法治視閾下公共政策制定的公民參與研究

史　軍，廖小東

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

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法治視閾下公共政策制定的公民參與研究

史軍，廖小東

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

摘要：公共政策是為解決公共問(wèn)題而制定的行為規(guī)范，具有公共性特征。因此，在公共政策的制定過(guò)程中，需要公民的廣泛參與，公民意愿體現(xiàn)得越充分，則公共性越強(qiáng)。然而，現(xiàn)實(shí)中公民參與仍存在諸多不足。應(yīng)在法治視閾下深入分析公民參與存在的具體問(wèn)題，以法治思維和法治方式對(duì)規(guī)則和制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，以保障公民參與公共政策制定的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：法治視閾；公共政策制定；公民參與

依法治國(guó)已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)和潮流，法治政府的建設(shè)首要的是進(jìn)行依法決策和民主決策，公民的參與則是依法決策和民主決策的可靠保障。根據(jù)現(xiàn)代公共政策學(xué)的觀點(diǎn)，公共政策是針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的公共問(wèn)題，通過(guò)政策問(wèn)題界定、政策議程設(shè)定以及政策構(gòu)建等一系列動(dòng)態(tài)過(guò)程，制定科學(xué)民主的公共政策，促進(jìn)公共問(wèn)題的解決。現(xiàn)代公共政策學(xué)科的創(chuàng)始人拉斯韋爾認(rèn)為，政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問(wèn)，重在實(shí)現(xiàn)自由、尊嚴(yán)等人類(lèi)的最高價(jià)值。因此，科學(xué)和民主是決策的重大使命和價(jià)值追求，公民參與公共政策的制定，發(fā)揮公民主體性，實(shí)現(xiàn)“共同治理”[1]，則是完成其使命和實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的根本之策。在全面推行依法治國(guó)的時(shí)代背景下，深入分析在公共政策制定過(guò)程中的公民參與問(wèn)題，以法治思維和法治方式構(gòu)建和完善公民參與的相關(guān)制度與機(jī)制，已成為現(xiàn)實(shí)所需。

一法治視閾下公共政策制定過(guò)程中公民參與的意義

(一)提高決策的科學(xué)性，正確解決公共問(wèn)題

根據(jù)全知理性的觀點(diǎn)，政策制定過(guò)程是運(yùn)用絕對(duì)理性進(jìn)行科學(xué)分析的過(guò)程，窮盡所有可能情況從而得出一個(gè)最佳政策方案，企圖以最小的資源投入獲得最大的政策效益。然而，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性以及各種因素的不確定性，決定了這種“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)只是一廂情愿的幻想而已。因此，赫伯特·西蒙提出了有限理性主義，即現(xiàn)實(shí)決策是知識(shí)能力有限的“行政人”，在綜合考量各種能力所及的因素基礎(chǔ)上，制定出的“多數(shù)人滿意”的相對(duì)較好的方案。不難看出，提高決策的科學(xué)性，保障公共政策的理性化是制定公共政策的一貫追求；鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與決策，是提高決策科學(xué)性的關(guān)鍵。公共政策直指公共問(wèn)題，制定科學(xué)合理的公共政策是正確解決公共問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆所說(shuō)，一個(gè)社會(huì)的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策。因此，在依法治國(guó)背景下，保障公民參與公共政策制定的權(quán)利，有利于提高決策的科學(xué)性，正確解決公共問(wèn)題。

(二)增強(qiáng)政策執(zhí)行力度，保障社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)

公共政策的生命在于執(zhí)行，一項(xiàng)制定完備的公共政策如果無(wú)法執(zhí)行或者執(zhí)行不力而被束之高閣，無(wú)異于空中樓閣可望而不可即。公共政策的順利實(shí)施，關(guān)鍵在于各種利益沖突得到正確協(xié)調(diào)和處理。因此，鼓勵(lì)公民參與公共政策的制定，加強(qiáng)政府行政活動(dòng)的公開(kāi)性和透明度，通過(guò)各種利益的博弈制定相對(duì)滿意的公共政策，是保障公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。應(yīng)通過(guò)公民參與，增進(jìn)政府與公民間的信息溝通，促進(jìn)公民與政府間的良性互動(dòng)，提高公民對(duì)政府的信任程度[2]。

(三)協(xié)調(diào)沖突維護(hù)公正，實(shí)現(xiàn)公共政策價(jià)值

公正是公共政策的價(jià)值追求。公共政策制定就是各種力量協(xié)商的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程就是矛盾和沖突得到協(xié)調(diào)和平衡的過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。全面推行依法治國(guó)要求將法治思維外化為行為方式，將國(guó)家和社會(huì)事務(wù)納入法治軌道，通過(guò)法定原則、程序、制度和規(guī)則，維護(hù)社會(huì)公平正義。因此，在全面推行依法治國(guó)的時(shí)代背景下，深刻貫徹法治思維和法治方式，能體現(xiàn)公共政策的公共性特征，協(xié)調(diào)利益沖突，從而維護(hù)社會(huì)公正，實(shí)現(xiàn)公共政策價(jià)值。

(四)培育公民主體意識(shí)，全面推行依法治國(guó)

公民參與是指公民直接參與公共政策的制定，是向公共服務(wù)機(jī)關(guān)表達(dá)訴求的方式，最終影響決策，也是公共政策獲得合法性不可或缺的途徑。在這樣一個(gè)時(shí)代里，如果沒(méi)有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化[3]。公共政策合法化，就是私權(quán)利與公權(quán)利在互動(dòng)中最終達(dá)到平衡的過(guò)程，公民參與就是要促使其合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這個(gè)過(guò)程要求公民形成法治信仰，培育和樹(shù)立規(guī)則意識(shí)與權(quán)利意識(shí)，能夠自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

二法治視閾下公共政策制定過(guò)程中公民參與的問(wèn)題及原因分析

(一)缺乏法律制度保障，公民參與無(wú)序化

目前，公共政策制定的公民參與并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律予以系統(tǒng)規(guī)定，公民參與的權(quán)利無(wú)法得到有效保障，阻斷了公民與政府溝通的渠道。我國(guó)關(guān)于公民參與的規(guī)定零散地分布在《行政許可法》、《立法法》等少數(shù)幾部法律之中，僅僅作為其中的某個(gè)條款被提及而未被提升到較高的地位。國(guó)務(wù)院早在2008年就頒布并施行了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，但實(shí)施效果并不理想，究其原因在于該規(guī)范位階較低，一旦與高位階相關(guān)法律規(guī)定如《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》相沖突則不得不妥協(xié)。所以，公民參與的熱情以及對(duì)自身合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)的愿望沒(méi)有得到應(yīng)有的回應(yīng)和滿足，公民參與無(wú)序化。一旦強(qiáng)烈不滿，便采用非理性方式回應(yīng)對(duì)政策的不服從，多數(shù)群體性事件的原因便在此，如廈門(mén)PX項(xiàng)目事件、重慶出租車(chē)司機(jī)罷運(yùn)風(fēng)波等，對(duì)未充分參與的政策在實(shí)施過(guò)程中，公民以過(guò)激手段表達(dá)不滿，加重了公民參與無(wú)序化程度。

(二)缺乏法定參與程序，公民參與形式化

法律提供了一種理性的思維模式，以一整套明確的規(guī)則和嚴(yán)密的程序，規(guī)范著其所規(guī)范的對(duì)象，在這些規(guī)則和程序的約束下制定出的公共政策，構(gòu)成了公共政策合法性和正當(dāng)性的來(lái)源[4]。然而，當(dāng)前公共政策制定缺乏一套完備的法定程序，公民參與的積極性不高，現(xiàn)有的關(guān)于公民參與的法律規(guī)定無(wú)法執(zhí)行，即使有部分參與也無(wú)法準(zhǔn)確反映真實(shí)民意。另外，目前我國(guó)公民可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、政務(wù)公開(kāi)、民意調(diào)查等渠道參與公共政策的制定，就參與力度以及效果來(lái)看，仍停留于表面，價(jià)格聽(tīng)證成了“漲價(jià)會(huì)”。民意表達(dá)渠道比較單一，在此過(guò)程中新媒體的作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，限制了民眾與政府互動(dòng)溝通的信息流動(dòng)自由，造成信息不對(duì)稱(chēng)的局面，無(wú)法開(kāi)啟“政策之窗”形成科學(xué)的決策。公民參與流于形式化，與法治精神背道而馳，一定程度上破壞了法治氛圍，降低了政府公信力，無(wú)法解決公共問(wèn)題。

(三)參與主體缺乏法律規(guī)定，公民參與效率低

作為體現(xiàn)公民主體性的方式，公共政策制定的公民參與，隨著政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化而得到重視。新媒體環(huán)境下，表達(dá)意愿的方式也增多，尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體作為公眾輿論的便捷平臺(tái)得到充分體現(xiàn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖、微博評(píng)論、新聞報(bào)道等方式，掀起輿論的風(fēng)浪，表達(dá)意愿和訴求。由于網(wǎng)絡(luò)媒體的匿名性特征，參與的主體尤其是決策的利益相關(guān)者，無(wú)法辨別和確定，為不法分子煽動(dòng)民變提供了可乘之機(jī)。對(duì)同一政策制定而言，非利益相關(guān)者與利益相關(guān)者的看法不可能一致，也只有利益相關(guān)者真實(shí)地表達(dá)自己的意愿，據(jù)此政府在政策中有效回應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)公共政策的價(jià)值。由于參與主體缺乏明確的法律規(guī)定，非利益相關(guān)者的參與越多，政策問(wèn)題的認(rèn)定偏差幅度就越大，制定的政策偏離問(wèn)題中心的幅度就越大，阻礙了正確的政策產(chǎn)生，提高了決策外部成本，容易犯“第三類(lèi)錯(cuò)誤”，降低了公民參與效率。

(四)缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，公民參與效力低

公民參與政策制定，關(guān)于參與方式、所需經(jīng)費(fèi)、參與效果評(píng)價(jià)以及參與合法性評(píng)估等等問(wèn)題，現(xiàn)有法律規(guī)范并沒(méi)有明確規(guī)定，基本處于制度機(jī)制的空白區(qū)域。沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制提供保障，公民參與的積極性受到重挫，因此最終形成的公共政策效果也必然大打折扣；沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，公民參與的科學(xué)性難以保障，這必然降低公民參與的效力，對(duì)公共政策的認(rèn)可度和擁護(hù)度也必然不高，近年來(lái)群體性事件頻發(fā)為這一因素提供了有力的注解。

三法治視閾下公共政策制定過(guò)程中公民參與的對(duì)策建議

(一)立法保障參與權(quán)利

法律最終追求的是社會(huì)的公平正義，維護(hù)人與人之間的安定狀態(tài)，保護(hù)公民個(gè)人追求自己合法權(quán)益的自由[5]。在公共政策制定過(guò)程中，公民參與是一種權(quán)利，這種權(quán)利需要通過(guò)法律規(guī)定加以確認(rèn)和保障。將現(xiàn)實(shí)權(quán)利訴諸法律，其實(shí)就是設(shè)置權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，確保權(quán)利順利實(shí)現(xiàn)。

首先，梳理法律中已有關(guān)于公民參與的條款，將公民參與的規(guī)定整合并單列成一部法律。其次，具體設(shè)定關(guān)于公共政策制定的一套規(guī)則體系，并進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，結(jié)合試點(diǎn)和以往的工作經(jīng)驗(yàn)，保證立法的科學(xué)性和合理性。公共政策制定過(guò)程中公民參與予以立法保障，以權(quán)利義務(wù)法治思維對(duì)待公民參與，而保障參與權(quán)利就是法治方式，一方面公民權(quán)利有法可依，另一方面政府能夠轉(zhuǎn)變觀念謹(jǐn)慎對(duì)待，確保公民參與的實(shí)效。

(二)法治規(guī)范參與程序

法治思維和法治方式的一個(gè)最顯著的特征就是按照法定程序辦事，對(duì)公共政策制定而言，明確的公民參與程序可以避免公民參與的主觀隨意性，將公民參與制度化。它確立了向所有人開(kāi)放的、平等的透明程序[6]。將公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程與法律程序結(jié)合起來(lái)，保證公民參與到政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)政策的公共性。因此，法律需要具體設(shè)定，在政策問(wèn)題界定、政策議程設(shè)定以及政策構(gòu)建過(guò)程中究竟如何參與的問(wèn)題。

政策問(wèn)題界定，是政策運(yùn)行的第一個(gè)環(huán)節(jié)。政策問(wèn)題是社會(huì)多數(shù)人認(rèn)識(shí)到的一種客觀事實(shí)，是亟待解決的公共問(wèn)題。這個(gè)階段，公民參與極其重要，體現(xiàn)了現(xiàn)階段公眾最關(guān)心的而政府不得不解決的問(wèn)題，是公共政策的來(lái)源。因此，應(yīng)在法律中設(shè)定公民參與時(shí)間、地點(diǎn)、方式、議事規(guī)則等程序，對(duì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜和層次較難的公共問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)規(guī)定具體的參與程序。政策議程設(shè)定，是問(wèn)題認(rèn)定的途徑，是將亟待解決的公共問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定并納入政府工作議程的政治過(guò)程。這個(gè)階段，需要將參與主體、參與次數(shù)、參與效果以明確的法律程序規(guī)定，縮小公眾議程和政府議程的差距，集中精力解決多數(shù)人達(dá)成共識(shí)的公共問(wèn)題。政策構(gòu)建包括政策規(guī)劃和政策合法化，政策規(guī)劃就是制定公共政策，政策合法化就是審批公共政策。這個(gè)階段的公民參與直接影響公共政策的質(zhì)量以及公共政策的執(zhí)行效果，法律應(yīng)具體設(shè)置公民參與途徑和規(guī)模，將公民通過(guò)率納入政策合法化的指標(biāo)體系，使決策成本與外部成本達(dá)到均衡，增強(qiáng)公民參與力度。

(三)明確合法參與主體

公共政策制定過(guò)程，是各種參與主體相互博弈達(dá)成共識(shí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，因此參與主體對(duì)政策制定至關(guān)重要，而利益相關(guān)者應(yīng)成為公共政策制定時(shí)特別關(guān)注的對(duì)象。法律應(yīng)規(guī)定特定的參與主體以及具體的渠道，提高公民參與效率。

首先，確定參與主體。公共政策并不是某一單個(gè)角色腦力勞動(dòng)的產(chǎn)物[7]。公共政策制定是多種主體參與協(xié)商，各種價(jià)值和利益碰撞和妥協(xié)的過(guò)程。因此，應(yīng)盡量排除非利益相關(guān)者的干擾，直指問(wèn)題的核心也就是利益相關(guān)者。法律應(yīng)按照公共問(wèn)題的類(lèi)型明確規(guī)定參與人員范圍，根據(jù)申請(qǐng)確定參與人員，使利益相關(guān)者的意愿最完整最準(zhǔn)確地反映到?jīng)Q策中，高效解決政策問(wèn)題。其次，拓寬有效參與渠道。參與渠道適度擴(kuò)大到網(wǎng)絡(luò)空間，政府開(kāi)設(shè)公共網(wǎng)站分專(zhuān)題以供發(fā)帖討論，利益相關(guān)者可通過(guò)與政府互動(dòng)表達(dá)自己的意見(jiàn)。對(duì)于涉及面較廣的公共問(wèn)題，新聞媒體一方面宣傳政府態(tài)度，一方面將民眾意愿分類(lèi)集中整理公開(kāi)，建立政府民眾互動(dòng)平臺(tái)，激發(fā)公民參與積極性，將民眾納入治理的主體。

(四)完善相關(guān)配套機(jī)制

公民參與主體作用的發(fā)揮，關(guān)鍵在于信息的獲取，只有在信息的掌握上公民與政府達(dá)到一致，才能真正提高公民參與效力。作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力[8]。因此建立配套機(jī)制，促進(jìn)信息的流通和交流，能夠更好地保障公民參與權(quán)利。

首先，將專(zhuān)家論證機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為公民參與的輔助手段。專(zhuān)家主要是整合公民意愿和相關(guān)信息，據(jù)此對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估，將有效信息反饋給政府，并將必要的知識(shí)告知公民。其次，建立法律顧問(wèn)以及合法性審查機(jī)制。全面推行依法治國(guó)就是運(yùn)用法治思維和法治方式，將政策制定過(guò)程納入法治軌道，需要對(duì)政策條款本身的合法性進(jìn)行審查。政策制定過(guò)程邀請(qǐng)法律專(zhuān)家參與，政策制定后委托法律專(zhuān)家對(duì)程序以及內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估論證，再提交人民代表大會(huì)或常委會(huì)進(jìn)行合法性審查，實(shí)現(xiàn)依法決策。再者，完善信息公開(kāi)機(jī)制。根據(jù)公民申請(qǐng)，政府及時(shí)公開(kāi)與政策相關(guān)的政務(wù)信息，保障公民知情權(quán)。最后，建立決策失誤責(zé)任追究機(jī)制和責(zé)任倒查機(jī)制。責(zé)任是法治的生命，重大決策失誤責(zé)任追究是運(yùn)用法治思維和法治方式推行依法行政的重要舉措。這要求將決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，警示領(lǐng)導(dǎo)干部謹(jǐn)慎決策，減少?zèng)Q策失誤，注重決策質(zhì)量。

法治視閾下，公共政策制定過(guò)程中的公民參與作為一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利需要以一部專(zhuān)門(mén)的法律予以規(guī)定，并完善相應(yīng)協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，建立一套完備的規(guī)則體系，從而實(shí)現(xiàn)從“要我參與”向“我要參與”的轉(zhuǎn)變，并對(duì)權(quán)力形成制約和監(jiān)督，達(dá)到共同治理的目的。

參考文獻(xiàn)：

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(責(zé)任編校：簡(jiǎn)子)

Research on the Citizen Participation in Public Policy

Under the Vision of the Rule by Law

SHI Jun，LIAO Xiaodong

(College of Politics and Public Administration,Guizhou University of Finance and Economics,

Guiyang Guizhou 550004，China)

Abstract：Public policy is a code of conduct in order to solve the public problem, which has the characteristics of the public. However,public policy-making process needs the participation of citizens.The more fully citizens’intention is reflect, the more publicity public policy will have. However, there are still some shortcomings in citizen participation. It is one of the major subjects to be solved to safeguard the rights of the citizen participation,which needs the analysis of specific problems of citizen participation and redesign of rules and regulations under the thought and way of the rule by law.

Key Words：the vision of the rule by law; public policy-making; citizen participation

作者簡(jiǎn)介：史軍(1988— )，男，重慶巫山人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。研究方向：公共行政與地方政府管理。廖小東(1972— )，男，湖南洞口人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師。研究方向：公共行政與地方政府管理。

收稿日期：2015-02-26

中圖分類(lèi)號(hào):D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)03-0050-03