地方政府推進(jìn)基層民主參與式治理的實(shí)踐探索

夏馳雨，薛曉東

（電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，成都 611731）

一、引言

（一）研究意義

經(jīng)歷了從1978年到2014年30多年的改革開放，工業(yè)快速發(fā)展，市場日益壯大，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國初步完成了從傳統(tǒng)農(nóng)耕文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型。國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速增長，綜合國力進(jìn)一步提升，民生獲得了明顯的改善，人民的物質(zhì)生活水平總體上邁入小康。

但是在相當(dāng)長的時(shí)間里，地方政府主導(dǎo)的單一決策主體現(xiàn)狀，依然沒能夠得到很好的改善，公眾一提到?jīng)Q策，首先聯(lián)想到的就是政府對(duì)公共事務(wù)的決策［1］。傳統(tǒng)的政府作為決策的主體，導(dǎo)致了決策權(quán)力的過于集中，政務(wù)信息的不透明，加劇了多種社會(huì)矛盾和利益訴求對(duì)政府決策的反作用，給政府政策的推行帶來了困難。地方政府的單調(diào)決策主體還造成了地方政府在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職能越位，在社會(huì)治理和公共服務(wù)等方面，地方政府的職能則嚴(yán)重缺位。

要讓政府對(duì)公共事務(wù)的決策成為創(chuàng)造公共價(jià)值的過程，更好地服務(wù)公民，就需要建立賦予公民決策權(quán)的政務(wù)決策體制，并且強(qiáng)化公民參與的概念。扭轉(zhuǎn)由政府獨(dú)家組成的決策主體布局，創(chuàng)建以政府為中樞、公民和各類社會(huì)主體為輔助的多元民主參與式政策決策模式。

（二）研究背景

我國在地方政府公共事務(wù)領(lǐng)域引入公民參與模式也經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，其中也有很多實(shí)踐和創(chuàng)新。開創(chuàng)于浙江省溫嶺市的“民主懇談”是中國本土村級(jí)協(xié)商民主實(shí)踐，它選取基層民主參與式治理層面作為實(shí)踐探索的突破點(diǎn)［2］，而不是較為廣泛的基層民主選舉層面，開創(chuàng)了“參與式公共預(yù)算改革”新機(jī)制。四川省巴中市的白廟鄉(xiāng)，首先推行了財(cái)政預(yù)算公開制度及基層民主議政日，找到了“官民對(duì)話”的新模式，搭建了官民對(duì)話的新平臺(tái)。

中共第十八屆三中全會(huì)提出：“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，把社會(huì)協(xié)商和政治協(xié)商放在同一高度”。地方政府需要更加重視民主參與在社會(huì)管理中的作用，遵循：“社會(huì)治理模式要?jiǎng)?chuàng)新，社會(huì)治理方式需改進(jìn)，社會(huì)治理水平待提高”的理念，在增強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，地方政府在基層社會(huì)治理層面，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)各個(gè)方面介入，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、公民自治良性互動(dòng)［3］。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，要求地方政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)行基層社會(huì)治理的創(chuàng)新，政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)和任務(wù)已經(jīng)明確，就是要建設(shè)一個(gè)通過提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、改善社會(huì)治理、解決公共問題，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)型政府［4］。創(chuàng)建基層民主參與式社會(huì)治理模式，其目的是要達(dá)到“善治”的要求。

二、參與式治理視角下的地方政府制度創(chuàng)新案例分析

由于中國幅員遼闊，東西部地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)方面存在諸多差異。本文選取了兩個(gè)縣級(jí)地方政府基層民主參與式治理的案例，希望通過對(duì)公民參與式治理要素的剖析［5］，分析和比較地方政府公民參與治理的制度創(chuàng)新與運(yùn)行機(jī)制之間的聯(lián)系，以及分析公民參與對(duì)于地方政府治理帶來的成效。因?yàn)檫x擇的案例具有明顯的地域差異，因此具有一定的代表性和典型性。

（一）浙江省溫嶺市“民主懇談”參與式預(yù)算改革

基層民主治理的四個(gè)內(nèi)容指標(biāo)包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，溫嶺市選擇了民主決策和民主管理進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，而沒有選擇更為普遍的民主選舉作為基層民主的創(chuàng)新實(shí)踐。

溫嶺的參與式預(yù)算重視對(duì)鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的參與，其具體程序：（1）預(yù)算編制階段：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入各村去聽取村民代表意見，公開預(yù)算編制的信息，使財(cái)政賬本更透明。由于在全國率先運(yùn)用了預(yù)算修正權(quán)，在預(yù)算制訂的過程中添加了公民參與環(huán)節(jié)，使得預(yù)算編制更為民主和科學(xué)。（2）預(yù)算審議與批準(zhǔn)階段：通過第一個(gè)階段的公民參與預(yù)算編制，把從基層收集的意見在人大會(huì)議上討論和票決，在人大代表討論、票決階段，公民列席旁聽，公民可以向人大代表遞交書面或口頭的預(yù)算建議［6］。（3）預(yù)算監(jiān)督階段：公民建立預(yù)算監(jiān)督小組，在年初聽取鎮(zhèn)預(yù)算報(bào)告，在預(yù)算執(zhí)行過程中，監(jiān)督小組每月回顧和審議一次關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、進(jìn)度。一年來對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，每半年實(shí)施分析，針對(duì)存在的問題，提出改進(jìn)建議。

溫嶺的參與式預(yù)算改革是地方政府公共預(yù)算改革的重大突破，初步實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政預(yù)算的透明化，激活了縣級(jí)人大的工作熱情。政府在改革中讓渡一部分權(quán)力，給予公民參與決策的渠道，通過公民的參與，不僅使政府的壓力減小，工作的阻力變小，還增強(qiáng)了公民的主觀能動(dòng)性。溫嶺參與式預(yù)算改革成功的關(guān)鍵主要是整合了政治資源，與現(xiàn)有的我國基層民主政治制度相結(jié)合，通過體制內(nèi)的制度創(chuàng)新，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的完善和創(chuàng)新，相比其它的方式，這種改革對(duì)當(dāng)前中國而言，代價(jià)低廉但是回報(bào)豐厚。

（二）四川彭州市“議事會(huì)”基層民主參與式治理

四川省彭州市構(gòu)建基層民主參與式協(xié)商對(duì)話制度，明確了鎮(zhèn)一級(jí)議事會(huì)協(xié)商職能，完善議事協(xié)商制度。還積極探索村一級(jí)社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)范化、程序化和制度化，同時(shí)提升各級(jí)干部與村民協(xié)商議事的意識(shí)，有效開展事前協(xié)商、及時(shí)協(xié)商、有效協(xié)商、平等協(xié)商。

彭州市開創(chuàng)的“議事會(huì)”社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，是由鎮(zhèn)村兩級(jí)基層政府組織、由公民代表廣泛參與的基層民主議事工作平臺(tái)。具體工作程序是：（1）征集項(xiàng)目階段：開展議事會(huì)項(xiàng)目公開征集活動(dòng)，主要是為了廣泛聽取公眾意見，廣泛收集審查議題。對(duì)涉及村民切身利益和村民關(guān)心的會(huì)議議題，應(yīng)由鎮(zhèn)村黨組織和村民委員會(huì)成員共同提出。（2）初定項(xiàng)目階段：議事會(huì)的議事項(xiàng)目公開征集活動(dòng)結(jié)束后，首先各村議事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組將對(duì)資料進(jìn)行匯總整理、梳理分類；然后村議事會(huì)對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行討論、表決；最后張貼公示，將初定的議題項(xiàng)目告知全體公民。（3）代表票決階段：由議事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組從“議事會(huì)項(xiàng)目決策公開委員會(huì)代表票決備選庫”中隨機(jī)抽取若干名委員，經(jīng)充分醞釀?dòng)懻摵?，進(jìn)行民主投票。（4）監(jiān)督評(píng)議階段：在鎮(zhèn)村議事會(huì)項(xiàng)目實(shí)施之后，鎮(zhèn)村黨委針對(duì)議事會(huì)的監(jiān)督與評(píng)議制定了《彭州市社會(huì)協(xié)商議事會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系表》，公民代表根據(jù)考核細(xì)則將對(duì)議事會(huì)項(xiàng)目的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。

四川省彭州市構(gòu)建基層民主議事會(huì)制度，旨在繼續(xù)完善政治協(xié)商的同時(shí)，不斷提高協(xié)商民主的社會(huì)覆蓋面。能夠進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，指導(dǎo)和鼓勵(lì)人民群眾采取合法和有序的參與形式，可以促進(jìn)基層干部與人民群眾的溝通聯(lián)系，通過議事會(huì)平臺(tái)，基層干部及時(shí)了解社情民意，及時(shí)化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了公共決策和社會(huì)管理創(chuàng)新［7］，進(jìn)一步拓展社會(huì)主義民主的深度和廣度。

三、地方政府基層民主參與式治理的制度化缺陷

地方政府的基層民主參與式治理主要是依托基層民主自治組織進(jìn)行運(yùn)作的，由于現(xiàn)行基層民主制度設(shè)計(jì)的不合理，致使基層參與式治理擁有諸多缺陷。

（一）基層民主組織架構(gòu)的運(yùn)作問題

第一，操控問題?；鶎用裰鹘M織在公民參與的過程中，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，這就為其控制基層民主會(huì)議提供了空間和機(jī)會(huì)。并且，參加基層民主組織的公民代表多屬于業(yè)余性質(zhì)，不具備良好的專業(yè)知識(shí)。因此，一旦基層民主組織的官員比較強(qiáng)勢(shì)，或者官員與個(gè)別公民代表合謀，就很容易讓基層民主組織處于被操控的狀態(tài)。

第二，監(jiān)督問題。從理論上講，基層民主組織必須接受公民代表和全體公民的監(jiān)督。公民監(jiān)督由于沒有具體的執(zhí)行主體，使這種監(jiān)督淪為形式，無法切實(shí)起到作用。而公民代表監(jiān)督往往只有在公民代表的自身利益受到損失的時(shí)候，他們才會(huì)關(guān)心。因此，這種監(jiān)督的缺失，使基層民主組織的工作具有相當(dāng)大的隨意性。同時(shí)，對(duì)公民代表而言，他們沒有將自己的工作情況公開化、透明化，也會(huì)給基層民主組織工作帶來諸多問題。

第三，權(quán)責(zé)不對(duì)等問題?！盎鶎用裰鹘M織——公民代表”的組織架構(gòu)存在權(quán)責(zé)不對(duì)等問題。公民代表有決策的權(quán)利，但在法律上卻不承擔(dān)其行為造成的后果，即有權(quán)無責(zé)。因?yàn)?，基層民主組織的每一項(xiàng)提案都是以公民代表大會(huì)的名義獲得通過和貫徹的，而讓公民代表大會(huì)承擔(dān)責(zé)任，等于讓全體公民買單，這顯然對(duì)普通村民而言不公平。

（二）基層民主制度建設(shè)的制定問題

第一，會(huì)前培訓(xùn)制度。會(huì)前培訓(xùn)制度是提升公民代表業(yè)務(wù)素質(zhì)的基本載體和平臺(tái)。我國當(dāng)前的基層民主治理，缺乏對(duì)基層民主主體的培訓(xùn)，不管是對(duì)鎮(zhèn)村干部的培訓(xùn)，還是對(duì)普通公民代表的培訓(xùn)。會(huì)前培訓(xùn)的缺失導(dǎo)致了基層民主的參與者不了解基層民主組織的指導(dǎo)方針，導(dǎo)致組織制定的法律依據(jù)、組織形式、工作目標(biāo)和工作職責(zé)得不到落實(shí)。

第二，財(cái)務(wù)管理制度。基層民主組織的財(cái)務(wù)不透明是一個(gè)比較普遍的問題，也是最易引發(fā)公民不信任的導(dǎo)火索。作為基層公民參與的公益組織，基層民主組織更應(yīng)在財(cái)務(wù)公開、透明上下功夫。在條件成熟時(shí)，可以考慮聘請(qǐng)專業(yè)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審計(jì)。財(cái)務(wù)公開是基層民主組織取信于公民的基本之策。

第三，文檔管理制度。基層民主組織的信息和檔案需要制定明確的保存規(guī)則，并對(duì)會(huì)議事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)記錄。資料檔案不分類歸檔，不僅不便查詢，同時(shí)不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息公開。完善的文檔管理制度，有助于基層民主組織不斷提升自己的工作水平和質(zhì)量。

四、地方政府基層民主參與式治理的對(duì)策建議

（一）加大政府向社會(huì)賦權(quán)力度，建構(gòu)多層次的基層民主參與結(jié)構(gòu)

基層民主參與式治理需要縣級(jí)黨委統(tǒng)一牽頭工作，負(fù)責(zé)建立全市的基層民主治理對(duì)話機(jī)制，構(gòu)建鎮(zhèn)、村（社區(qū)）多層次的基層參與工作平臺(tái)。

首先，需要成立由縣級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的基層民主參與式治理聯(lián)席會(huì)議，其主要職責(zé)是根據(jù)中央和省、市的決策部署，研究提出基層民主參與式治理的工作指導(dǎo)原則和總體部署［8］，引導(dǎo)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）做好基層工作，按期對(duì)工作的開展情況進(jìn)行督促和檢查，推進(jìn)工作落實(shí)，協(xié)調(diào)解決工作推行中存在的問題，做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。其次，在鎮(zhèn)一級(jí)政府設(shè)立基層參與式民主小組，其主要職責(zé)是在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照有關(guān)民主參與規(guī)則和程序要求，討論協(xié)商涉及群眾切身利益的全鎮(zhèn)性重大事項(xiàng)。最后，在村（社區(qū)）一級(jí)，村民組織根據(jù)村民的委托，在自治事務(wù)民主參與的過程中，行使其授權(quán)范圍內(nèi)的議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)商和討論村（社區(qū)）日常事務(wù)，監(jiān)督村委會(huì)和村干部的工作。

基層民主參與治理的三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，不僅使我國基層民主參與式治理在多層次的體系下推行，也便于形成一個(gè)多級(jí)的閉環(huán)回路的運(yùn)行機(jī)制。

（二）推進(jìn)基層民主組織監(jiān)督平臺(tái)的發(fā)展，賦權(quán)公民參與的動(dòng)力原點(diǎn)

基層民主參與式治理的核心必須是取信于民、還權(quán)于民。還需要利用信息化的現(xiàn)代技術(shù)，遵循“基層組織的業(yè)務(wù)延伸到哪里，信息化監(jiān)控平臺(tái)就拓展到哪里”的思路，從加強(qiáng)基層組織的權(quán)力監(jiān)管入手，推進(jìn)建設(shè)公民參與式信息化監(jiān)督工程，目的是建立綜合性的基層社會(huì)治理平臺(tái)，以“科技＋制度”的手段把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)精細(xì)化管理，同時(shí)把村務(wù)決策的權(quán)力歸還公民。

推進(jìn)基層民主組織監(jiān)督平臺(tái)的發(fā)展需采取以下手段：第一，通過信息化手段開展基層參與式民主自治。通過系統(tǒng)平臺(tái)完全展示基層事務(wù)決策的民主化過程，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信客戶端等多種智能化媒介，實(shí)現(xiàn)村務(wù)和黨務(wù)的公開，信息資源的互動(dòng)共享，完成票決和信息填報(bào)，保證村級(jí)事務(wù)決策宣傳啟動(dòng)、采集民意、梳理討論、議決公示、施行監(jiān)督。第二，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理。經(jīng)過系統(tǒng)平臺(tái)整合政府職能部門的服務(wù)權(quán)限，通過在線協(xié)同辦理，提升服務(wù)的完整性，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政節(jié)點(diǎn)、時(shí)限和限額的嚴(yán)格管控，提高對(duì)基層集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理能力，自動(dòng)防御易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。第三，履職績效評(píng)估。利用系統(tǒng)平臺(tái)的績效評(píng)估單元，對(duì)不同單位、不同人員，依照不同的考核體系進(jìn)行績效評(píng)估和考核，客觀真實(shí)地反映辦事人員的工作情況。第四，維穩(wěn)信息分析。通過分析人口、經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、信訪反饋、計(jì)生等訊息的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，定向動(dòng)態(tài)剖析，并量化預(yù)警，第一時(shí)間覺察和處置苗頭性問題。第五，專項(xiàng)信訪互動(dòng)。群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)有異議，可以經(jīng)過系統(tǒng)選擇視頻、手寫、錄音和手機(jī)短信等形式進(jìn)行反饋，系統(tǒng)平臺(tái)依據(jù)信訪人反映問題關(guān)鍵字的判斷，自動(dòng)分派事項(xiàng)辦理流向。第六，決策分析。對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)分析和優(yōu)化組合，根據(jù)需求自動(dòng)調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，為行政決策提供數(shù)據(jù)支撐。

（三）構(gòu)建多元主體參與的基層民主治理，發(fā)揮其他組織的積極作用

多元主體協(xié)同參與基層社會(huì)治理是一種全新的治理機(jī)制，即政府、群眾、專家，以及共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群團(tuán)組織，另外還有新型合作經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)中介組織。這些個(gè)人和組織在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照各自的組織章程開展工作，在基層自治事務(wù)的管理中發(fā)揮民主參與的作用。

首先，基層民主治理就是要實(shí)現(xiàn)黨委和政府主導(dǎo)下的治理主體多元化。社會(huì)治理的一個(gè)顯著特征是多元主體的參與，實(shí)現(xiàn)基層民主治理的多樣化，也要從中國的國情和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況著手，發(fā)揮黨委政府的主導(dǎo)作用，最大限度整合多方資源、調(diào)動(dòng)各種力量。為此要從三個(gè)重點(diǎn)工作入手：第一，著力推動(dòng)“政社合作”，明晰基層政府與基層自治組織的權(quán)責(zé)界線，規(guī)范基層自治組織和社會(huì)組織銜接政府委托事項(xiàng)，對(duì)基層政府、基層自治組織的履職履約情況進(jìn)行“雙向評(píng)估”，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、公民自治良性互動(dòng)。第二，完善基層民主管理。健全民主選舉制度，穩(wěn)步擴(kuò)大基層組織直接選舉覆蓋面；健全民主決策制度，重要事項(xiàng)由公民集體討論決定；健全民主管理制度，引導(dǎo)公眾依法參與社區(qū)事務(wù)、財(cái)務(wù)和集體資產(chǎn)管理等事項(xiàng)；健全民主監(jiān)督制度，定期開展基層民主組織成員述職評(píng)議等活動(dòng)，促進(jìn)基層民主管理制度的落實(shí)。第三，推進(jìn)政府、基層自治組織、社會(huì)專業(yè)人才的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”。提升基層組織綜合服務(wù)管理效能，拓展自治組織參與基層社會(huì)治理渠道，加強(qiáng)社會(huì)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，形成在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以鎮(zhèn)、村（社區(qū)）為平臺(tái)、自治組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的基層民主治理架構(gòu)。

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