中國農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與困境的思考

李 瑩

(中華女子學院 法學院，北京100101)

政治參與權(quán)利是公民享有的基礎性人權(quán)，也是國際社會衡量婦女發(fā)展程度的重要標準。①韓小兵:《中國農(nóng)村少數(shù)民族婦女參與基層決策和管理的法律思考》，《西南民族大學學報》2004 年第3 期。當今世界，婦女參政已被視為提高婦女地位、衡量國家發(fā)展和文明進步的重要標志之一，成為國際社會發(fā)展過程中的現(xiàn)代政治文明建設的重要構(gòu)成部分。婦女參政不僅是婦女獲得解放的重要保障，而且有利于維護婦女群體的權(quán)益和婦女自身的發(fā)展，有利于促進社會民主政治的進步以及社會的全面發(fā)展。

農(nóng)村基層政權(quán)不僅包括行政學意義上的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”層級，也包括更為基層的村級組織。它們是國家政權(quán)發(fā)揮作用的微觀基礎，掌握了基層資源的分配和基層的管轄，直接影響所管轄區(qū)域的經(jīng)濟、政治和文化。②陶振:《農(nóng)村基層政權(quán)公信力流失:一個解釋框架的嘗試》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》(社會科學版)2012 年第1 期。因此，衡量少數(shù)民族婦女的政治參與不僅要考量她們在高層的任職比例及參與民主選舉和社會參與中的比例，③國家統(tǒng)計局最新公布的女性社會參與主要數(shù)據(jù)中，全國人大代表、全國政協(xié)委員、中央委員和女共產(chǎn)黨員比例均有所提高，但同時指出女干部在基層的比例不高，婦女參與社會管理的意愿不強。國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司:《中國社會中女人和男人——事實和數(shù)據(jù)》，2012 年?？疾旄邔优詤⒄壤蛥⒄庾R，更要考量基層有意愿參與政治的婦女所能獲得機會和普通婦女中具有參政意愿婦女的比例。④烏云娜，陳素華:《狀況與走向:內(nèi)蒙古蒙古族女性參政程度研究》，《內(nèi)蒙古大學學報》2005 年第5 期。此外，即使高層領導中有少數(shù)女領導干部，往往涉及的只是個別人或少數(shù)人的利益，無法反映女性群體的普遍利益訴求，也很難充分代表女性在政治決策中切實發(fā)出女性的聲音。

一、我國農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與的困境

少數(shù)民族婦女是“少數(shù)民族”和“婦女”雙重身份的統(tǒng)一體，容易受到雙重歧視，是弱勢中的弱勢。⑤英文文獻中，把少數(shù)民族婦女描述為“the poorer of the poor”，按照詞義，少數(shù)民族婦女不僅在權(quán)利享有的意義上處于“弱勢中的弱勢”，也指其在經(jīng)濟狀況的意義上來看中處于“弱勢中的弱勢”。自1949 年中華人民共和國成立以來，中國堅持少數(shù)民族政策既要遵循國際少數(shù)民族人權(quán)保護的普遍原則，同時結(jié)合中國的實際情況，采取積極有效的措施進行國內(nèi)保護。⑥田聯(lián)剛:《中國民族政策的價值取向:全面保障少數(shù)民族人權(quán)》，《西北民族研究》2009 年第2 期。應當看到，少數(shù)民族婦女的政治權(quán)利得到了前所未有的提高和保障，憲法明確規(guī)定婦女享有與男子平等的政治權(quán)利;各民族一律平等，國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益?！秼D女權(quán)益保障法》和《民族區(qū)域自治法》分別規(guī)定了婦女權(quán)益保障和少數(shù)民族權(quán)益保障的各項內(nèi)容，同時指出“國家重視和培養(yǎng)少數(shù)民族婦女”和“在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術人才”。相關部門規(guī)章、地方法規(guī)和政策也強調(diào)了對少數(shù)民族婦女干部的培養(yǎng)。但我們必須注意到，少數(shù)民族婦女政治參與，尤其是農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與仍存在一些困境，主要表現(xiàn)在:

(一)參與比例低，缺乏主動參政意識

按照民政部統(tǒng)計資料顯示，2011 年農(nóng)村基層組織成員中，村委會成員中女性僅占22%，女性村委會主任僅占11.2%。2003 年(韓小兵)于10個少數(shù)民族聚居的農(nóng)業(yè)村鎮(zhèn)進行的調(diào)查顯示:調(diào)查對象中僅有6.3%的少數(shù)民族婦女擔任過村干部或正在擔任村干部，這一比例與少數(shù)民族婦女在少數(shù)民族聚居的村鎮(zhèn)中平均人口占50%的比例相比明顯過低。該研究同時發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族婦女對村內(nèi)重大事務的參與比例低，從未想過對村內(nèi)重大事務提出建議的比例高達68.9%，因為不敢提而不提建議的為6.8%，兩者相加高達75.7%。另外有研究顯示，少數(shù)民族婦女政治參與多源于被動參與，而非自發(fā)性參與，例如一項關于西北地區(qū)甘南藏族自治州卓尼縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，參加過村委會選舉的7 名藏族婦女均因“動員”參與，其他28 名未參與過選舉的藏族婦女或稱不了解選舉，或稱參選效能低而放棄。①孫繼虎，劉軍奎:《藏族婦女政治參與現(xiàn)狀及其制約因素分析——一項來自甘南藏區(qū)卓尼縣的實地調(diào)查》，《西北民族大學學報》2005 年第3 期。由此看來，相比基層女性偏低的政治參與度，基層少數(shù)民族婦女政治參與比例和政治參與意愿更低，而這兩者之間又相互影響、相互制約，容易形成固化，難以改變。

(二)參政能力低，缺乏有效參政實踐

教育是公民政治參與的關鍵，是公民政治態(tài)度的重要決定要素。②孫繼虎，劉軍奎:《藏族婦女政治參與現(xiàn)狀及其制約因素分析——一項來自甘南藏區(qū)卓尼縣的實地調(diào)查》，《西北民族大學學報》2005 年第3 期。婦女受教育程度直接影響婦女政治參與的能力。早在1903 年出版的“中國近代第一部婦女理論著作”《女界鐘》就指出，婦女解放是一個循序漸進的過程，“教育是基礎，女子必得先受教育;然后是權(quán)利，即所謂‘男女平權(quán)’的法律基礎，最后才可能是參政”。③師風蓮:《當代中國女性政治參與研究綜述》，《中華女子學院山東學院學報》2009 年第2 期。這里之所以認為婦女的受教育程度和權(quán)利是參政的基礎，實際上指出了有效的政治參與不僅要求要保證一定數(shù)量的婦女參與，同時要保證婦女的參政能力。而從現(xiàn)有的研究和調(diào)查可以看出，農(nóng)村少數(shù)民族婦女的受教育程度偏低，小學及小學以下文化程度的占66.7%。④韓小兵:《中國農(nóng)村少數(shù)民族婦女參與基層決策和管理的法律思考》，《西南民族大學學報》2004 年第3 期。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，漢族婦女文盲率為6.97%，少數(shù)民族婦女文盲率為11.23%，一些地區(qū)少數(shù)民族婦女文盲率在70%以上。同樣，該調(diào)查顯示，少數(shù)民族男性文盲率為3.8%，表明他們受教育程度明顯高于少數(shù)民族女性，受教育程度在大學及以上的少數(shù)民族女性所占比例更少，僅占少數(shù)民族婦女的2.68%。⑤《中國2010 年人口普查資料》，北京:中國統(tǒng)計出版社，2012 年版。因此，即使在國家法律或政策規(guī)定要配備一定數(shù)量少數(shù)民族婦女干部的情況下，如果受教育程度偏低，其參政能力和質(zhì)量也難以保證，參政活動的有效性就很難得以保證。

(三)參政程度地區(qū)差異大，缺乏系統(tǒng)支持

婦女參政規(guī)律是由社會規(guī)律決定的。一方面，世界上沒有離開生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的抽象的婦女參政，存在的只是由生產(chǎn)力和經(jīng)濟基礎決定的具體的、歷史的婦女參政。⑥王瑞芹:《婦女參政內(nèi)涵解析》，《理論導刊》2007 年第12 期。同時，有學者認為婦女參政程度不完全依賴于國家經(jīng)濟發(fā)展程度。例如，目前婦女參政程度最高的北歐國家，并非世界上經(jīng)濟發(fā)達程度最高的國家，同樣，越南作為亞洲婦女參政程度最高的國家，也不是亞洲經(jīng)濟最發(fā)達國家。但是，我國少數(shù)民族所處地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度、文化差異的確影響了各地區(qū)少數(shù)民族婦女政治參與的程度。經(jīng)濟較為發(fā)達民族地區(qū)的少數(shù)民族婦女參政率與非少數(shù)民族婦女參政率之間的差距明顯要小于邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族婦女。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)少數(shù)民族婦女干部比例高于全國平均水平，而包頭市包含少數(shù)民族婦女在內(nèi)的各族婦女政治參與率要高于內(nèi)蒙古平均水平。此外，值得注意的是，城市基層婦女政治參與率逐年緩慢上升，但是農(nóng)村基層組織，尤其是村級組織中婦女成員比例變化趨勢卻不穩(wěn)定。⑦張翠:《中國少數(shù)民族婦女參政》，中央民族大學博士學位論文，2010 年。地區(qū)差異性顯示提高民主政治政治參與率不僅需要相應的物質(zhì)基礎、文化條件和主體素質(zhì)來支撐，而且需要系統(tǒng)支持。與之相似，如果少數(shù)民族婦女的政治參與存在其中任何一個要素的短缺，都將對少數(shù)民族婦女政治參與產(chǎn)生“瓶頸”效應。①張美萍:《試論我國民主政治發(fā)展應遵循的規(guī)律》，《華北電力大學學報》(社科版)2002 年第2 期。

二、少數(shù)民族婦女權(quán)利保障處于困境的原因

少數(shù)民族婦女權(quán)利保障(尤其是政治權(quán)利)具有復雜性，是個國際性議題。國際人權(quán)法層面上，各種國際和地區(qū)性法律文件中早有明確規(guī)定，少數(shù)民族婦女享有作為人應當享有的人權(quán)，即公民、政治、經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。例如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、 《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》;同時，作為婦女她們享有基于其性別而獲得的特定權(quán)利，例如《消除對婦女一切形式歧視國際公約》;作為少數(shù)民族成員，她們享有少數(shù)民族和原住民享有的權(quán)利?！堵?lián)合國在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》、《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》和一些地區(qū)性國際文件明確規(guī)定，基于少數(shù)民族及原住民獨特的處境，往往也是脆弱的狀況，特別要為確保她們/他們享有與其他群體平等的權(quán)利而提供保障。

然而，少數(shù)民族婦女所遭遇的問題有許多都陷入困境，因為這些問題具有復雜性，需要在不同的權(quán)利之間平衡。另外，不同權(quán)利之間的角力和平衡還體現(xiàn)在所爭取權(quán)利的順序，即優(yōu)先爭取哪項權(quán)利。例如，遭受過根深蒂固歧視的少數(shù)民族領袖傾向于優(yōu)先爭取保障本民族的權(quán)利，結(jié)束民族歧視，此后才會考慮會影響少數(shù)民族婦女的性別歧視。

(一)少數(shù)民族婦女容易遭受雙重歧視，使其權(quán)利保障尤具脆弱性

少數(shù)民族婦女可能面對與其他非少數(shù)民族群體婦女一樣的基于性別的歧視，同時面對遭受與本民族男子一樣基于身份的歧視。這兩種歧視相互交織，會使少數(shù)民族婦女處于特別不利的環(huán)境，權(quán)利保障尤其脆弱。其他形式的不利，例如年齡、殘障或社會經(jīng)濟地位方面所處的劣勢相互作用會使她們處于各種交叉且難以改變的邊緣化處境。少數(shù)民族婦女已經(jīng)意識到，在一些情況下，主流女權(quán)主義運動把婦女作為同一類群體對待，往往忽視少數(shù)民族婦女特有的生命經(jīng)歷和關注點。個別情況下，非少數(shù)民族婦女團體甚至會因為少數(shù)民族婦女的少數(shù)民族身份而加以歧視。少數(shù)民族婦女活動家有時會感受到來自女權(quán)主義“團結(jié)”需求的壓力，即要求她們選擇基于性別團結(jié)在一起，還是基于民族或宗教身份團結(jié)在一起。與之相似，少數(shù)民族婦女在本民族內(nèi)部推進提高婦女權(quán)利的運動時，可能會被本民族其他成員標記為背叛者。如果她們提出有關少數(shù)民族男性遭遇歧視的議題時，可能在女權(quán)主義活動圈中遭受到同樣的譴責，如果農(nóng)村少數(shù)民族婦女主動參與政治，更會被視為離經(jīng)叛道者。

(二)少數(shù)民族婦女身份的文化特性，固化了她們的傳統(tǒng)角色定型

在探討人權(quán)保障問題時，少數(shù)民族享有保持和發(fā)展本民族特性和文化習俗的權(quán)利，同時少數(shù)民族成員個人享有免于遵循有害習俗的權(quán)利，如何平衡兩者之間的關系是一個重要問題。按照許多文化傳統(tǒng)，包括少數(shù)民族、非少數(shù)民族，主要由婦女承擔養(yǎng)育子女的責任，包括教育他們學習本民族文化。實際上婦女已經(jīng)成為文化傳統(tǒng)的監(jiān)護者，或者本民族其他成員是這樣看待她們的。例如，男子在日常生活中不再穿戴傳統(tǒng)服飾，而婦女們卻依然需要堅持。這意味著與文化習俗相關的壓力或沖突會對婦女和女童的生活產(chǎn)生更大的影響。一種情況是如果對文化表達的權(quán)利進行限制和壓力的形式來自政府或非少數(shù)民族，就會更容易影響婦女和女童，另外一種情況是少數(shù)民族婦女會質(zhì)疑她們文化“監(jiān)護人”的能力，要履行遵循特定習俗或特定服飾的義務。

如果少數(shù)民族婦女或男子反對或致力于消除這些有害習俗，常常會受到來自本民族(含男性和女性)的批判、敵意或是直接的暴力。因為他們認為這些努力反對或消除有害習俗的成員更愿意看到本民族文化變化，或者是由于他們公開談論民族內(nèi)部事宜從而給予政府或非少數(shù)民族群體攻擊本民族的理由，這些成員會被譴責為破壞本民族文化特性的幫兇。譴責的理由通常是他們認為首先需要確保民族權(quán)利，一旦民族權(quán)利得到保障，其他領域的問題，例如婦女的權(quán)利保障問題就會迎刃而解。這種看法實際上暗含著民族權(quán)利的保障比婦女權(quán)利的保障重要，婦女權(quán)利的保障可以留在以后解決。

(三)少數(shù)民族婦女政治參與的現(xiàn)實障礙，加劇了她們政治參與的困境

很多國家的少數(shù)民族婦女在國家和地方層面的決策層都沒有能夠充分參與或得以代表。她們在行使政治權(quán)利，例如投票權(quán)時受到限制或面臨困難。例如，語言上屬于少數(shù)群體的少數(shù)民族婦女可能不能像本民族男子一樣在政治生活中熟練地使用語言，這使得她們會在了解候選人信息、選舉程序、從而能夠做出知情選擇方面面臨很多困難。她們也有可能受到來自家庭的或者本民族其他人的壓力，按照他們的選擇支持相應的候選人。如果有些少數(shù)民族婦女愿意參與政治活動，或者是參與競選，就有可能遭受民族內(nèi)部或者是家庭的批評，或者是對于她們擔任這些角色進行嘲諷。他們認為這些婦女試圖通過進入屬于“男性的政治世界”來打破普遍接受的性別角色定位的邊界。參加競選的政黨可能會拒絕推選少數(shù)民族婦女作為候選人或者把她們放在候選人名單末尾，因為他們擔心婦女候選人會在競選中失敗。而如果婦女真的有機會成為候選人時，選民可能會因為她們的性別和少數(shù)民族身份而歧視，質(zhì)疑她們的領導能力。政治上的障礙還來自于缺少爭取資源的渠道，或者是和非少數(shù)民族群體婦女一樣，需要平衡工作和照顧孩子及完成家務的生活(而參加競選的男性很少需要考慮這些困難)。在面對這些困難時，就不會驚訝為什么在國家對國家層面或地方層面代表會議中基于民族設定配額時，少數(shù)民族婦女也很難實質(zhì)性地受益;與此相似，基于性別設定配額也不會必然導致少數(shù)民族婦女代表數(shù)量的增加。①通過對122 個國家的研究證明，少數(shù)民族婦女因性別配額而受益的幾率極小，甚至低于從少數(shù)民族配額中獲得的優(yōu)勢。Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8)，pp3 ～5.事實上，很少有直接針對少數(shù)民族婦女設定的配額。②據(jù)相關研究顯示，截止2008 年，共有100 多個國家采取了某種形式的性別配額制，只有20 多個國家為少數(shù)民族采取了可以影響國家立法的配額制。此外，即使因為配額制為少數(shù)民族婦女提供機會參與政府管理，面對其他障礙，她們也很難有效履行職責。

三、農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與困境的突破

少數(shù)民族婦女是民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。少數(shù)民族婦女的政治參與是構(gòu)建現(xiàn)代民主政治的重要部分，在我國加大農(nóng)村基層民主政治制度建設的關鍵時期，少數(shù)民族婦女不應被排除在基層政權(quán)的權(quán)力來源和運行基礎之外，即廣泛的公眾授權(quán)。少數(shù)民族婦女享有參與影響少數(shù)民族各類決策的權(quán)利。這些決策包括公共生活的所有方面，包括經(jīng)濟進步與發(fā)展。在這一過程中，政府承擔著不可推卸的責任，需要確保少數(shù)民族婦女的有效參與，而不是成為裝飾品，她們應當獲得有效的機會來影響決策過程及結(jié)果。同樣，在這一過程中，我們要有效利用國際法規(guī)則，尊重婦女解放運動的規(guī)律，合理借鑒其他國家的做法，爭取突破農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與的困境。

(一)有效利用國際法規(guī)則，實現(xiàn)少數(shù)民族婦女權(quán)利保障和少數(shù)民族文化傳承權(quán)保障的平衡

按照國際人權(quán)保障標準，國家應當履行保護婦女和女童免于遵循侵害她們權(quán)利的習俗的義務，無論這些習俗來自于少數(shù)民族還是非少數(shù)民族。有害的文化習俗不只來自于少數(shù)民族，了解這點對于政策制定者或公眾都很重要。有關少數(shù)民族權(quán)利的主要國際文件，為如何平衡少數(shù)民族個人權(quán)利和保持文化特性提供了指南。盡管目前尚未通過具有法律約束力的國際條約，但是聯(lián)合國大會上各國一致通過了一些國際文件，沒有國家對其內(nèi)容提出反對。此外，國際法律文件賦予少數(shù)民族保護和發(fā)展本民族文化的權(quán)利，但以下兩種情形除外:“違反國際規(guī)則”和“違反國內(nèi)法”。第一種情形， “不得違反國際法”意味著國家應當禁止違反國際法的做法，例如違反《消除對婦女一切形式歧視國際公約》或者是《禁止酷刑公約》的做法(如早婚或女性生殖器割禮)。第二種情形， “不得違反國內(nèi)法”可能會產(chǎn)生很多問題。如果國家能夠通過它希望反對的任何少數(shù)民族習俗的法律，那么依據(jù)此保護少數(shù)民族權(quán)利就會變得毫無意義。所以國際法規(guī)則中明確“法律禁止必須基于合理客觀的標準”，國家不能依據(jù)一種文化習俗有害作為禁止一系列文化習俗或整個文化傳統(tǒng)的理由。限制或禁止必須僅限于特定的有害文化習俗。此外，國家應當基于非歧視原則做出限制，例如不應僅針對少數(shù)民族做出禁止早婚的規(guī)定，而無視非少數(shù)民族群體存在相同的習俗。對于期望同時履行保障婦女權(quán)利和少數(shù)民族群體權(quán)利的國家，盡管要在這兩者之間實現(xiàn)平衡實非容易，但是有效利用國際法中已經(jīng)明確的有關規(guī)則，至少能夠在兩者權(quán)利的平衡中確定基本原則，并根據(jù)我國實際情況合理把握。例如，聯(lián)合國人權(quán)理事會文件中明確提出，保障少數(shù)民族婦女權(quán)利應當包含三個基石:保障不受歧視地享有權(quán)利;保障有效參與決策;采取暫行特別措施消除已經(jīng)形成的歧視。①Rita Izsak. Note by the Independent expert on Minority Issues on Guaranteeing the Rights of Minority Women，Human Rights Council，F(xiàn)orum on Minority Issues，.2011 (11)http://www.ngosocdev.net/index.php/download_ file/view/119/92/這些原則為我國政府采取有效措施突破少數(shù)民族婦女政治參與困境提供了基本思路。

(二)運用以社區(qū)為基礎的方法，加強與民族領袖、宗教權(quán)威等社區(qū)領袖的合作

通過立法來保障基層婦女政治參與權(quán)利，限制特定的有害的文化習俗是必要的，但卻不足以確保能夠消除這些做法，尤其是所在群體反對這些法律措施時效果更是會大打折扣。例如，有些國家希望通過立法來確定最低結(jié)婚年齡，但是早婚依然發(fā)生。如果期望消除有害的習俗，最有效的方法需要相關群體的合作。在政府或社會采取相關措施時，只有受影響群體認為限制或消除那些有害的習俗做法不會對該民族整體的文化特性形成威脅時，他們才會采取合作的態(tài)度。曾遭受過系統(tǒng)性歧視和邊緣化的少數(shù)民族群體可能會認為政府對于某種有害習俗的關注實際上是對他們的另外一種形式的傷害。然而，沒有一種文化，無論是少數(shù)民族文化還是非少數(shù)民族文化，由同一性質(zhì)的習俗構(gòu)成并且一成不變的。即使該民族領袖(通常為男性)反對這些措施，實際上該民族群體中有一部分人已經(jīng)致力于消除這些做法。

如果政府與少數(shù)民族內(nèi)部那些已經(jīng)致力于消除有害習俗或理解政府目的的成員共同努力，成效會更為顯著。她們可以共同努力設計與文化相關的措施，其中應當包含應對民族內(nèi)部反對這些措施的原因的內(nèi)容。在爭取支持時，應當認識到獲得所在民族活動家的支持的重要性，但是要避免將他們置于可能因為獲得“外部”資金支持和幫助而處于更受敵視的處境。

隨著中國社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展的加速，少數(shù)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化也受到了很大的影響，原來一度局限于特定范圍的宗教權(quán)威、部落長老及其他權(quán)威不僅恢復了其影響力且范圍不斷加大，他們以各種不同方式影響著少數(shù)民族地區(qū)基層政治生活和社會秩序。與這些體制外的權(quán)威積極合作，開展保障婦女權(quán)利的活動，不僅會消除本民族內(nèi)部的反對聲音，賦權(quán)和維權(quán)活動效果也會大為提升。例如，坦桑尼亞在消除農(nóng)村婦女家庭暴力和為婦女土地賦權(quán)時，均與部落領袖積極合作，首先說服他們，并選擇他們?yōu)槌珜Щ顒拥南蠕h，從而排除了來自社區(qū)內(nèi)部的障礙，并且能夠獲得有效支持。

(三)提高少數(shù)民族婦女受教育程度和參政意識，開展有針對性的婦女運動

少數(shù)民族婦女不是被動的權(quán)利受侵害者，正如很多學者和政府報告所闡述的一樣，她們在積極地為婦女的權(quán)利、自己民族的權(quán)利和自己作為少數(shù)民族婦女的權(quán)利而努力。如果要實現(xiàn)婦女的自我增權(quán)，能夠有意識地開展針對性的婦女運動，首先，要提高少數(shù)民族婦女的受教育程度。從全球范圍來看，已經(jīng)證明受教育程度低是包含少數(shù)民族婦女在內(nèi)的女性得以發(fā)展和增權(quán)的絕對障礙，而且由于家庭內(nèi)部的文化習俗，例如家庭多半會把受教育機會優(yōu)先給予兒子，從而導致女兒更難獲得充分參與政治、經(jīng)濟、文化生活的機會，從而陷入惡性循環(huán)。②Rita Izsak. Note by the Independent expert on Minority Issues on Guaranteeing the Rights of Minority Women，Human Rights Council，F(xiàn)orum on Minority Issues，2011 (11). http://www.ngosocdev.net/index.php/download_ file/view/119/92/認識到這一點，為了推動廣大少數(shù)民族婦女積極參與爭取權(quán)利的運動，基于我國少數(shù)民族婦女受教育程度普遍低的現(xiàn)實，結(jié)合少數(shù)民族文化特點，探索有效提高少數(shù)民族婦女受教育程度的途徑顯得十分必要，例如開辦女校、開展職業(yè)培訓、強化繼續(xù)教育等。③李鳳琴:《以“增權(quán)”促進少數(shù)民族婦女的發(fā)展》，《西南民族大學學報》2011 年第8 期。此外，受教育程度的提高并不會必然帶來受教育者意識的提高，④即使一些受過良好教育的少數(shù)民族婦女已經(jīng)擔任領導，由于對女性根深蒂固的歧視和性別傳統(tǒng)定型角色，使得部分女性參與政治生活后，逐漸失去女性意識或者從來不愿承認自己的女性意識，迎合“男性標準”主導的政治文化，忘記自己代言廣大婦女的責任。意識的提高必須要采取專門的措施，營造有利于少數(shù)民族婦女政治參與的社會環(huán)境。少數(shù)民族地區(qū)婦聯(lián)可以發(fā)揮自己的組織優(yōu)勢，采取各種直接或間接的形式，因地制宜，通過社會力量介入，開展有針對性的婦女運動，使少數(shù)民族婦女有意愿、有能力、有效地參與基層民主政治。

(四)完善相關立法，實行“配額中的配額”制

如前文所述，《婦女權(quán)益保障法》和《民族區(qū)域自治法》中把少數(shù)民族婦女作為相對獨立的群體予以確認并以法律原則的形式強調(diào)保障她們的權(quán)利，但是卻缺乏相應的實施細則和保障機制。實踐中，少數(shù)民族婦女的意志經(jīng)常被淹沒在“婦女”或“少數(shù)民族”的聲音之中，如果要保障少數(shù)民族婦女的政治參與權(quán)利，尤其是農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女的政治參與，需要實施“配額中的配額”，①有國際研究表明，如果不針對少數(shù)民族婦女設定配額，少數(shù)民族婦女政治代表的比例令人難以想象的低。相比非少數(shù)民族男性，選舉勝出率為他們的1/14;相比少數(shù)民族男性，其勝出率為他們的1/2;相比非少數(shù)民族婦女，其勝出率為她們的1/3。Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8).指定這一遭受雙重歧視的群體在基層政權(quán)組織的比例，有機協(xié)調(diào)性別配額和少數(shù)民族配額之間的關系，②有國際研究已經(jīng)就配額制對少數(shù)民族婦女政治參與的影響做過系統(tǒng)分析，提出“串聯(lián)配額(tandem quota)”是目前采用配額制的國家中少數(shù)民族婦女政治參與能夠?qū)嵸|(zhì)性受益的最好方式，詳見Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8).并規(guī)定違反這一制度的個人或組織承擔相應的法律責任。③沒有相應法律責任的制度不僅會失效，多半會使配額成為“裝飾品”。例如，洪都拉斯法律規(guī)定應當有30%的性別配額，但未規(guī)定違反這一制度的法律責任，大部分政黨只是無視這項規(guī)定，所以國家議會中性別比例基本沒有因為配額制的確立而發(fā)生改變。2010 年，印度曾發(fā)起運動呼吁在國家層面為達利特人④Dalit groups，印度等級制中最低的階層，以前很多著述稱其為“賤民”，很多對少數(shù)民族的稱呼本身就包含歧視。和少數(shù)民族建立“配額中的配額”。此外， “配額中的配額”不只是設定一個比例的問題，要制定相應的包含保障措施在內(nèi)的機制，以確保配額制為少數(shù)民族婦女提供機會參與政府管理時，消除其他障礙，例如選舉少數(shù)民族婦女代表不是作為滿足配額的需要，不是作為本民族男性或者是非少數(shù)民族群體的代理人，而是需要她們了解自身職位的意義，培育文化和氛圍使她們有效履行職責。

少數(shù)民族婦女的政治參與已經(jīng)引起學界和社會界越來越多的關注，但是現(xiàn)代民主政治建設是個龐雜的課題，少數(shù)民族婦女政治參與亦是如此。本文試圖提出突破我國少數(shù)民族婦女政治參與困境的思路，但是該問題的解決需要跨學科、跨領域、跨地域的合作，需要國際視野和國際經(jīng)驗的借鑒，需要堅持不懈的理論研究和實踐行動。