中國城市化視閾下的住房保障——以喀什市為例

趙 茜

(中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所 博士后流動(dòng)站 北京100005)

住房問題與“住房短缺”密切相連，而“住房短缺”的根源在于工業(yè)化、城市化等因素。①中國管理科學(xué)研究院資源環(huán)境研究所編:《中國住房與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展實(shí)務(wù)》(上)，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2013 年版，第37 頁。隨著喀什市城市化的快速推進(jìn)，貧富收入差距不斷擴(kuò)大。房?jī)r(jià)的快速上漲，使得城市住房可支付性成為主要關(guān)注的問題。大量中低收入的人群買不起房，甚至租不起房，他們亟需解決基本住房問題?？κ彩械淖》勘Ｕ辖ㄔO(shè)和發(fā)展，是隨著城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的?！鞍驳脧V廈千萬間”，從根本上解決居民的住房問題，是任何一個(gè)國家或政府必須承擔(dān)的責(zé)任，并且也應(yīng)是它們所追求的目標(biāo)。

一、城市化進(jìn)程中住房保障的必要性

在現(xiàn)代化過程中，房屋成為能帶來巨大利益的商品，同時(shí)也是人們的身份和地位的象征。市場(chǎng)化帶來的貧富差距，使住房出現(xiàn)階層化問題，一些社會(huì)邊緣和底層群體被排斥在住房之外，進(jìn)入民生時(shí)代后這種局面由于國家公共性的回歸而發(fā)生了轉(zhuǎn)變。②孫遠(yuǎn)太:《從福利到權(quán)利:住房保障制度的結(jié)構(gòu)化邏輯》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011 年第5 期。因此，城市化正是中國住房問題凸顯的時(shí)代背景。

(一)城市化帶來住房困難群體數(shù)量增加。

發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)化、城市化是人民社會(huì)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變經(jīng)歷的必然階段，一國城市化、工業(yè)化水平直接決定了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)文明程度。城市化為一國社會(huì)帶來了人口布局的革命性變革，人口大規(guī)模地由農(nóng)村向城市遷徙，在這一過程中如何解決城市人口膨脹、收入差距拉大引發(fā)的中低收入家庭的住房困難成為各國關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。③蔡榮生，吳崇宇:《我國城鎮(zhèn)住房保障政策研究》，北京:九州出版社，2012 年版，第3 ～4 頁。

隨著城市建設(shè)用地面積的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村用地面積不斷縮小，人均耕地面積逐漸減少，農(nóng)村出現(xiàn)大量富余勞動(dòng)力，這些人員必然會(huì)去城市中尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。在農(nóng)村，一些農(nóng)民的土地被征用，他們成為失地農(nóng)民，也被迫成為城市人口。這些新的城市群體的出現(xiàn)，是城市化發(fā)展的必然。由于失地農(nóng)民和農(nóng)民工的住房問題，在房地產(chǎn)市場(chǎng)中短期內(nèi)無法得到滿足，那么，這一龐大群體的住房問題，需要政府來保障，才能體現(xiàn)社會(huì)公平，才能保證城市化發(fā)展成果得到共享。

(二)住房問題在城市化進(jìn)程中更加凸顯。

房?jī)r(jià)和住房問題一直是困擾大中城市的問題?？κ彩鞋F(xiàn)在正處于快速城市化發(fā)展階段，未來將建成百萬人口的都市。隨著城市化的不斷推進(jìn)，喀什市的房?jī)r(jià)在不斷上漲，大量中低收入居民無力購買住房。

住房對(duì)應(yīng)了三種需求:一是基本的居住需求，二是改善性的居住需求，三是投資性的需求。一般的市場(chǎng)條件下，前兩種的需求與供給是大致可以形成均衡價(jià)格的。中國城市房?jī)r(jià)的高漲，是被第三種需求——投資需求推動(dòng)的。一個(gè)東西只要成了投資品，購買的決策就取決于價(jià)格預(yù)期，買漲賣跌，為漲而買。①龍隆:《十二五與城市化、房?jī)r(jià)與住房制度》，《開放導(dǎo)報(bào)》2011 年第2 期。

住房之所以成為備受人們關(guān)注的社會(huì)問題，主要是因?yàn)楣I(yè)化和城市化的進(jìn)程。城市化雖然帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，但是快速地社會(huì)轉(zhuǎn)型，也必然會(huì)導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步拉大。當(dāng)?shù)卣右蕾囃恋刎?cái)政，推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，為富者提供了更高檔的住房享受，為投資者提供了更多的投資品種。農(nóng)民工只能租房或者住在狹小空間的舊房子中。面對(duì)如此巨大的住房條件的差距，勢(shì)必會(huì)讓農(nóng)民工更加深刻地感受到社會(huì)的不公。特別是在喀什市這個(gè)以維吾爾族為主的少數(shù)民族城市，他們對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)轉(zhuǎn)型缺乏準(zhǔn)備，是“被動(dòng)城市化”而非“主動(dòng)城市化”。他們無論從思想觀念、生活方式，還是工作技能上，都還沒有將自己主動(dòng)納入城市化中。所以，他們作為當(dāng)?shù)鼐用竦闹黧w，在城市化發(fā)展進(jìn)程中的相對(duì)剝奪感會(huì)更加強(qiáng)烈。而住房問題在城市化中由于房?jī)r(jià)的上漲，使得它成為當(dāng)?shù)鼐用袷紫纫鎸?duì)的難題。

(三)住房保障是社會(huì)公平的體現(xiàn)，有利于緩解社會(huì)矛盾。

從社會(huì)學(xué)的角度來說，城市化就是農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞降倪^程。發(fā)展不是目的，而是一種手段，其根本目的還是為了提高人民的生活水平，改善人們的生活質(zhì)量，促進(jìn)人的技能和素質(zhì)的提高，提高人類社會(huì)的整體發(fā)展水平，使人與人、人與自然和諧發(fā)展。②卞華舵:《主動(dòng)城市化——以北京鄭各莊為例》，北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2011 年版，第7 頁。

住房是人類維持生存的基礎(chǔ)資源，住房權(quán)利作為人類的基本權(quán)利之一已經(jīng)獲得了廣泛的共識(shí)。對(duì)城市空間資源的公平配置和對(duì)住房權(quán)利的保障，是現(xiàn)代社會(huì)公平的重要內(nèi)容。因此，住房問題不僅關(guān)系到住房公平以及更廣泛領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公平，也關(guān)系到社會(huì)所有成員是否都能分享到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，關(guān)系到社會(huì)包容和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，進(jìn)而關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建。③丘潯:《均衡公平與效率:中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控模式》，北京:中國建筑工業(yè)出版社，2013 年版，第39 ～40 頁。

作為少數(shù)民族地區(qū)，它的發(fā)展必須是以少數(shù)民族的發(fā)展為目的，城市化只是一種手段，而最終目的是讓以少數(shù)民族為主體的當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中來，共享現(xiàn)代化的發(fā)展成果。所以，要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展，必須以人的發(fā)展為核心，特別是少數(shù)民族群體的發(fā)展為關(guān)注點(diǎn)。那么，對(duì)于本地中低收入居民來說，住房問題是首當(dāng)其沖的問題。住房不僅是滿足人類居住需求的必需品，還關(guān)系到人們生活的方方面面，如就業(yè)、教育、安全、健康、環(huán)境、投資、社區(qū)發(fā)展甚至是身份標(biāo)識(shí)。④丘潯:《均衡公平與效率:中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控模式》，北京:中國建筑工業(yè)出版社，2013 年版，第40 頁。

總之，住房保障是城市化進(jìn)程的必然選擇。政府加快保障性住房建設(shè)，既是解決低收入家庭住房困難的保民生手段，也是推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)長期穩(wěn)定發(fā)展的重要措施;加快保障性住房的建設(shè)，不僅是短期啟動(dòng)內(nèi)需的需要，從長遠(yuǎn)來看，也是城市化發(fā)展的需要，是農(nóng)民變市民的需要。⑤羅應(yīng)光，向春玲，等:《住有所居:中國保障性住房建設(shè)的理論與實(shí)踐》，北京:中共中央黨校出版社，2011 年版，第12 頁。聯(lián)合國憲章指出，人人有房住是每個(gè)國家政府的責(zé)任，是政府必須要做的事情。我國是社會(huì)主義國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的就是不斷提高廣大人民群眾的生活水平，實(shí)現(xiàn)共同富裕。在住房供應(yīng)方面，在低收入人群無力購房的現(xiàn)實(shí)面前，政府必須負(fù)起責(zé)任，建立健全社會(huì)住房保障體系，保障低收入家庭住有所居。⑥羅應(yīng)光，向春玲，等:《住有所居:中國保障性住房建設(shè)的理論與實(shí)踐》，北京:中共中央黨校出版社，2011 年版，第6 頁。這是政府一項(xiàng)長期必須執(zhí)行的保障政策。

二、喀什市住房保障發(fā)展成效

2007 年8 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)【2007】24號(hào))明確指出，要加快解決城市低收入家庭的住房困難，2007 年以來保障性住房建設(shè)明顯加快。2008 年下半年，加快保障性安居工程建設(shè)成為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的重要措施，4 萬億元政府投資計(jì)劃中，投向包括廉租房建設(shè)和各類棚戶區(qū)改造的投資規(guī)模達(dá)到4000 億元以上。2010 年，保障性住房的建設(shè)規(guī)模達(dá)到590 萬套，2011 年保障性住房的建設(shè)規(guī)模量增加為1000 萬套。①劉琳，等:《我國城鎮(zhèn)居民住房問題研究》，北京:中國計(jì)劃出版社，2011 年版，第23 頁。

喀什市保障性住房是與國家的政策相一致的，住房保障從2007 年開始推行，六年來全市以廉租房為主體，棚戶區(qū)改造為重點(diǎn)，公租房為試點(diǎn)的模式給中低收入人群以保障，基本實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)。

(一)基本建起層次豐富的住房保障政策體系。

喀什市保障性住房根據(jù)保障對(duì)象不同，分為廉租房、公租房、安置房。廉租房以城市低保、低收入及殘疾人員家庭為保障對(duì)象;公租房以城市中等偏下收入家庭、在喀什市務(wù)工兩年以上的外來務(wù)工人員和新就業(yè)職工為保障對(duì)象;安置房以棚戶區(qū)改造等公益性項(xiàng)目被拆遷戶家庭為保障對(duì)象。2007 ～2009 年，喀什市的住房保障僅有廉租房建設(shè)，并且建設(shè)規(guī)模偏小，2007 年廉租房實(shí)際建設(shè)僅552套，2010 年，住房保障中增加了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，隨之在2011 年，又增加了公租房建設(shè)(見表1)。至此，保障性住房體系基本完善，并且規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。2012 年，喀什市以代建的形式建設(shè)廉租住房7000 套，公租房1000 套，已全面開工建設(shè)，50%施工至主體三層左右，50%在做基礎(chǔ)部分，計(jì)劃在2013 年8 月至12 月陸續(xù)竣工。下達(dá)棚戶區(qū)改造任務(wù)4824 戶，補(bǔ)助資金12020 萬元。已確定4117 戶前期手續(xù)基本辦理完畢，剩余707 戶待征收辦確定項(xiàng)目拆遷改造地點(diǎn)。屬于房管所管轄的廉租房已達(dá)到16 個(gè)片區(qū)，3515 套，并全部辦理了租賃手續(xù)及租賃合同，2012 年加強(qiáng)廉租房管理，工作人員分到每個(gè)片區(qū)，責(zé)任到位，實(shí)行了獎(jiǎng)罰制度，完成了全年租金收取任務(wù)的98%，房租收入200 多萬元。②《喀什市年鑒·2013 年刊》(初稿電子版)，喀什市史志辦資料，2013 年，第589 頁。2013 年上半年喀什市計(jì)劃建設(shè)廉租房8000 套、棚戶區(qū)改造4000 套、公租房2432 套。

目前，喀什市住房保障已經(jīng)初步形成了以廉租房、安置房為主體，公租房為發(fā)展方向的住房保障體系。特別是公租房的建設(shè)，逐步拓寬了住房保障覆蓋對(duì)象范圍，將保障對(duì)象由戶籍家庭擴(kuò)大至覆蓋戶籍及非戶籍家庭。在喀什市快速城市化和收入差距日益擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)矛盾下，流動(dòng)人口(特別是進(jìn)城務(wù)工人員)以及社會(huì)夾心層的住房問題成為亟待解決但規(guī)模巨大的一類問題，為此，住房保障體系中引入公租房的保障模式，將非戶籍常住人口和夾心層群體逐步納入住房保障的范圍。目前喀什市公租房主要解決引進(jìn)人才、新職工和進(jìn)城務(wù)工人員的階段性租賃住房需要。

表1 喀什市保障性住房建設(shè)情況③ 《喀什市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)研匯報(bào)》(電子版)，喀什市房產(chǎn)局內(nèi)部資料，2013 年7 月15 日，第8 頁。

(二)自下而上的住房保障規(guī)劃，體現(xiàn)了對(duì)保障對(duì)象訴求的關(guān)注。

對(duì)于不同民族來說，他們對(duì)住房的要求是不同的，包括住房面積、裝修等，并且住房在各民族文化中的地位也不一樣。而政府在實(shí)施住房保障政策時(shí)，往往忽略了這一點(diǎn)。以往的主流觀點(diǎn)認(rèn)為政府即代表低收入者的權(quán)利，而今看來，政府機(jī)構(gòu)客觀上缺乏對(duì)低收入居民需求的詳盡認(rèn)識(shí)，難以完全代表低收入者群體的利益。低收入群體利益代言人的缺位客觀上導(dǎo)致住房保障受眾話語權(quán)的缺失，從而使新建的保障性住房不符合被保障者的需求，而出現(xiàn)不愿入住或者無奈入住的情況。

2008 年7 月，溫家寶總理指示:喀什老城區(qū)改造直接關(guān)系到防震減災(zāi)、民生改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)和邊疆鞏固，其責(zé)任重大，意義深遠(yuǎn)。在黨中央、國務(wù)院和自治區(qū)黨委、人民政府的支持下，2009 年喀什市啟動(dòng)項(xiàng)目試點(diǎn)改造，2010 年項(xiàng)目全面實(shí)施。在實(shí)施改造過程中，喀什市政府充分尊重老百姓的意愿，堅(jiān)決按照“修舊如舊”的原則，創(chuàng)造性地采取“一戶一設(shè)計(jì)”和“自拆統(tǒng)建結(jié)構(gòu)主體”的危舊房改造模式，由政府出資幫助居民代建房屋結(jié)構(gòu)主體，由居民自行按照維吾爾族建筑藝術(shù)風(fēng)格裝飾房屋。①《喀什市年鑒·2013 年刊》(初稿電子版)，喀什市志辦資料，2013 年，第98 頁。這種自下而上的規(guī)劃理念，充分征求老城區(qū)居民對(duì)住房的物質(zhì)和精神的雙重需求，發(fā)揮了老城區(qū)居民的主體性，更為重要的是保護(hù)了維吾爾族居民的民居文化。

隨著城市更新向著以社區(qū)為基點(diǎn)的方向轉(zhuǎn)型，在目前法定規(guī)劃體系之外，社區(qū)規(guī)劃作為一種新的規(guī)劃類型將越來越引起重視。社區(qū)自主更新的實(shí)現(xiàn)，將在很大程度上促使以往自上而下的規(guī)劃決策和編制方式隨之發(fā)生改變。規(guī)劃所呈現(xiàn)的面貌也將從以往的千篇一律向尊重社區(qū)居民的需求與偏好、注重因地制宜方向轉(zhuǎn)變。同時(shí)，規(guī)劃師也將迎來以“社區(qū)規(guī)劃師”而不是傳統(tǒng)的“政府規(guī)劃師/市場(chǎng)規(guī)劃師”身份參與社區(qū)規(guī)劃的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。②郭湘閩:《我國城市更新中住房保障問題的挑戰(zhàn)與對(duì)策:基于城市運(yùn)營視角》，北京:中國建筑工業(yè)出版社，2011 年版，第149、150 頁。

截至2012 年底，項(xiàng)目累計(jì)到位資金26 億元，其中:國家專項(xiàng)補(bǔ)助資金14 億元，自治區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助資金5 億元，自治區(qū)地方政府債券7 億元。項(xiàng)目累計(jì)開工危舊房改造15995 戶、145.32 萬平方米，完成13991 戶、125.64 萬平方米;建設(shè)拆除重建安置房1788 套、12.56 萬平方米;建設(shè)周轉(zhuǎn)房1920 套、9.88 萬平方米;完成部分改造片區(qū)內(nèi)部配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);處理地道35030 米?？κ彩欣铣菂^(qū)改造牽動(dòng)22 萬人生計(jì)，得到了各族群眾的真心理解、熱心支持和積極參與，實(shí)現(xiàn)了“零群體上訪”和“零越級(jí)上訪”。③《喀什市年鑒·2013 年刊》(初稿電子版)，喀什市志辦資料，2013 年，第98、99 頁?？κ彩械睦铣菂^(qū)改造成功地實(shí)現(xiàn)了居民參與社區(qū)建設(shè)，根據(jù)居民的物質(zhì)和文化需求進(jìn)行社區(qū)改造，使之改造后的社區(qū)文化和社會(huì)關(guān)系保持了連續(xù)性，是一種社區(qū)自我更新的成功典范。

(三)公租房解決外來人口同城待遇問題。

在喀什市住房市場(chǎng)價(jià)格不斷攀升，居民住房供求矛盾不斷升級(jí)的背景下，以廉租住房、安置房為主體的住房保障體系在實(shí)踐中已經(jīng)無法滿足住房困難家庭的實(shí)際需求，長期生活在城市中的“夾心層”群體的住房困難問題逐漸凸顯。所謂夾心層是指沒有資格享受現(xiàn)行保障性住房政策，又買不起普通商品房的中低收入住房困難家庭。隨著城市化的發(fā)展，喀什市的“夾心層”主要包括進(jìn)城務(wù)工人員、剛踏上工作崗位的大學(xué)畢業(yè)生等。進(jìn)城務(wù)工人員由于工資低，無法在市場(chǎng)中購買商品房;而大學(xué)畢業(yè)生等人才，由于剛步入社會(huì)，近期內(nèi)是無法通過自己的能力買房。因此，“夾心層”的住房問題必須由政府來解決，這樣才能更好地留住人才。

2011 年，為適應(yīng)喀什市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)的要求，探索針對(duì)城市流動(dòng)人口未來的居住模式，創(chuàng)新保障性住房建設(shè)方式，以公租房作為為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人才與技術(shù)工人等人群的住房保障解決方式?？κ彩泄夥康慕ㄔO(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)展了住房保障體系覆蓋范圍，使外來人口與本地居民享受同樣的福利待遇，體現(xiàn)了社會(huì)公平，有助于大學(xué)生和外來務(wù)工人群生活上安頓、工作上安心，這對(duì)許多企業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型企業(yè)來說，無疑是一個(gè)長期的利好消息，對(duì)喀什市經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

總之，喀什市住房保障的發(fā)展，在一定程度上緩解了中低收入居民的居住困難，解決了部分居民的安居問題，為實(shí)現(xiàn)居民住房的公平性和中低收入群體“住有所居”的目標(biāo)提供了制度上的保障，為實(shí)現(xiàn)喀什市的社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)了喀什市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三、喀什市住房保障發(fā)展的困境分析

喀什市住房保障經(jīng)過六年發(fā)展，無論從建設(shè)規(guī)模還是保障的覆蓋范圍上，都取得了顯著的成果。但是，在喀什市快速城市化背景下，保障性住房的建設(shè)出現(xiàn)了發(fā)展困境，如:住房保障資金的缺乏，保障對(duì)象的甄別困難，住房保障的后續(xù)管理等問題，阻礙了住房保障的發(fā)展。

(一)建設(shè)資金過分依賴土地財(cái)政。

喀什市保障性住房建設(shè)資金基本上依靠政府投資，財(cái)政資金充裕與否直接決定了保障性住房建設(shè)資金能否及時(shí)有效地跟進(jìn)。近年來，喀什市處于“大開發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是，財(cái)政收支矛盾突出。2012 年喀什市公共財(cái)政預(yù)算支出496259 萬元，其中上級(jí)補(bǔ)助收入和?？畎才诺闹С鲞_(dá)到285807 萬元，占地方財(cái)政支出的57.59%。①數(shù)據(jù)來源:《喀什市二零一二年財(cái)政總決算編報(bào)分析》(電子版)，2013 年1 月12 日，第25 頁?？梢?，喀什市財(cái)政支出對(duì)上級(jí)補(bǔ)助的依賴性很大，資金問題仍然是制約喀什市城市建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。資金的缺乏是目前廉租房進(jìn)展緩慢的關(guān)鍵因素。

由于喀什市的主要財(cái)政收入來源于土地交易(見表2)，國有土地收入自2007 年以來，一直是政府財(cái)政收入的重要來源，特別是2010 年和2011年，喀什市的國有土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比率分別高達(dá)53.97%和65.12%?？梢姡κ彩械呢?cái)政收入對(duì)土地收入的依賴程度非常之高。而保障性住房的建設(shè)資金恰恰來自于土地財(cái)政的收入，單一的土地財(cái)政使政府在土地和資金投入上陷入兩難的境地。城市中心區(qū)的土地由于其稀缺和高價(jià)值，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不可避免地被高端商品房開發(fā)者所獲取。地方政府不樂于把保障性住房規(guī)劃在區(qū)位價(jià)值顯著的中心城區(qū)或交通便利區(qū)域，很大程度上就源于在城市運(yùn)營中它會(huì)影響到地方政府的財(cái)政收入。③郭湘閩:《我國城市更新中住房保障問題的挑戰(zhàn)與對(duì)策:基于城市運(yùn)營視角》，北京:中國建筑工業(yè)出版社，2011 年版，第20 頁。此外，由于缺少市場(chǎng)的參與，保障性住房建設(shè)資金渠道局限于土地出讓收入，也直接影響了保障性住房的區(qū)位和建設(shè)質(zhì)量。

(二)廉租房的“界定難”和“流轉(zhuǎn)難”問題。

目前喀什市的低保制度運(yùn)行，主要依靠社區(qū)居委會(huì)對(duì)于本社區(qū)情況熟悉的優(yōu)勢(shì)，由街道辦事處或鎮(zhèn)政府委托居委會(huì)對(duì)申請(qǐng)人收入情況進(jìn)行調(diào)查和審核，往往缺乏公正、客觀性。而且由于歷史的原因和國家重視、投入不足，中國各城市基本沒有建立住房、收入檔案，居民住房情況和收入信息不健全，許多“隱性”收入難以核實(shí)，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確界定住房保障對(duì)象。正如住房保障辦一位領(lǐng)導(dǎo)說:“現(xiàn)在喀什市的住房保障的政策界限非常模糊，由于居民的住房、車輛、養(yǎng)老信息均未聯(lián)網(wǎng)，無法核實(shí)他們的實(shí)際收入，有許多低保的家里有錢，但他們不往外拿，你也無從核查。因?yàn)殂y行未聯(lián)網(wǎng)，低收入戶也無法界定。打工人員和做小生意的人員，無法確定他們的收入?！痹谧》勘Ｕ蠈?duì)象申請(qǐng)、審批的過程中，只注重進(jìn)入環(huán)節(jié)，未建立一個(gè)包含住房保障對(duì)象申請(qǐng)、審批、收入變化上報(bào)、退出機(jī)制的一套完整的進(jìn)入退出檔案。并且在監(jiān)測(cè)收入變化時(shí)，地方政府只是單向的調(diào)查保障人群的收入變化，而未綜合性調(diào)查個(gè)人資產(chǎn)情況。由于收入等家庭財(cái)產(chǎn)的審核存在問題，導(dǎo)致住房保障的保障效果大打折扣，使很多需要保障的低收入家庭被排擠出去。

另外，喀什市廉租住房安置方案中，規(guī)定“低保、低收入住房困難家庭隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假證明材料申請(qǐng)廉租住房保障的，市住房保障辦不予受理，并給予警告;以欺騙等不正當(dāng)手段，取得輪候資格或獲得廉租住房保障的，由市保障辦給予警告;對(duì)已登記但尚未獲得廉租住房保障的，依法取消其登記。”可見，對(duì)明知不符合申請(qǐng)條件卻造假申請(qǐng)的行為的處罰辦法，僅僅是警告而已。由于懲罰力度的缺乏和保障對(duì)象“界定難”，容易誘使部分家庭條件超過承租廉租房標(biāo)準(zhǔn)的人申請(qǐng)廉租房，取得申請(qǐng)資格。

此外，喀什市存在擁有廉租房的家庭幾乎每年固定不變的問題，出現(xiàn)了“流轉(zhuǎn)難”的現(xiàn)象。住房保障中保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)性是其特征之一，也是住房保障實(shí)施的最終目的。也就是說，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，居民收入水平也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變動(dòng)。當(dāng)居民收入超過一定水平，不再屬于住房保障對(duì)象時(shí)，必須退出住房保障領(lǐng)域，進(jìn)入商品住房市場(chǎng)，通過“賣小買大、賣舊買新”的住房市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)住房的梯度消費(fèi)。①中國管理科學(xué)研究院資源環(huán)境研究所編:《中國住房與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展實(shí)務(wù)》(上)，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2013 年版，第43 頁。然而，喀什市經(jīng)濟(jì)條件改善的廉租房資源戶并未退出廉租房，仍然占據(jù)著有限的廉租房資源甚至從中贏利，讓那些真正需要廉租房的低收入家庭無房可住。

目前，喀什市廉租房出現(xiàn)“退出難”的原因除了保障對(duì)象的界定難以外，退出機(jī)制的欠缺是導(dǎo)致“退出住房，沒錢買房”的人群無能力而且不愿退出的最主要原因。首先，廉租房的退出機(jī)制中的規(guī)定與條款對(duì)保障對(duì)象是否努力工作的激勵(lì)措施欠缺，容易使其無動(dòng)力去努力提高自己的收入和生活水平，從而導(dǎo)致在社會(huì)上存在依靠保障體系去生存，不能有效刺激低收入人群努力。②馬智利，等:《我國保障性住房運(yùn)作機(jī)制及其政策研究》，重慶:重慶大學(xué)出版社，2010 年版，第158 頁。許多廉租住戶在一段時(shí)間后，他們的經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，并且超過了廉租房界定標(biāo)準(zhǔn)，但是他們的收入并沒有出現(xiàn)大幅度提高。對(duì)于這些人來說，如果退出廉租房后，政府不能提供給他們一定的福利政策保障，依靠他們自身力量購買商品房，顯然無法實(shí)現(xiàn)。這就意味著退出廉租房后，他們依然是買不起房的住房困難戶，因此，逃避廉租房退出成為保障對(duì)象的理性選擇。

(三)忽視住房保障的救助性。

住房保障最基本的層次是救助，救助的對(duì)象應(yīng)該是社會(huì)成員中的最低收入者，他們無力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府必須保證“沒有人流離失所”，每個(gè)人都擁有居住的權(quán)利，對(duì)此任何政府也不能漠視。因此，救助的對(duì)象是住房保障制度必須首先考慮并解決的人群。而廉租房就是以城市低保、低收入及殘疾人員家庭為保障對(duì)象，是給“窮人”住的房子，是住房保障的主體和基礎(chǔ)。

喀什市屬于國家級(jí)貧困市，因此，低收入家庭的住房問題仍然是當(dāng)前迫切需要解決的問題，而廉租房建設(shè)又是當(dāng)前住房保障發(fā)展的主體。由于喀什市建設(shè)用地緊缺，住房建設(shè)過程中涉及大量的危舊房拆遷，一半以上的保障性廉租房?jī)?yōu)先安置了拆遷戶和老城區(qū)危舊房改造的搬遷戶。如2010 年，廉租房實(shí)際建設(shè)9618 套，而用于拆遷安置的竟然達(dá)7739 套，用于保障對(duì)象的住房?jī)H為1879 套，僅占總建設(shè)套數(shù)的19.54%?？梢姡κ彩辛夥康慕ㄔO(shè)基本成為拆遷戶的安置房，真正用于城市低收入住房困難家庭的廉租房微乎其微，未實(shí)現(xiàn)廉租房的救助功能，忽視了住房保障的救助性，使很大一部分救助對(duì)象未被納入住房保障體系中。2012 年喀什市的廉租房建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足低收入家庭的住房需求，仍急需解決約8000 戶家庭的廉租住房保障問題。

四、中國城市化視閾下少數(shù)民族地區(qū)住房保障之路徑

(一)保障的公平性——完善住房保障的準(zhǔn)入機(jī)制。

住房保障的關(guān)鍵不是數(shù)量保障，而是公平保障。也就是說，住房保障的目的是使中低收入住房困難家庭實(shí)現(xiàn)“住有所居”，實(shí)現(xiàn)住房公平。那么，住房保障的公平性的關(guān)鍵就是進(jìn)入機(jī)制的合理和公正，這是實(shí)現(xiàn)住房保障公平的前提。沒有了這個(gè)前提，住房保障的公平性就形同虛設(shè)。因此，科學(xué)合理的界定住房保障對(duì)象是住房保障政策實(shí)施效果的前提。

(二)保障的適度性——房地產(chǎn)與住房保障的協(xié)調(diào)發(fā)展。

與其他商品極大地不同點(diǎn)在于，城市土地的增值主要是由于公共投資包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用品供給的分布和社會(huì)資本的投入所致。城市土地是全體市民或公共所有的資源，明顯屬于稀缺性資源。土地又是市民從事社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)的基本載體，必須遵循公共福利最大化原則進(jìn)行配置。此外，土地又是財(cái)富之母，是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。土地市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建中具有本源性的作用，土地市場(chǎng)的不健全或失控必然會(huì)導(dǎo)致整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的崩潰。由此可見，城市土地自然具有明顯的社會(huì)和公共屬性。①丘潯:《均衡公平與效率:中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控模式》，北京:中國建筑工業(yè)出版社，2013 年版，第27 頁。

城市土地的社會(huì)和公共屬性，決定了土地的開發(fā)和分配，必須在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益最大化的基礎(chǔ)上，考慮土地資源分配的公平性。隨著城市的發(fā)展，在城市生活的人口增加，城市的住房問題是每個(gè)人必須首先面對(duì)的問題，而土地的社會(huì)和公共屬性，要求政府在住房問題上，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)福利的雙贏，保證房地產(chǎn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展的同時(shí)，也必須保證住房保障的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)與住房保障的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)保障的可持續(xù)性——住房保障的后續(xù)管理機(jī)制。

國家近年來加大對(duì)保障性住房的建設(shè)力度，各地都紛紛建設(shè)保障性住房，并取得顯著成績(jī)，使中低收入家庭的住房問題得到解決和改善。但是，保障性住房的后續(xù)管理似乎一直是一個(gè)難題，各地都在探索，卻一直沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案。這是決定住房保障能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)于喀什市這個(gè)少數(shù)民族聚居的城市，住房保障的對(duì)象大部分是少數(shù)民族，即這里的主體民族維吾爾族。如果僅僅滿足于讓住房困難戶有房住，而忽視對(duì)這些居民的管理和服務(wù)，那么，勢(shì)必會(huì)造成更大的社會(huì)問題。要想讓這些低收入的住房困難家庭真正過上安居樂業(yè)的好日子，保障性住房的后續(xù)管理至關(guān)重要，稍有不慎，就有可能成為雜亂無章的新的“貧民窟”，甚至成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一。這不僅是老百姓的擔(dān)心，也是政府的后顧之憂。