農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性與可行性分析

汪娟，黃世祥 　(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230036)

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性與可行性分析

汪娟，黃世祥 (安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230036)

[摘要]農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)伴隨著改革開(kāi)放,已成為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、深化土地制度改革的必然選擇,基于轉(zhuǎn)權(quán)讓利、保權(quán)分利、土地股份合作制理論基礎(chǔ),蕪湖、蘇州、順德等地已相繼成功推行,農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將成為我國(guó)新一輪土地制度改革的重要舉措。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體建設(shè)用地;入市流轉(zhuǎn);必要性;可行性

2014年中央一號(hào)文件首次提出，在符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。同時(shí)，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立起合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，建立起兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。這意味著長(zhǎng)久以來(lái)土地一級(jí)交易市場(chǎng)的壟斷局面有望被打破，城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)有望得以建立。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、守住1.2億公傾耕地紅線、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，推行農(nóng)村集體建設(shè)用地入市不僅必要，且在部分地區(qū)已成功試點(diǎn)，因而具有實(shí)施的可行性。

1農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性

1.1　農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇

市場(chǎng)是一只看不見(jiàn)的手，在無(wú)形中支配著資源的流動(dòng)。土地資源的有限性與稀缺性要求人們合理地利用日益緊張的土地資源。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能以獨(dú)立個(gè)體形式進(jìn)入到土地一級(jí)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，必須通過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)進(jìn)入交易市場(chǎng)，這在一定程度上違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，土地作為一種特殊的商品，也必須遵循價(jià)值規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最大化，不應(yīng)因所有權(quán)主體或所處區(qū)位不同而違背市場(chǎng)規(guī)律。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)的必然要求，同時(shí)入市流轉(zhuǎn)將有效建立健全土地交易市場(chǎng)，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

1.2　農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)民收入的有效動(dòng)力

改革開(kāi)放30年來(lái)，農(nóng)村集體建設(shè)用地要想實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)必須首先轉(zhuǎn)變所有權(quán)性質(zhì)，嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市交易，劃歸國(guó)有后，農(nóng)村集體建設(shè)土地所有權(quán)發(fā)生改變，土地收益也因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)發(fā)生多倍增值，但失地農(nóng)民在獲得一次性土地補(bǔ)償款后失去對(duì)土地的所有權(quán)，也缺少將一次性補(bǔ)償款轉(zhuǎn)化為資本的知識(shí)和技能，從而導(dǎo)致很多農(nóng)民因征地返貧[1]。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將打破單向流轉(zhuǎn)格局，保留農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民可以采取多樣化的方式將集體建設(shè)土地進(jìn)行租賃、入股，這將為保障和提高農(nóng)民收入注入了有效動(dòng)力。

1.3　農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是深化土地制度改革的必然趨勢(shì)

城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地的需求激增，但城市建設(shè)用地已基本消耗殆盡，存量農(nóng)村集體建設(shè)用地將成為進(jìn)一步促進(jìn)城市化的重要?jiǎng)恿?。但我?guó)現(xiàn)行政策法規(guī)嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)出現(xiàn)，這不僅嚴(yán)重干擾了正常的土地交易秩序，同時(shí)極大損傷了集體土地收益。非法流轉(zhuǎn)過(guò)程中擅自更改土地用途對(duì)守住1.2億公傾耕地紅線構(gòu)成一定沖擊，此外利用率低下、土地閑置率高的問(wèn)題也一直存在。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市將有效改善這一局面，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，切實(shí)保護(hù)耕地。同時(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)關(guān)系到三農(nóng)、新農(nóng)村建設(shè)等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，是新時(shí)期下深化土地制度改革的必然趨勢(shì)[2]。

2農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的可行性

2.1　理論基礎(chǔ)2.1.1 　轉(zhuǎn)權(quán)讓利學(xué)說(shuō)

轉(zhuǎn)權(quán)讓利學(xué)說(shuō)認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不宜直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，該理論主張集體建設(shè)用地應(yīng)在內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)讓[3]。如若要進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，必須先通過(guò)征地將其變?yōu)閲?guó)有，學(xué)術(shù)界稱之為“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，其特征是統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓、土地國(guó)有，農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有需要按照其規(guī)定程序進(jìn)行，流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟(jì)收益大部分返還集體經(jīng)濟(jì)組織。限制農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市，保護(hù)土地一級(jí)交易市場(chǎng)。目前，上海嘉定、江蘇無(wú)錫在試點(diǎn)中以“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”為基礎(chǔ)推行農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。

2.1.2保權(quán)分利學(xué)說(shuō)

保權(quán)分利學(xué)說(shuō)認(rèn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)在民事法律地位上相等、權(quán)能相等，二者應(yīng)該同權(quán)同價(jià)。因此，在不違背土地利用總體規(guī)劃、不破壞基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的必要前提下，可以允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)不需進(jìn)行改變。保權(quán)分利學(xué)說(shuō)主張農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)、統(tǒng)一管理”，兩種土地產(chǎn)權(quán)同時(shí)存在，并遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，同質(zhì)同價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、劣質(zhì)劣價(jià)[4]。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市所獲得的收益在國(guó)家、集體、農(nóng)民之間合理分配。目前，安徽、廣東采取上述模式推行農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。

2.1.3土地股份合作制學(xué)說(shuō)

所謂土地股份合作制，是指將土地拆股分配給農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)民享有股份，集體負(fù)責(zé)土地的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用、統(tǒng)一規(guī)劃管理，而農(nóng)民擁有的土地股份權(quán)是一種量化的股權(quán)，它不占有實(shí)物土地[4]。土地股份權(quán)的轉(zhuǎn)讓與繼承，不影響集體對(duì)實(shí)物土地的統(tǒng)一規(guī)劃管理。而農(nóng)民對(duì)集體土地的承包、開(kāi)發(fā)利用及土地的增值收益都依托手中的土地股份權(quán)實(shí)現(xiàn)，土地股份合作制將所有者對(duì)土地的占有、支配、處分、受益權(quán)能分離，占有、受益權(quán)能通過(guò)變?yōu)楣煞莘旨t一部分歸集體、一部分歸農(nóng)民個(gè)人，而對(duì)土地的支配、處分權(quán)能則歸集體所有[5]。目前，深圳龍港區(qū)、浙江武義縣、廣東南海市采取了上述模式進(jìn)行試點(diǎn)。

2.2　各地試點(diǎn)成功案例

2.2.1安徽蕪湖

1999年，國(guó)土資源部在蕪湖組織開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，并就蕪湖市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地制度改革基礎(chǔ)，因地制宜地確定流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序和收益分配制度。試點(diǎn)方案確定后，2002年2月率先在5個(gè)鎮(zhèn)封閉開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。2001年10月安徽省經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“立法試驗(yàn)省”，為國(guó)家關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)建提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2003年4月，流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至15個(gè)鎮(zhèn)[6]。

蕪湖模式的創(chuàng)新之處在于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在流轉(zhuǎn)中占據(jù)主導(dǎo)地位，具體做法是：首先明晰土地產(chǎn)權(quán)，確定土地所有權(quán)并將其盡量下沉到村組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位簽訂流轉(zhuǎn)合同，集體建設(shè)用地需先開(kāi)發(fā)再出租、轉(zhuǎn)包、租賃給用地單位，出租、轉(zhuǎn)包、租賃時(shí)需按照“三集中”原則，即農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，整合農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。另外，蕪湖模式還成功建立了合理的收益分配機(jī)制，在2002年的試點(diǎn)方案中，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及集體經(jīng)濟(jì)組織三級(jí)主體的收益分配比例為1∶4∶5，其中縣、鄉(xiāng)所得收益用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.2.2廣東順德

廣東省是我國(guó)最早開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的地區(qū)。隨著改革開(kāi)放的浪潮，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，尤其是工業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地產(chǎn)生大量需求，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)交易頻繁，農(nóng)村集體建設(shè)用地伴隨著巨大的需求量隨之進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，在上述背景下，廣東順德模式得以形成。

2001年10月，國(guó)務(wù)院法制辦與國(guó)土資源部批準(zhǔn)廣東順德進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)，并形成了以集體建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)、征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地為主要內(nèi)容的《順德市農(nóng)村集體土地管理制度改革試點(diǎn)方案》。實(shí)行2年以后，廣東全省21個(gè)地級(jí)市中有12個(gè)市開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，流轉(zhuǎn)土地1611宗，面積達(dá)1108hm2，涉及價(jià)款14.3億元[7]。

順德模式的成功經(jīng)驗(yàn)包括：①彰顯土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能、保障農(nóng)民收益是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的重要前提。廣東順德模式將流轉(zhuǎn)所得收益一半用于農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，另一半用來(lái)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)但大部分分配給農(nóng)民，并鼓勵(lì)農(nóng)民將收益換做股份發(fā)展股份制集體經(jīng)濟(jì)，以期實(shí)現(xiàn)收益的投資再收益。順德模式的核心和基礎(chǔ)是找到了解決農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的辦法。②入市流轉(zhuǎn)代替土地征收，保護(hù)了農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)。由于流轉(zhuǎn)的是使用權(quán)，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)得以保留，這使得農(nóng)民持續(xù)享受流轉(zhuǎn)收益分配。入市流轉(zhuǎn)打通了資本化的道路，集體建設(shè)用地通過(guò)流轉(zhuǎn)成為融資工具，同時(shí)優(yōu)化土地資源配置，解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)民創(chuàng)造了穩(wěn)定和持續(xù)的收益來(lái)源。③盤活存量建設(shè)用地，保護(hù)耕地。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等一系列措施，以不占用耕地、盤活存量建設(shè)用地、鼓勵(lì)農(nóng)民退宅還田為主要手段，滿足了工業(yè)化對(duì)建設(shè)用地的大量需求。順德模式的普遍意義在于堅(jiān)持土地的高效、集約利用，通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、土地集約化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)土地的矛盾。④允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，開(kāi)辟了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新路徑，有效解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與存量建設(shè)用地不足之間的矛盾，同時(shí)對(duì)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化具有重要作用，也為沿海其他地區(qū)乃至全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.2.3江蘇蘇州

蘇州位于江蘇南部，屬于蘇南經(jīng)濟(jì)圈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，因而對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生大量需求。早在1995年，蘇州市就被列為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)，1996年《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》在配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制下出臺(tái)，實(shí)行集體建設(shè)用地有償及有限期流轉(zhuǎn)制度。蘇州市在當(dāng)時(shí)政策較為寬松的大環(huán)境下，為全市大部分改制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦理了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)。至2004年，80%以上的存量建設(shè)用地已實(shí)現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)，而后又進(jìn)一步拓寬建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍，由存量農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)大至增量集體建設(shè)用地，同時(shí)建立了具體的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度，有效地保障了農(nóng)民權(quán)益。

蘇州模式的有效經(jīng)驗(yàn)包括：①必須明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)。在流轉(zhuǎn)前要做好全面詳實(shí)的土地權(quán)屬調(diào)查工作，登記發(fā)證，建立地籍檔案。②要明確土地的流轉(zhuǎn)程序，制度的改革與實(shí)行建立在行之有效的程序基礎(chǔ)上。同時(shí)，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須是有償有限期的，這是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。此外，有償使用使存量集體建設(shè)用地?cái)?shù)倍增值。③制定嚴(yán)格政策保障農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活問(wèn)題。具體做法是，在流轉(zhuǎn)時(shí)若流轉(zhuǎn)方未向農(nóng)民發(fā)放一次性補(bǔ)償安置費(fèi)或費(fèi)用不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)方必須重新按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行妥善安置補(bǔ)償。已簽訂過(guò)補(bǔ)償安置合同的按原合同條款進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)由流轉(zhuǎn)方從土地流轉(zhuǎn)收益中支付。④兩種市場(chǎng)、統(tǒng)一管理。兩種市場(chǎng)同質(zhì)同價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、劣質(zhì)劣價(jià)，一視同仁，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。兩種市場(chǎng)的統(tǒng)一整合管理有利于盤活集體建設(shè)用地，彰顯土地的財(cái)產(chǎn)性能。

3結(jié)語(yǔ)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將成為土地制度改革的必然趨勢(shì)，相關(guān)理論研究也十分豐富，本研究對(duì)于當(dāng)前集體土地入市流轉(zhuǎn)問(wèn)題只是集中在理論方面，對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)實(shí)證分析較少，仍需同廣大研究者一起加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，了解入市流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，為完善我國(guó)集體土地入市流轉(zhuǎn)的制度體系提供現(xiàn)實(shí)參考和理論依據(jù)。

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[中圖分類號(hào)]F301.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]16731409(2015)27005604

[作者簡(jiǎn)介]汪娟(1990-)，女，碩士生，研究方向?yàn)橥恋匦畔⒓夹g(shù)及管理，850317794@qq.com 。

[收稿日期]2015-05-20