重慶三權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)控制研究

常永達(dá)

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

重慶三權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)控制研究

常永達(dá)

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

重慶三權(quán)抵押制度創(chuàng)新實(shí)踐的“合法性”，指的是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)“立法法”慣例即“改革”和“健全社會(huì)主義法制”支撐的“制度創(chuàng)新試驗(yàn)”具有根本合法性；通過(guò)對(duì)重慶三權(quán)抵押制度試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并提出應(yīng)對(duì)建議，突出合伙制度在中西部地區(qū)三權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)控制中的優(yōu)越性，論述相關(guān)配套制度以及來(lái)自實(shí)踐的制度創(chuàng)新。

三權(quán)抵押；合法性；失地風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)控制

十一屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，以舉世矚目的形式明確表示“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”；“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。這些為一度因?yàn)楹戏ㄐ员毁|(zhì)疑而地位尷尬的三權(quán)抵押制度(所謂三權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)、林權(quán))實(shí)踐進(jìn)行了合乎中國(guó)特色的正名。在其具體改革細(xì)節(jié)和制度構(gòu)建尚未成型之際，筆者認(rèn)為有必要分析目前的三權(quán)抵押實(shí)踐及其制度障礙、可能風(fēng)險(xiǎn)，為此具有時(shí)代意義的改革提供些許智力支持。

一、重慶三權(quán)抵押的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論支撐

(一)重慶三權(quán)抵押制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

媒體和學(xué)界就重慶市三權(quán)抵押實(shí)踐之所以能夠獲得推進(jìn)，作了如下基本原因的總結(jié)[1]：其一，確權(quán)頒證是基礎(chǔ)。重慶率先在全國(guó)完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證，努力做到“地、賬、簿、證”四相符，使農(nóng)村土地承包關(guān)系更加清晰完善。截止2012年2月，重慶完成了5 500多萬(wàn)畝集體林地確權(quán)頒證工作，1 800多萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)到了林權(quán)證，并對(duì)農(nóng)村居民房屋進(jìn)行了登記發(fā)證。其二，政府出文確定了“三權(quán)”抵押的性質(zhì)。重慶市政府于2010年底出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新的意見(jiàn)》，2011年出臺(tái)了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶(hù)小額信用貸款工作的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》等文件。其三，重慶市高院對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行了司法界定。高院在系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)了《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新提供司法保障的意見(jiàn)》。其四，建立了“三權(quán)”抵押融資工作機(jī)制，建立健全各種三權(quán)抵押實(shí)施細(xì)則，完善了政策體系。市農(nóng)委會(huì)同市金融辦出臺(tái)了《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記實(shí)施細(xì)則(試行)》，對(duì)抵押貸款對(duì)象、抵押登記程序、債務(wù)清償后抵押物的處置等做了進(jìn)一步規(guī)范。市國(guó)土房管局、市林業(yè)局也分別出臺(tái)了“三權(quán)”抵押登記實(shí)施細(xì)則。其五，政府出臺(tái)了一系列后續(xù)配套措施。為了降低金融機(jī)構(gòu)參與“三權(quán)”抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，打通“農(nóng)民貸款難”與“銀行放貸慎”之間的“緊張關(guān)系”，重慶市在全國(guó)率先探索建立了“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。當(dāng)農(nóng)民還貸出現(xiàn)壞賬時(shí)予以政府補(bǔ)償，即銀行承擔(dān)65%，市、區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)35%，其中市級(jí)財(cái)政承擔(dān)20%，區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)15%。同時(shí)，重慶市建立了農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資擔(dān)保機(jī)制，進(jìn)一步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入，提高各農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的擔(dān)保融保能力，各擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極制定農(nóng)村“三權(quán)”抵押作為反擔(dān)保的管理辦法，參與對(duì)農(nóng)民“三權(quán)”抵押貸款的擔(dān)保服務(wù)，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。為切實(shí)推進(jìn)三權(quán)抵押制度試點(diǎn)，加強(qiáng)相關(guān)宣傳和加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等投入在重慶地區(qū)乃至全國(guó)的三權(quán)抵押推廣方面都具有顯著的意義[2]。

(二)重慶三權(quán)抵押制度的理論支撐

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村人口眾多，三權(quán)抵押涉及的人口和財(cái)產(chǎn)面極為龐大，其改革成敗甚至決定了中國(guó)能否擺脫現(xiàn)代化過(guò)程中的中等收入國(guó)家陷阱，以及是否能夠像近鄰韓國(guó)一樣，在民主法治浪潮來(lái)臨之際讓其廣大農(nóng)業(yè)人口成功晉身為中產(chǎn)階級(jí)行列，從而使得“人民主體性地位”獲得實(shí)力支撐，以實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)。

1.重慶三權(quán)抵押制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐

正如有學(xué)者指出，指導(dǎo)三權(quán)抵押制度改革的西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論有“地租理論”“產(chǎn)權(quán)理論”“土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化理論”[3]：18世紀(jì)50～70年代法國(guó)重農(nóng)學(xué)派的“地租理論”以自然秩序?yàn)樽罡咝艞l，視農(nóng)業(yè)為財(cái)富的唯一來(lái)源和社會(huì)一切收入的基礎(chǔ)，視地租是唯一能負(fù)稅的收入；“土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化理論”認(rèn)為，由于發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村金融、保險(xiǎn)市場(chǎng)以及社會(huì)保障制度的缺失，農(nóng)地買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)不但無(wú)法幫助貧困和無(wú)地的農(nóng)戶(hù)獲得土地，反而可能使其喪失土地。其中“產(chǎn)權(quán)理論”尤其重要，根據(jù)科斯定理，當(dāng)交易成本大于零時(shí)，產(chǎn)權(quán)的初始界定對(duì)于權(quán)利流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致的利益分配至關(guān)重要。在這個(gè)意義上，三權(quán)由不可抵押融資，到可以抵押融資，這本身就是初始產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)重要變動(dòng)，促進(jìn)了三權(quán)價(jià)值的回歸。

申言之，“地租理論”宣示了包含三權(quán)在內(nèi)的土地資源的特殊性，雖然“地租理論”只是一種歷史上對(duì)于土地經(jīng)濟(jì)制度的解讀，但是其深刻的顯示了土地資源需求和供給的剛性導(dǎo)致的生存空間價(jià)值的基礎(chǔ)意義；“土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化理論”揭示了市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期的市場(chǎng)功能的異化可能，土地流失的風(fēng)險(xiǎn)在法制不健全狀況下被放大；“產(chǎn)權(quán)理論”揭示了利用制度進(jìn)行新的權(quán)利的初始界定，可以促進(jìn)通過(guò)交易達(dá)成既定的立法目標(biāo)，即土地資源的合理分配。此三種理論從不同側(cè)面為三權(quán)抵押制度的研究提供經(jīng)濟(jì)學(xué)理論養(yǎng)料。

2.重慶三權(quán)抵押制度的法學(xué)理論支撐

自法學(xué)理論而言，三權(quán)抵押本身順理成章——是由三權(quán)的物權(quán)屬性本身決定的[4]。簡(jiǎn)言之，但凡土地方面的物權(quán)都出于其公示的形式和物權(quán)的內(nèi)涵，天然具有可被抵押的屬性。如果加以人為的制度化的限制，構(gòu)成的不僅僅是對(duì)產(chǎn)權(quán)的束縛，也是對(duì)物權(quán)本性的逆反，甚至?xí)璧K交易的順利達(dá)成和合乎市場(chǎng)規(guī)律的交易目的的實(shí)現(xiàn)。

為了消弭三權(quán)抵押的制度限制，首先就需要進(jìn)行該制度的合法性分析。原則上，根據(jù)1995年實(shí)行的《擔(dān)保法》第三十七條明確規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！薄段餀?quán)法》第一百八十四條也規(guī)定了與《擔(dān)保法》第三十七條相同的精神。否則，按照最高人民法院《關(guān)于適用〈擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十二條及最高人民法院 《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十五條的規(guī)定，抵押要被認(rèn)定為無(wú)效。 但是，依照《擔(dān)保法》第三十四條第一款第五項(xiàng)、《農(nóng)村土地承包法》第四十九條以及《物權(quán)法》第一百八十條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等合法方式取得的荒地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)的承包權(quán)則可以抵押。這樣規(guī)定，有利于促進(jìn)荒地的開(kāi)發(fā)利用，但要符合三個(gè)條件：(1)用來(lái)抵押的使用權(quán)必須明確為荒地使用權(quán)；(2)對(duì)該片荒地抵押人應(yīng)合法享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)；(3)須取得發(fā)包方的同意。同時(shí)具備這三個(gè)條件，抵押才合法。然而，改革是改變生產(chǎn)關(guān)系的一種活動(dòng)，許多為法律制度所固定的生產(chǎn)關(guān)系會(huì)隨著改革的深入而解體，并被其他新興的法律制度所代替。長(zhǎng)期以來(lái)合乎根本法的“社會(huì)主義法治試驗(yàn)”或曰“制度創(chuàng)新試驗(yàn)”說(shuō)明，可以存在其他例外的合法性制度嘗試，即便這種嘗試暫時(shí)構(gòu)成對(duì)于既有一般法律的違反[5]。當(dāng)然，并非所有的制度突破都符合上述立法法慣例，筆者認(rèn)為只有制度創(chuàng)新試驗(yàn)符合(堅(jiān)持人民權(quán)益至上、黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、國(guó)家尊重和保障人權(quán)等根本法精神才稱(chēng)得上合法的“制度創(chuàng)新試驗(yàn)”，其中堅(jiān)持人民權(quán)益至上和人權(quán)保障是實(shí)質(zhì)合法性的基礎(chǔ)，客觀上要求制度試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)控制；根本上來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)失控，人民權(quán)益受損將證明制度試驗(yàn)的失敗，控制制度實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)就是根本上提升制度試點(diǎn)的合法性?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》中的基本原則第四條就是“堅(jiān)持改革開(kāi)放，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)為工作抓手，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，破除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。全面提高對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放水平，加快建立內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系”。該原則足以說(shuō)明黨中央、國(guó)務(wù)院明確將重慶的“制度試驗(yàn)”定性為“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新”的“立法試點(diǎn)”[6]。另外，黨的十七屆三中全會(huì)也把統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)擺在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的 “五個(gè)統(tǒng)籌”之首；《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》都可以作為黨中央支持重慶三權(quán)抵押試點(diǎn)的關(guān)鍵性證明。

在立法變革之前，為了更明確這種暫時(shí)合法性，可以由全國(guó)人大或者其常委會(huì)根據(jù)立法法第十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！边m度寬松解讀“特定事項(xiàng)”的范圍，在重慶等三權(quán)抵押試行地方，暫停相悖法律條文的適用。

二、重慶三權(quán)抵押制度試點(diǎn)存在的風(fēng)險(xiǎn)

既然“控制制度實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)就是根本上提升制度試點(diǎn)的合法性”，欲控制三權(quán)抵押制度試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，首先就需要對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。本文擬從三權(quán)抵押制度功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面進(jìn)行分析；前者根據(jù)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的一般規(guī)律以及重慶的特殊市情來(lái)厘清重慶三權(quán)抵押制度的現(xiàn)實(shí)困境，后者則從戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀來(lái)考量農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(一)三權(quán)抵押制度融資功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，考察某種擔(dān)保制度其融資功能能否實(shí)現(xiàn)，必須考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：其一，擔(dān)保物的價(jià)值大小。擔(dān)保物的價(jià)值實(shí)際就是代替清償貸款的擔(dān)保能力問(wèn)題。其二，擔(dān)保物價(jià)值的確定必須是可能的。擔(dān)保物的價(jià)值必須是可以確定的，否則就產(chǎn)生“不能確定”的問(wèn)題，不能確定包括事實(shí)上無(wú)法確定，和成本過(guò)高不適宜確定——如果銀行確定擔(dān)保物價(jià)值的成本高于或接近于其收益，那么銀行就缺乏貸款動(dòng)力。其三，貸款人的清償能力以及信譽(yù)水平。相對(duì)于通過(guò)擔(dān)保物的變賣(mài)來(lái)清償貸款，銀行更傾向于直接通過(guò)貸款人獲得清償。而且信譽(yù)水平不高的貸款人，可能也不會(huì)積極配合銀行進(jìn)行擔(dān)保物變賣(mài)。為此，銀行傾向于花成本調(diào)查貸款人清償能力和信譽(yù)水平。如果這種成本大于或接近于銀行的貸款收益，銀行就可能缺乏貸款動(dòng)力。其四，擔(dān)保物被強(qiáng)制執(zhí)行的可能性大小。如果擔(dān)保物出于某種原因很難被強(qiáng)制執(zhí)行，那么其成為擔(dān)保物就缺乏實(shí)效。

1.重慶市土地和林木的自身特點(diǎn)下三權(quán)抵押制度的融資功能有限

作為“大山區(qū)”的“重慶”，其農(nóng)村耕地人均占有面積較少，而且往往零碎分散，影響其市場(chǎng)價(jià)格。在建設(shè)用地中農(nóng)村建設(shè)用地762萬(wàn)畝， 其中農(nóng)村居民點(diǎn)占地537萬(wàn)畝。人均宅基地面積達(dá)148平方米， 按照戶(hù)均3.36人計(jì)算， 戶(hù)均占地497平方米[7]。若宅基地復(fù)墾，人均面積還會(huì)減少。雖然，重慶市森林資源總體豐富，林業(yè)用地面積365．8萬(wàn)公頃， 占土地面積的44．39% ，其中森林面積223．7萬(wàn)公頃 ，占林業(yè)用地面積的61.15%。但林齡結(jié)構(gòu)不合理：幼、中齡多，可利用資源少[8]：中齡林面積94．8萬(wàn)公頃、幼齡林面積77．6萬(wàn)公頃，近成過(guò)熟林面積27．4萬(wàn)公頃 ，占林分面積的13．7%，其中，用材林的近成過(guò)熟林面積6．6萬(wàn)公頃，蓄積567．6萬(wàn)立方米，僅占林分面積、蓄積的3．3%和5．1%。再者，由于重慶地處長(zhǎng)江上游，森林綠化還肩負(fù)了環(huán)境保護(hù)的重任，必須保證一定比例的環(huán)境保護(hù)林。同樣出于山區(qū)的實(shí)際情況，重慶市個(gè)人擁有的承包地相對(duì)分散，個(gè)別村民不到一畝的土地分為10～20小塊，評(píng)估作價(jià)的成本較高，致使銀行進(jìn)行估價(jià)抵押貸款的動(dòng)力不足。

2.法律上的限制讓三權(quán)抵押的實(shí)踐難度加大

由于農(nóng)村土地承包權(quán)、林權(quán)*按我國(guó)森林法，對(duì)于林木采伐需要林木采伐許可證，對(duì)于林木運(yùn)輸需要林木運(yùn)輸證。和宅基地的流轉(zhuǎn)受到若干法律的限制，比如用途的限制、性質(zhì)限制、農(nóng)地林地發(fā)包人同意與否的限制，使得三權(quán)抵押實(shí)踐本身就具有相當(dāng)?shù)碾y度，這極大影響了三權(quán)的價(jià)值。法律限制與規(guī)范預(yù)期的不穩(wěn)定性極大地降低了大型國(guó)有銀行接受三權(quán)抵押的積極性，在調(diào)研中，往往是本地銀行在地方政府支持下開(kāi)展三權(quán)抵押試點(diǎn)，且整體積極性都有待提高。反過(guò)來(lái)，銀行積極性不高也間接影響了農(nóng)戶(hù)對(duì)于三權(quán)抵押試點(diǎn)的熱情。

3.其他導(dǎo)致三權(quán)抵押實(shí)施困難的因素

農(nóng)民的清償能力有限，甚至清償信譽(yù)不足。而面對(duì)致使農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行司法強(qiáng)制執(zhí)行的政治壓力過(guò)大；可以佐證此點(diǎn)的是，許多推進(jìn)三權(quán)抵押的政府規(guī)范性文件都將“保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”作為相關(guān)政策目標(biāo)之一。也就是說(shuō)，地方司法機(jī)關(guān)和政策制定者并不傾向于三權(quán)抵押的抵押功能切實(shí)實(shí)現(xiàn)，而只是青睞于三權(quán)抵押的融資功能本身，這種制度安排可能會(huì)對(duì)三權(quán)抵押制度價(jià)值的全面實(shí)現(xiàn)造成一定的阻礙。

(二)農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)

重慶市進(jìn)行了比較系統(tǒng)的、相互匹配的制度化改革，推進(jìn)三權(quán)抵押制度與戶(hù)籍制度改革是同步進(jìn)行的。從宏觀意義上而言，即便農(nóng)民因?yàn)槿龣?quán)抵押而失地(權(quán))，但是只要及時(shí)為其農(nóng)轉(zhuǎn)非并提供城市保障制度的庇護(hù)，就不會(huì)讓農(nóng)民產(chǎn)生“赤貧”的風(fēng)險(xiǎn)，但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)戶(hù)籍的變化與實(shí)際保障權(quán)利的變動(dòng)并不是一致的，農(nóng)民轉(zhuǎn)成市民，其享受城市居民的生活保障——住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老，還往往需要通過(guò)土地有償退出獲得的補(bǔ)償來(lái)“購(gòu)買(mǎi)”。如果農(nóng)民沒(méi)有申請(qǐng)農(nóng)轉(zhuǎn)非，同時(shí)又喪失土地(林地)的話(huà)，其雖然可以轉(zhuǎn)成城市戶(hù)口并獲得政府的社會(huì)救濟(jì)，但是，仍然可能陷入困頓；這就是說(shuō)，農(nóng)民因失地而陷入困頓的風(fēng)險(xiǎn)是真實(shí)存在的。

三、避免重慶三權(quán)抵押制度試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策分析

控制重慶三權(quán)抵押制度試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，是貫穿本文的宗旨，結(jié)合前述風(fēng)險(xiǎn)分析，筆者試論證避免重慶三權(quán)抵押制度試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)對(duì)策。一方面，就重慶既有的制度應(yīng)對(duì)進(jìn)行分析，闡釋其優(yōu)勢(shì)，揭示其不足；一方面，根據(jù)三權(quán)抵押制度在重慶市的實(shí)踐特色及前述應(yīng)對(duì)的不足，就其風(fēng)險(xiǎn)控制的對(duì)策進(jìn)行分析，尤其著重論述了以合伙組織的形式提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的誠(chéng)信，避免農(nóng)民利用合作社經(jīng)營(yíng)獲得政府資助的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(一)重慶的既有制度應(yīng)對(duì)分析

1.采用嚴(yán)格的管理辦法

市政府和各個(gè)區(qū)縣為了盡可能地減少三權(quán)抵押的試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)嘗試采用嚴(yán)格化的管理辦法。例如《黔江區(qū)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款管理辦法(試行)》試圖通過(guò)嚴(yán)格要求貸款人資質(zhì)、以抵押物價(jià)值嚴(yán)格設(shè)定貸款額度與還款時(shí)限，切實(shí)減少還款風(fēng)險(xiǎn)，然而，這種嚴(yán)格的要求與提升“農(nóng)民的融資能力”的三權(quán)抵押制度普惠金融的目的設(shè)計(jì)卻可能不一致。

2.設(shè)立三權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金

為了回應(yīng)三權(quán)抵押實(shí)踐中銀行動(dòng)力欠缺的問(wèn)題，重慶在全國(guó)率先探索建立了“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，在農(nóng)民還貸出現(xiàn)壞賬時(shí)予以政府補(bǔ)償，即銀行承擔(dān)一點(diǎn)(65%)，市財(cái)政承擔(dān)一點(diǎn)(20%)，區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)一點(diǎn)(15%)。這種風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金實(shí)質(zhì)上構(gòu)成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一種輔助性、補(bǔ)貼性的制度，對(duì)于重慶三權(quán)抵押制度的實(shí)踐起到了積極正面的推動(dòng)作用。然而，這種靠政府補(bǔ)貼、銀行消化的貸款風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是為了促進(jìn)銀行的貸款積極性而下的一劑猛藥，其作用不是消除風(fēng)險(xiǎn)，而是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的轉(zhuǎn)移。這就意味著，這一制度的功能實(shí)現(xiàn)，理論上需要保證“銀行以三權(quán)抵押獲得的收益”大于或者等于“銀行實(shí)際分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”，否則若基本是國(guó)有銀行參與三權(quán)抵押，就與讓政府承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)無(wú)異。這就要求其后制度的設(shè)置必須符合這個(gè)目標(biāo)，即要么預(yù)防經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，要么增加經(jīng)營(yíng)收益。

(二)重慶三權(quán)抵押制度完善的建議

據(jù)上所述，筆者建議核心目標(biāo)是：政府深化戶(hù)籍制度配套改革并加強(qiáng)社會(huì)保障力度，解除農(nóng)民失地的后顧之憂(yōu)；完善相關(guān)的法律制度、政策，引導(dǎo)化解農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并提高其盈利能力，即鼓勵(lì)成立農(nóng)民合伙組織，構(gòu)建和完善輔助法律制度，以三權(quán)分置為基礎(chǔ)進(jìn)行契約自治。引導(dǎo)合伙組織的目標(biāo)是鼓勵(lì)農(nóng)民審慎融資，輔助法律制度是重慶三權(quán)抵押試點(diǎn)完善的應(yīng)有之義，契約自治則強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行制度創(chuàng)新以提升經(jīng)營(yíng)活力。

1.繼續(xù)深化戶(hù)籍制度配套改革并加強(qiáng)社會(huì)保障力度

建議政府繼續(xù)深化戶(hù)籍制度改革，為所有的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員提供相應(yīng)的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等社會(huì)保障，費(fèi)用應(yīng)該列入政府自身的預(yù)算，由地方財(cái)政支付，確實(shí)無(wú)力承擔(dān)的，其不足部分可考慮對(duì)農(nóng)民退出宅基地、承包地、林地的補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行整體的提留，其提留比例及其計(jì)算方式對(duì)群眾公開(kāi)。這樣就可以從整體上真正將農(nóng)民的失地所產(chǎn)生的社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)降到最小。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體操作制度上，允許農(nóng)戶(hù)在無(wú)力償還本息、失去土地房屋之后繼續(xù)租用原有房屋，并且對(duì)宅基地使用權(quán)及房屋在規(guī)定時(shí)間內(nèi)享有優(yōu)先贖回的權(quán)利，從而避免失地農(nóng)民居無(wú)定所帶來(lái)的不穩(wěn)定[9]。

2.引導(dǎo)成立農(nóng)民合伙組織以鼓勵(lì)農(nóng)民審慎融資

第一，合伙作為激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)并存的組織形式能鼓勵(lì)農(nóng)民審慎融資。鑒于《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》已經(jīng)明確將專(zhuān)業(yè)合作社的法律性質(zhì)定性為法人，并且明確了其承擔(dān)的是以出資為限的有限責(zé)任。這種專(zhuān)業(yè)合作社，在東南沿海和內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，可能有利于農(nóng)民組織的規(guī)范化運(yùn)行，并且減少農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但是，在重慶農(nóng)村地區(qū)，為了提升農(nóng)民的還貸信譽(yù)，加強(qiáng)其守信能力，建議引導(dǎo)農(nóng)民組建從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民合伙組織，對(duì)外承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。首先，合伙是人合組織，其本質(zhì)就是農(nóng)民相互擔(dān)保，補(bǔ)足重慶農(nóng)民個(gè)人單純依靠“三權(quán)”有限的抵押價(jià)值不能融資的問(wèn)題。同時(shí)，合伙組織不同于一般的保證，其首先仍然以合伙成員的出資向外承擔(dān)責(zé)任，在運(yùn)營(yíng)資金不夠償還貸款的情況下，會(huì)追及各個(gè)合伙人，而各個(gè)合伙人承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。其次，合伙成員可以以“三權(quán)”出資；合伙組織可以以“合伙成員出資的三權(quán)”作為抵押，獲得貸款，實(shí)現(xiàn)三權(quán)抵押制度的融資功能。這里，還可以借鑒重慶白家鎮(zhèn)土地綜合整治的經(jīng)驗(yàn)，將合伙組織成員出資的土地進(jìn)行綜合整治，達(dá)到土地平整、連成一片，利于耕種和規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也利于作價(jià)評(píng)估。最后，合伙組織的人合性質(zhì)，彌補(bǔ)了農(nóng)民個(gè)人清償能力有限、清償信譽(yù)不高的擔(dān)憂(yōu)，以一種互相擔(dān)保、相互督促的形式化解了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和失地風(fēng)險(xiǎn)。

第二，合伙制度極大地避免了農(nóng)民和支農(nóng)官員的道德風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)調(diào)研中存在的一些農(nóng)民以國(guó)家鼓勵(lì)推行合作社的政策作為騙取國(guó)家資金依據(jù)的問(wèn)題，合伙組織具備以下兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對(duì)于缺乏實(shí)在項(xiàng)目支撐的合伙組織不予以任何支持，避免了扶植政策之累。其二，農(nóng)民通過(guò)建立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，降低了騙取政府政策和資金支持的風(fēng)險(xiǎn)。由于承擔(dān)的無(wú)限連帶責(zé)任，農(nóng)民合伙組織的成員是真正的骨肉相連，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除了積極發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對(duì)可能的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)之外，別無(wú)回避責(zé)任的辦法。

第三，合伙制度可以在中西部地區(qū)替代農(nóng)業(yè)合作社或者作為其必要補(bǔ)充。這種農(nóng)業(yè)合伙制度完全可以代替農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在西部省份承擔(dān)起“在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”的作用；也同樣可以做到“以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)”。

需要說(shuō)明的是，引導(dǎo)廣大普通農(nóng)民，以成立合伙企業(yè)的形式“增幅”三權(quán)抵押制度優(yōu)勢(shì)，并不排斥資金雄厚的投資者或者通過(guò)合伙經(jīng)營(yíng)而資金雄厚的合伙企業(yè)，成立或者轉(zhuǎn)制為專(zhuān)業(yè)合作社或者其他形式的法人。通過(guò)多元化因地制宜的制度導(dǎo)引，達(dá)到三權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)最小化，正是促成其根本合法性的應(yīng)有之義。

3.輔助法律制度構(gòu)建和完善

以風(fēng)險(xiǎn)基金形式化解風(fēng)險(xiǎn)，引入專(zhuān)家對(duì)融資項(xiàng)目的評(píng)估機(jī)制，進(jìn)行小金融創(chuàng)新、規(guī)范并理順三權(quán)抵押的各個(gè)環(huán)節(jié)：繼續(xù)沿用重慶三權(quán)抵押實(shí)踐中既有的風(fēng)險(xiǎn)基金的形式，政府、農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。引入專(zhuān)家評(píng)估融資項(xiàng)目的形式盡可能地預(yù)先化解三權(quán)抵押的融資風(fēng)險(xiǎn)(農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或者農(nóng)村商業(yè)、服務(wù)業(yè)等風(fēng)險(xiǎn))，考慮到實(shí)踐的落實(shí)可能，這里的專(zhuān)家不必是省級(jí)單位的，可以是區(qū)縣甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專(zhuān)家，可以嘗試構(gòu)建專(zhuān)家?guī)斓刃问焦膭?lì)知識(shí)界與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)姻。乘著十八屆三中全會(huì)“在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”的東風(fēng)，引入適當(dāng)?shù)男〗鹑趧?chuàng)新，以多層次融資方式分散三權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)控制。進(jìn)一步規(guī)范并理順三權(quán)抵押的各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)，比如確權(quán)制度、三權(quán)抵押的申請(qǐng)、價(jià)值評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管、交易市場(chǎng)建設(shè)等制度，甚至農(nóng)村共享信用體系的建構(gòu)、完善和協(xié)調(diào)，都是三權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)控制和規(guī)范運(yùn)行的應(yīng)有之義。

4.三權(quán)分置為基礎(chǔ)的契約自治消除經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

面對(duì)實(shí)力強(qiáng)勁的大企業(yè)，農(nóng)戶(hù)用契約形式適度突破物權(quán)法定的僵化原理，自發(fā)形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置，這點(diǎn)已經(jīng)被中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》所認(rèn)可，這種巧妙的契約自治躲避了“法定”不得抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，亦即農(nóng)戶(hù)僅僅抵押的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而保留被禁止抵押的承包權(quán)，從而規(guī)避了徹底失地的風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上也加大了產(chǎn)權(quán)明晰方面的復(fù)雜性。在農(nóng)戶(hù)自主創(chuàng)業(yè)的三權(quán)抵押融資情勢(shì)下，保險(xiǎn)公司可以推出相關(guān)的針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)損失方面的商業(yè)保險(xiǎn)，由農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)，從而分擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

重慶等地方進(jìn)行的三權(quán)抵押實(shí)踐已經(jīng)獲得一些中央文件的肯定，比如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳《關(guān)于做好2014年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》。筆者呼吁將風(fēng)險(xiǎn)有效控制下的三權(quán)抵押制度進(jìn)行立法確認(rèn)，并效仿世界各國(guó)對(duì)于中小企業(yè)保護(hù)的規(guī)范做法，“成立由政府、(農(nóng)村)中小企業(yè)代表、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等聯(lián)合組成的工作組，在中國(guó)全面開(kāi)展現(xiàn)有法律法規(guī)以及新立法對(duì)中小企業(yè)的影響評(píng)估”，以期對(duì)于三權(quán)抵押制度中的農(nóng)村中小企業(yè)利益從立法、稅負(fù)到監(jiān)管進(jìn)行系統(tǒng)立法保障[10]，最終建立起“良性的、構(gòu)筑農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造血功能的”農(nóng)村三權(quán)抵押制度。

[1] 向婧．三權(quán)抵押:讓“沉睡的資源”變成“流動(dòng)的資本”[N]．重慶日?qǐng)?bào)，2012-02-25.

[2] 肖軼，魏朝富，尹珂．農(nóng)戶(hù)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿及影響因素分析——基于重慶市22個(gè)縣(區(qū))1141戶(hù)農(nóng)戶(hù)的調(diào)查數(shù)據(jù)[J]．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012(9):88-96.

[3] 陳悅，嚴(yán)偉濤．“三權(quán)”抵押的實(shí)際操作與相關(guān)機(jī)理：重慶個(gè)案[J]．改革， 2012(12):98-102.

[4] 陶世祥.農(nóng)村“三權(quán)”融通配套改革研究——以重慶為例[J]．探索,2011(5):87.

[5] 肖金明.為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系[J]．中國(guó)行政管理,2013(5):38.

[6] 錢(qián)大軍.當(dāng)代中國(guó)法律體系構(gòu)建模式之探究[J]．法商研究,2015(2): 3-12.

[7] 中共重慶市委研究室財(cái)貿(mào)處.重慶農(nóng)村宅基地閑置情況及復(fù)墾對(duì)策建議[J]．新重慶,2009(11):22.

[8] 滕秀榮.重慶市森林資源現(xiàn)狀及經(jīng)營(yíng)策略[J]．林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2005(6):40.

[9] 馬智利，翟鵬成.重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)證書(shū)抵押機(jī)制設(shè)計(jì)研究[J]．重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué),2013(1):51.

[10]王偉,羅曼.歐盟最小化中小企業(yè)監(jiān)管負(fù)擔(dān)的做法及啟示[J]．中國(guó)行政管理,2012(5):84-87.

(責(zé)任編輯 何培育)

Chongqing Three Right Mortgage System Risk Control Study

CHANG Yong-da

(Chongqing Administrative College, Chongqing 400041, China)

China’s practical “ basic-law” conventions that the principles of “reform” and “improving the socialist legal system” justify the “ legitimacy ” of Chongqing innovative practice of three right mortgage system has are that it only requires to comply with fundamental constitutional principles. The paper analyzed the mortgage risk of three rights in the rural areas on the survey of three rights mortgage in Chongqing countryside, and made recommendations on prominent superiority of the partnership system to deal with the risks in the Midwest areas of China and discussed related systems and institutional innovations from practice.

three right mortgage; legitimacy; landless risk; risk control

2015-05-01

重慶行政學(xué)院校級(jí)課題“重慶三權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)控制研究”(CQDX2011A-002)

常永達(dá)( 1979—) ，男，安徽阜陽(yáng)人，講師，博士，研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)、法理學(xué)。

常永達(dá).重慶三權(quán)抵押制度的風(fēng)險(xiǎn)控制研究[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2015(9):91-96.

format：CHANG Yong-da.Chongqing Three Right Mortgage System Risk Control Study[J].Journal of Chongqing University of Technology:Social Science，2015(9):91-96.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.09.017

D912.1

A

1674-8425(2015)09-0091-06