，后果影響深遠。重金屬污染的環(huán)境介質是土壤和水體，但是其危害的傳導多是通過土壤完成的，所以對于重金屬污染的防治應主要表現(xiàn)在土壤污染防治的立法建設上。

在我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中，就環(huán)境介質來歸類的話，有防治大氣污染、水污染、固廢污染、海洋污染的法律，防治土壤污染的法律基本上還是一空白領域。雖然有一些相關的規(guī)定，但是散見于層級較低的法律規(guī)范當中，同時在立法內容上存在原則過多、可操作性差等缺陷，立法的整體導向也不夠清晰明確。環(huán)境法領域的法律可以分為污染防治與環(huán)境保護兩類，類似源頭控制、預防為主等立法導向在環(huán)境保護類法律中是適用的，因為預防所付出的社會成本要低于治理環(huán)境的成本，但這樣的導向在污染防治類法律中卻不能發(fā)揮應有的作用，源頭控制需要與較為完善的環(huán)保理念相配合，要在社會上樹立這樣一種理念，讓排污者在經濟效益與環(huán)境保護當中做出正確的選擇，這是一個漫長的過程，而環(huán)境保護工作刻不容緩，加大處罰力度、加強司法保護是我們的唯一出路。當對排污者處罰力度不足、偷排污水的罰款還低于凈化污染物的費用時，自然是不能控制污染的。加大處罰力度，提升了企業(yè)偷排污水遭受處罰的機會成本，迫使企業(yè)將其納入產品成本核算體系之內，可以使其產品成本能真實反映消耗環(huán)境資源的代價——私人成本“逼近”社會成本——然后在市場競爭機制的作用下，“倒逼”企業(yè)進行凈化污染物，加大技改投入，開發(fā)清潔生產技術，淘汰落后產能，最終達到環(huán)境保護與治理的目的［8］。

2.重新制定排污標準

在污染防治類法律中還有一個重要的組成部分即環(huán)境標準與排污標準。我國的這類標準制定時間較早，長年沒有進行更新，并且制定相關標準時沒有考慮重金屬污染的特性。2013年4月，中國人民大學教授馬中在其主持的課題“中國水環(huán)境保護價格與稅費政策示范研究”中指出，我國達標排放水為劣Ⅴ類水，劣Ⅴ類水是喪失了使用功能的水體，這代表著工廠即使是達標排放，其排放的也是污水。在制定排放標準時考慮了水體擁有的自凈能力以及我國環(huán)保技術較為落后、保護生產積極性的需要，但是忽略了一個重要的問題，水體中的重金屬并不能夠同其他污染物一樣自然降解，而是在土壤以及食物鏈中不斷富集甚至是形成了危害更大的金屬有機化合物［9］。這種特性使得目前采用的濃度控制標準失去了意義，只要重金屬在排放的污水中就會不斷加劇污染的程度，只有考慮了歷史累積的總量控制才能夠遏制重金屬污染的嚴峻態(tài)勢。我們還應當考慮環(huán)保標準作用對象的問題，我國目前使用的環(huán)保標準是一個最低標準，其制定的原則是對自然界的污染在其承受范圍之內，標準保護的對象是生態(tài)環(huán)境，但是在目前這種污染事件頻發(fā)的大背景下，我們應當考慮將環(huán)保標準保護的對象定義為人類的身體健康，在制定標準時考慮污染是否會對人類的身體健康造成損害。

3.加強受害者救濟

在土壤重金屬污染致害事件頻發(fā)的背景下，受害者救濟的立法也是需要完善的一個環(huán)節(jié)，但土壤重金屬污染特殊的致害模式難以納入環(huán)境侵權的救濟范圍之中，因為土壤重金屬污染不是典型意義上的環(huán)境侵權，與大氣污染、水污染那種通過環(huán)境介質直接對受害者的人身、財產造成損害不同，受污染的土壤大部分情況下沒有直接對受害者的人身、財產造成損害，而是經由農產品進行傳導。就法律上的因果關系來講，造成損害的是農產品而非污染排放行為，應當適用消費者權益保護法來調整這一法律關系，但是事實上農民和受害者一樣遭受了損失，因為，土壤的污染需要很長的治理周期和較大的費用投入，這期間如果停止農業(yè)生產，農民將會受到經濟損失，因此不能簡單地將致害原因歸咎于農民。那么，在這樣的情況下，可以考慮對環(huán)境侵權做出一個司法解釋，即把土壤重金屬污染造成人身、財產損害這一因果關系定義為間接因果關系而非直接因果關系，并將其納入到環(huán)境侵權法律關系調整的范疇當中，利用特殊侵權法律關系的優(yōu)勢，來實現(xiàn)實質意義上的公平。

［1］王建平.土壤污染災害的致災性三論——以“誰污染誰治理”原則失效為視角［J］.社會科學，2013，（7）：93.

［2］李鑫.土壤重金屬污染防治法律制度研究［D］.太原：山西財經大學，2012.

［3］張彥春.武漢赫山“毒地”艱難解毒［N］.人民日報，2013－1－4（9）.

［4］潘書宏.我國臺灣地區(qū)土壤污染防治制度評析——兼議對大陸土壤污染防治立法的啟示［J］.海峽法學，2011，（4）：32.

［5］盧明，王志彬.美國超級基金制度對我國土壤污染防治的啟示［J］.安徽農業(yè)科學，2013，（5）：20－35.

［6］王曦.美國環(huán)境法概論［M］.武漢：武漢大學出版社，1992.

［7］范洪鵬.土壤污染與防治［J］.北方環(huán)境，2013，（3）：34.

［8］淘股吧.環(huán)保費改稅成今年兩會熱點，天藍地綠水凈才有中國夢［EB／OL］.（2014－3－4）［2014－9－01］.http：／／www.taoguba.com.cn／Article／975210／1

［9］蔡明倫.東楚文化視野下的黃石礦冶文化［J］.湖北師范學院學報：哲學社會科學版，2012，（6）：78.