民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制研究

趙 靖

(重慶市北碚區(qū)人民檢察院, 重慶 400711)

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制研究

趙 靖

(重慶市北碚區(qū)人民檢察院, 重慶 400711)

2012年修改后的《民事訴訟法》確立了我國(guó)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，該制度的建立有利于制約審判權(quán)和實(shí)現(xiàn)司法公正，有利于依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)。然而，修改后的《民事訴訟法》對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、原則、方式、程序等并沒(méi)有作出細(xì)化和具體規(guī)定。針對(duì)司法實(shí)踐中民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作存在的主要問(wèn)題，提出了完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制的對(duì)策建議。

民事訴訟；民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督；工作機(jī)制

2012年修改后的《民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新民事訴訟法”)第235條明確賦予了檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。2013年，最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“最高檢”)研究制定了《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了加強(qiáng)民事行政檢察工作的總體思路、基本原則和主要措施。為了正確貫徹實(shí)施新民事訴訟法，進(jìn)一步規(guī)范人民檢察院民事行政檢察辦案工作，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和多方征求意見(jiàn)、建議，最高檢于2013年11月18日制定了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)督規(guī)則”)。上述法律及司法解釋為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督提供了法律依據(jù)，為破解民事執(zhí)行難題提供了方法，有利于制約審判權(quán)和實(shí)現(xiàn)司法公正，有利于依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)。但是，從司法實(shí)踐統(tǒng)計(jì)調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，雖然民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作在新民事訴訟法實(shí)施兩年多以來(lái)穩(wěn)步開(kāi)展，取得了較好的成績(jī)，但仍然存在一些不足之處，有待進(jìn)一步改革和完善。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作現(xiàn)狀考察

(一)重慶市民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作現(xiàn)狀考察

新民事訴訟法實(shí)施兩年多以來(lái)，重慶市檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)最高檢和市院的工作部署，全面正確執(zhí)行新民事訴訟法和民事訴訟監(jiān)督規(guī)則，狠抓執(zhí)法辦案，加大推進(jìn)監(jiān)督格局多元化和隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)力度，積極創(chuàng)新工作機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督程序的規(guī)范性和公開(kāi)性，努力提高監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督水平，努力實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)量、效率、效果的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)公平正義，切實(shí)維護(hù)司法公正和權(quán)威，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作取得了較好成效。

2013年，全市民事行政檢察部門(mén)加強(qiáng)民事執(zhí)行監(jiān)督，著力規(guī)范執(zhí)行行為。全市民事行政部門(mén)重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)超期仍未執(zhí)行、執(zhí)行對(duì)象錯(cuò)誤、超標(biāo)執(zhí)行等案件的監(jiān)督。如某基層院抓住機(jī)遇、轉(zhuǎn)變理念、調(diào)整思路，既抓個(gè)案監(jiān)督又抓監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，推動(dòng)基層民事行政檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展，辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件37件，并與同級(jí)法院會(huì)簽了《關(guān)于開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督的意見(jiàn)》。另一基層院與同級(jí)法院建立了信息共享、適時(shí)介入監(jiān)督、書(shū)面監(jiān)督落實(shí)、情況通報(bào)四項(xiàng)機(jī)制，形成了“在溝通中達(dá)成共識(shí)，在監(jiān)督中減少對(duì)抗，在配合中完成監(jiān)督”的良好氛圍，促進(jìn)了公正廉潔執(zhí)法水平的提高。2013年，重慶市檢察機(jī)關(guān)共發(fā)出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議712件，人民法院采納并糾正698件，采納率為98%，有力促進(jìn)了法院民事執(zhí)行活動(dòng)的依法開(kāi)展。

2014年，為了進(jìn)一步促進(jìn)人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)的依法開(kāi)展，全市民事行政檢察部門(mén)重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)行程序中執(zhí)行對(duì)象錯(cuò)誤、超標(biāo)執(zhí)行等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，共發(fā)出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議395件，人民法院采納并糾正387件，采納率為97.9%。某基層院與同級(jí)法院在共同協(xié)商基礎(chǔ)上對(duì)兩院原會(huì)簽的《關(guān)于開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督的意見(jiàn)(試行)》進(jìn)行了部分修改，重新會(huì)簽了《關(guān)于開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序等，規(guī)范了民事執(zhí)行監(jiān)督工作。某分院與某中院召開(kāi)座談會(huì)，重點(diǎn)就執(zhí)行監(jiān)督范圍、執(zhí)行卷宗借調(diào)、法律文書(shū)的送達(dá)、辦案與回復(fù)期限等問(wèn)題進(jìn)行了協(xié)調(diào)并達(dá)成共識(shí)，保障了執(zhí)行監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。

(二)全國(guó)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作現(xiàn)狀考察

2013年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門(mén)繼續(xù)強(qiáng)化辦案工作，充分運(yùn)用多種監(jiān)督方式履行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能，穩(wěn)步推進(jìn)執(zhí)行監(jiān)督工作。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)民事執(zhí)行案件共提出檢察建議41 069件，法院采納39 164件，采納率為95.4%。比如，某省檢察院與該省高級(jí)法院會(huì)簽了《關(guān)于做好人民檢察院對(duì)人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)依法實(shí)行法律監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)中的7種情形實(shí)施法律監(jiān)督和檢察建議的處理要求，有力推動(dòng)了執(zhí)行監(jiān)督工作，全省審查處理執(zhí)行監(jiān)督案件11 929件。

2014年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)以《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見(jiàn)》為指導(dǎo)，堅(jiān)持以執(zhí)法辦案為中心，堅(jiān)持監(jiān)督方式、監(jiān)督手段的多元化，注重各種監(jiān)督方式和手段的綜合運(yùn)用，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性和針對(duì)性，推動(dòng)民事訴訟多元化監(jiān)督格局的初步形成。2014年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共對(duì)民事行政執(zhí)行活動(dòng)中的違法情形提出檢察建議33 107件，法院采納30 967件，采納率為93.5%。審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督成為除生效裁判監(jiān)督工作之外的重要監(jiān)督工作，民事訴訟監(jiān)督格局也從以往偏重對(duì)生效裁判的一元化監(jiān)督格局轉(zhuǎn)變?yōu)樯Р门斜O(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督全面發(fā)展的多元化監(jiān)督格局。如某市檢察院在辦理一起民事申請(qǐng)監(jiān)督案件中，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在案外人員使用交通事故受害人身份起訴、偽造證據(jù)、違法啟動(dòng)執(zhí)行程序、侵占受害人款項(xiàng)等諸多違法情節(jié)。該院一方面對(duì)案件依法提出抗訴，另一方面開(kāi)展違法行為調(diào)查后將案件違法線(xiàn)索移送本院反瀆部門(mén)辦理。最終，人民法院以受賄罪、枉法裁判罪、偽造證據(jù)罪等罪名對(duì)一名法官及三名法律工作者分別判處有期徒刑。

二、司法實(shí)踐中民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作存在的主要問(wèn)題

新民事訴訟法實(shí)施兩年多以來(lái)，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作在司法實(shí)踐中穩(wěn)步實(shí)施，取得了比較好的成績(jī)，但從實(shí)踐統(tǒng)計(jì)調(diào)研的數(shù)據(jù)來(lái)看明顯存在一些問(wèn)題：

第一，檢察隊(duì)伍建設(shè)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。辦案人手不足、履職能力較弱，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)還無(wú)法適應(yīng)新的工作要求；辦案人員流動(dòng)性大，穩(wěn)定性差，知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、專(zhuān)業(yè)性較差。

第二，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)不完善。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督相關(guān)具體工作制度、機(jī)制還有待進(jìn)一步探索建立；通過(guò)案件評(píng)查和復(fù)查，各地發(fā)現(xiàn)了一些辦案質(zhì)量方面的突出問(wèn)題，案件質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。

第三，對(duì)新民事訴訟法的個(gè)別規(guī)定落實(shí)不夠到位。部分檢察院未適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，未及時(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，工作思路陳舊，偏重于民事訴訟監(jiān)督，民事執(zhí)行監(jiān)督工作尚未打開(kāi)局面；民事執(zhí)行監(jiān)督工作措施落后，監(jiān)督方式單一；部分地區(qū)對(duì)新民事訴訟法的個(gè)別規(guī)定落實(shí)不夠到位，如“受審分離”制度需要進(jìn)一步落實(shí)和完善，對(duì)依職權(quán)監(jiān)督案件范圍把握不夠準(zhǔn)確，審查期限的規(guī)定未能?chē)?yán)格執(zhí)行，執(zhí)行監(jiān)督工作開(kāi)展力度不大等。

第四，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作開(kāi)展?fàn)顩r參差不齊，地區(qū)發(fā)展不平衡比較明顯。雖然目前民事訴訟多元化監(jiān)督格局已初步形成，但從整體上看，不少地方還未能完全實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。在地域上，與工作開(kāi)展較好的地區(qū)相比，一些地區(qū)辦理審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督案件較少，沒(méi)有形成必要的監(jiān)督規(guī)模和態(tài)勢(shì)；在案件結(jié)構(gòu)上，一些地區(qū)對(duì)審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督還停留在一般程序性瑕疵或工作制度漏洞等事項(xiàng)的監(jiān)督上，沒(méi)有取得應(yīng)有的監(jiān)督效果[1]。

第五，檢察機(jī)關(guān)面臨的息訴罷訪(fǎng)壓力明顯增大。新民事訴訟法正式施行后，從審判環(huán)節(jié)進(jìn)入申請(qǐng)監(jiān)督渠道的案件增多，因當(dāng)事人不服檢察機(jī)關(guān)不支持監(jiān)督?jīng)Q定而到檢察機(jī)關(guān)纏訪(fǎng)纏訴的情況明顯增加，檢察機(jī)關(guān)釋法說(shuō)理、息訴罷訪(fǎng)、維護(hù)穩(wěn)定的壓力和難度不斷增大。

三、健全、完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制的對(duì)策建議

盡快建立一套完善的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制，是完善我國(guó)民事執(zhí)行程序制度的當(dāng)務(wù)之急。因此，為了進(jìn)一步加大民事執(zhí)行檢察監(jiān)督力度，提高民事執(zhí)行檢察監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督水平，樹(shù)立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)威，推動(dòng)民事執(zhí)行檢察工作科學(xué)健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步形成檢察系統(tǒng)內(nèi)部上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)作、密切配合的工作格局。

(一)建立民事執(zhí)行監(jiān)督檢察人員辦案責(zé)任制度

要全面實(shí)行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督網(wǎng)上辦案工作機(jī)制，充分認(rèn)識(shí)科技信息化在推進(jìn)和深化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化、管理科學(xué)化的巨大作用，深刻轉(zhuǎn)變思想觀念、辦案方式和工作方式，積極推行統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，嚴(yán)格落實(shí)“全員、全面、全程、規(guī)范”的應(yīng)用要求，落實(shí)好檢察官辦案責(zé)任制改革工作，建立民事執(zhí)行監(jiān)督檢察人員辦案責(zé)任制度。

(二)建立檢察機(jī)關(guān)民事行政部門(mén)和法院執(zhí)行部門(mén)定期溝通制度

為了便于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)了解法院執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)，應(yīng)建立由檢察機(jī)關(guān)的民事行政部門(mén)和法院執(zhí)行部門(mén)定期溝通聯(lián)系制度。法院每個(gè)月應(yīng)定期向同級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)送執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)和信息，如執(zhí)行案件受理情況、案件進(jìn)展和結(jié)案情況。檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)審查法院報(bào)送的執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)和信息，并參與當(dāng)?shù)匾恍┯杏绊懥Φ陌讣蛘咭呻y案件的研討[2]。

(三)建立民事執(zhí)行監(jiān)督檢察法律文書(shū)釋法說(shuō)理制度

為了進(jìn)一步提高民事行政檢察干警服務(wù)群眾、化解矛盾的工作能力，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立民事執(zhí)行監(jiān)督檢察法律文書(shū)釋法說(shuō)理工作機(jī)制。

(四)建立提請(qǐng)上級(jí)檢察院監(jiān)督機(jī)制

如果提起執(zhí)行監(jiān)督的檢察院對(duì)法院的反饋意見(jiàn)不滿(mǎn)意，且認(rèn)為有必要繼續(xù)監(jiān)督使其糾正錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)建議上一級(jí)檢察院向同級(jí)法院發(fā)出糾正意見(jiàn)書(shū)。收到糾正意見(jiàn)書(shū)的法院應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行行為進(jìn)行審查，審查后認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見(jiàn)成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令下級(jí)法院立即糾正錯(cuò)誤，并將糾正結(jié)果及時(shí)向提出糾正意見(jiàn)的檢察機(jī)關(guān)回復(fù)；如果認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見(jiàn)不成立的，也應(yīng)書(shū)面回復(fù)提出糾正意見(jiàn)的檢察機(jī)關(guān)，并說(shuō)明糾正意見(jiàn)不成立的具體理由[3]。

(五)建立完善民事行政部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)其他部門(mén)的協(xié)作機(jī)制

民事行政部門(mén)要加強(qiáng)與控告、案管部門(mén)的溝通，認(rèn)真貫徹《監(jiān)督規(guī)則》確立的“受審分離”原則，促進(jìn)民事訴訟監(jiān)督案件流轉(zhuǎn)、管理工作的順利開(kāi)展。要加強(qiáng)與自偵和刑檢等業(yè)務(wù)部門(mén)的協(xié)作，制定部門(mén)間案件移交協(xié)作制度，保證民事行政部門(mén)發(fā)現(xiàn)的犯罪線(xiàn)索能得到及時(shí)有效的查處，增強(qiáng)民事行政檢察的權(quán)威[4]。

(六)健全、完善案件質(zhì)量同步評(píng)查制度

各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要按照最高檢的要求和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)受理并辦結(jié)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件同步開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查活動(dòng)。對(duì)評(píng)查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中存在的一些執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題要及時(shí)予以整改，從而推動(dòng)民事執(zhí)行檢察工作科學(xué)健康發(fā)展。

(七)建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督效果反饋機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議等方式對(duì)法院民事執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，還要有相應(yīng)強(qiáng)硬的反饋機(jī)制作為保障，否則檢察監(jiān)督的效果將會(huì)大打折扣。因此，應(yīng)明確規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督，法院必須受理。法院受理并調(diào)查后，如果執(zhí)行行為確實(shí)有錯(cuò)誤應(yīng)及時(shí)整改，并在一定時(shí)間內(nèi)將處理結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)；如果法院認(rèn)為檢察監(jiān)督理由和事項(xiàng)不成立的，也應(yīng)在一定時(shí)間內(nèi)將監(jiān)督不成立的理由書(shū)面回復(fù)給檢察機(jī)關(guān)[5]。

(八)建立檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與各相關(guān)部門(mén)，特別是黨委、人大、政府等有關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，就檢察監(jiān)督中的具體問(wèn)題共同研究、共同推進(jìn)、共同落實(shí)，進(jìn)一步營(yíng)造良性互動(dòng)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取黨委、人大支持，推動(dòng)民事執(zhí)行監(jiān)督檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)，在優(yōu)化隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)和從業(yè)結(jié)構(gòu)同時(shí)，注重研究民事行政檢察人員合理配備問(wèn)題，通過(guò)調(diào)整、引進(jìn)等方式充實(shí)民事行政檢察辦案力量，積極配備與所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的民事執(zhí)行監(jiān)督檢察人員，特別是要吸收一批精通民商法律的專(zhuān)業(yè)人才到民事行政檢察部門(mén)。

(九)完善聽(tīng)取雙方當(dāng)事人和律師意見(jiàn)制度

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化檢務(wù)公開(kāi)工作，健全完善聽(tīng)取雙方當(dāng)事人和律師意見(jiàn)制度，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的案件要做到件件有落實(shí)，件件有答復(fù)，努力讓人民群眾在每一起監(jiān)督案件中都能感受到公平正義。

[1] 金園園.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的程序方式有待細(xì)化[N].檢察日?qǐng)?bào)，2015-01-22(3).

[2] 湯維建.民事檢察監(jiān)督制度的定位[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2):32-47.

[3] 肖正磊,劉玉強(qiáng).澄清模糊認(rèn)識(shí)準(zhǔn)確適用法律[N].檢察日?qǐng)?bào)，2014-06-27(3).

[4] 張熠星.論新《民事訴訟法》對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的完善[J].公民與法，2012(11)：27-29.

[5] 韓靜茹.民事檢察制度的體系化革新[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3):63-72.

(責(zé)任編輯 何培育)

Study on Mechanism of Civil Execution Procuratorial Supervision

ZHAO Jing

(Beibei District People’s Procuratorate of Chongqing City, Chongqing 400711, China)

The revisedCivilProcedureLawestablished the civil execution procuratorial supervision system in 2012. The establishment of the system is conducive to restrict adjudicative and realize judicial justice and the rule of law strategy implementation. However, the new civil procedure law did not make detailed and specific provisions for the procuratorial supervision scope, principle, method and procedure. For the judicial practice in the main problems of civil execution procuratorial supervision work, we put forward the countermeasures and suggestions of improving the civil execution procuratorial supervision mechanism.

civil action; civil execution; prosecutorial supervision; working mechanism

2015-07-01

趙靖(1978—)，男，法學(xué)碩士，重慶市北碚區(qū)人民檢察院檢察委員會(huì)委員、研究室主任，研究方向：刑事法學(xué)。

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D925.1

A

1674-8425(2015)09-0097-04