WTO 20年:未來趨勢與中國貿(mào)易戰(zhàn)略選擇

屠新泉(教授) 劉洪峰

自 1995年1月1日成立以來，WTO取得了輝煌成就，為世界貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但同時WTO也正處于歷史上最大的困境，特別是多哈回合談判陷入僵局，WTO制定貿(mào)易規(guī)則、降低貿(mào)易壁壘的功能幾近癱瘓，極大地?fù)p害了WTO的權(quán)威，其前景面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和巨大的不確定性。中國于2001年加入WTO之后，對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了最好的時期，在世界經(jīng)濟(jì)中快速崛起，成為多邊貿(mào)易體制最大的受益者之一。對于中國這樣一個以制造業(yè)為主、高度融入全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中大國來說，WTO具有不可替代的價值。它是維護(hù)中國國際經(jīng)濟(jì)利益、改革全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制、實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略的最佳平臺。中國應(yīng)當(dāng)為WTO的發(fā)展特別是多哈回合談判的成功結(jié)束做出更大貢獻(xiàn)、承擔(dān)更大責(zé)任，主動擔(dān)當(dāng)WTO領(lǐng)導(dǎo)者的角色。

一、WTO對中國的價值

WTO是全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)中唯一以強(qiáng)制約束力的法律體系確保全球161個國家和地區(qū)之間開放和穩(wěn)定貿(mào)易關(guān)系的國際經(jīng)濟(jì)組織，其作用是不可替代的。即使WTO成立以來在制定貿(mào)易規(guī)則方面進(jìn)展甚微，但其現(xiàn)有的貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)使國際貿(mào)易壁壘保持在較低水平，并且以公正和有效的爭端解決機(jī)制防止其出現(xiàn)倒退。2008年全球金融危機(jī)之后之所以沒有出現(xiàn)大規(guī)模的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮，WTO是背后最重要的保險機(jī)制。

對中國來說，WTO尤其具有重要的意義。首先，中國加入WTO的承諾作為一種國際義務(wù)，鎖定了國內(nèi)的改革開放成果，使得中國成為接受國際規(guī)則、融入國際秩序的典范，吸引了全球的貿(mào)易、投資和技術(shù)資源，使中國成長為全球價值鏈的關(guān)鍵一環(huán)。其次，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完整，制造業(yè)比重高，使得中國對全球的資源和市場有高度的依賴性，而WTO正是確保全球市場穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵機(jī)制。WTO是保證中國全球商業(yè)利益的最有效率、最有效果的平臺，其他區(qū)域性、雙邊性或部門性的貿(mào)易一體化安排則是在這一基礎(chǔ)上的進(jìn)一步定向性的改進(jìn)。再次，WTO也是拓展中國全球利益的最優(yōu)多邊框架。WTO擁有廣泛的、包含所有發(fā)達(dá)國家和絕大多數(shù)發(fā)展中國家的成員結(jié)構(gòu)，而以中國當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國際競爭力，這樣的結(jié)構(gòu)最有利于實(shí)現(xiàn)中國的貿(mào)易利益。即一方面我們在與發(fā)達(dá)國家的談判中逐步開放市場，推動國內(nèi)改革開放，另一方面我們可以借助發(fā)達(dá)國家的力量推動其他發(fā)展中國家開放市場，開辟中國未來主要的潛在市場。同時，又由于中國龐大的經(jīng)濟(jì)體量和相對較低的發(fā)展水平，中國可以在WTO中為發(fā)展中國家爭取談判利益，又可以借此適當(dāng)緩解發(fā)達(dá)國家要求中國開放市場的巨大壓力。

二、WTO面臨的危機(jī)及其根源

2001年WTO發(fā)起了多哈回合談判，旨在進(jìn)一步推動貿(mào)易和投資自由化。但是經(jīng)過10多年的努力，多哈回合進(jìn)展艱難。2013年巴厘島部長會議達(dá)成貿(mào)易便利化協(xié)議，美國和印度最近達(dá)成了相關(guān)的執(zhí)行協(xié)議。但即便如此，剩余的多哈回合談判議題也很難取得全面的突破。

究其根源，還是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上的分歧，導(dǎo)致多哈回合停滯不前。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)對外開放是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要前提，而發(fā)展中國家則擔(dān)心過度開放有損自身利益，同時發(fā)達(dá)國家不愿放棄在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的高度保護(hù)也令發(fā)展中國家懷疑其誠意。此外，美國自GATT成立以來一直是多邊貿(mào)易體制當(dāng)之無愧的領(lǐng)導(dǎo)者。但是進(jìn)入21世紀(jì)之后，美國的實(shí)力和霸權(quán)相對衰落，新興大國的實(shí)力和自信快速提高，加之美國自身的市場開放程度很高，難以提出有吸引力的出價，使得美國不再擁有一言九鼎的影響力和威懾力，新興大國更加敢于發(fā)出自己的聲音，阻撓美國提出的議程。在2008年日內(nèi)瓦談判的最后嘗試之后，美國認(rèn)為其已經(jīng)無法控制多邊體制，也無法在其中實(shí)現(xiàn)自己的利益，從而轉(zhuǎn)向了區(qū)域主義和諸邊主義。美國2008年9月宣布加入TPP，并動員其多個盟友加入，2012年發(fā)起ITA擴(kuò)圍談判，2013年發(fā)起TTIP談判和TISA談判，2014年發(fā)起環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判等等。盡管美國并未明言放棄多邊體制，但其重心已經(jīng)毫無疑問地發(fā)生了轉(zhuǎn)移。

美國的意圖在于，在WTO之外集結(jié)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、貿(mào)易自由化立場相似的國家，或者政治、經(jīng)濟(jì)上有求于美國，從而容易受到美國控制的國家，談判、制定超過WTO水平或者超出WTO范圍的新規(guī)則;憑借美國及其盟友的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對其他WTO成員構(gòu)成壓力或者吸引力，促使其最終接受或加入美國所主導(dǎo)的新規(guī)則，并最終使這些規(guī)則多邊化、融入WTO規(guī)則體系。如果這種曲線救國的策略能夠成功，則中國等新興大國利用WTO的決策機(jī)制所獲得的影響力就被消解，美國將重新掌控多邊貿(mào)易體制的方向和決策。

美國這種策略的主要針對對象毫無疑問就是中國。美國國內(nèi)對中國在入世后取得的驚人成就深感意外，認(rèn)為中國在入世中“得了便宜”，而又仍然保持了一些美國認(rèn)為不夠市場經(jīng)濟(jì)的做法，比如國有企業(yè)和匯率制度。即美國所期望的通過入世改變中國的經(jīng)濟(jì)和政治體制的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，卻讓中國的實(shí)力大大增強(qiáng)。在多哈回合談判中，中國也沒有接受美國提出的開放機(jī)械、電子、化工等部門的要求，使得美國認(rèn)為WTO的標(biāo)準(zhǔn)太低，而要在WTO中提高標(biāo)準(zhǔn)約束中國又無法實(shí)現(xiàn)。因此，美國才在WTO之外開辟新的架構(gòu)，試圖進(jìn)一步約束和改造中國。一方面，美國強(qiáng)烈要求中國加入ITA擴(kuò)圍談判和環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判，迫使中國在國際競爭力相對較弱的領(lǐng)域繼續(xù)擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，為美國企業(yè)獲得實(shí)惠。而一旦中國表現(xiàn)出遲疑或?qū)?，即高調(diào)指責(zé)中國的貿(mào)易自由化決心不足，塑造中國只喜歡搭便車、不愿意付出的形象。另一方面，美國卻將中國拒絕在 TPP和TISA談判之外，其理由是擔(dān)心中國的開放誠意和決心不夠，而實(shí)質(zhì)上是美國將TPP和TISA談判的重心放在新規(guī)則的制定上。美國希望先主導(dǎo)制定規(guī)則，尤其是在中國比較敏感的國有企業(yè)、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)、勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政府采購等領(lǐng)域，然后再迫使中國接受既定事實(shí)，讓中國二次入世。而一旦中國加入談判，則這些規(guī)則的制定必然受到中國的影響，從而影響其最終標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)時間。

必須指出的是，盡管美國目前并未放棄WTO，依然在利用WTO制定規(guī)則，尤其是借助WTO的爭端解決機(jī)制維護(hù)規(guī)則，而且其最終或最優(yōu)策略仍是將WTO之外制定的規(guī)則納入WTO框架，從而約束所有新興大國，但是并不排除美國日益疏遠(yuǎn)WTO，甚至刻意架空WTO，從而使WTO日漸空心化、邊緣化乃至“聯(lián)合國化”。美國一直是GATT/WTO體制的創(chuàng)建者和領(lǐng)導(dǎo)者，多邊貿(mào)易體制發(fā)展的根本推動力來自美國的貢獻(xiàn)和出價，即美國以自身的開放換取部分其他參與者的開放，主要是其他發(fā)達(dá)及新興國家，而更大多數(shù)的發(fā)展中國家則在這一體制中搭便車。由于美國長期以來強(qiáng)大的競爭力優(yōu)勢和制度優(yōu)越感，美國一直樂于擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者并支付提供公共產(chǎn)品的“成本”，當(dāng)然美國從中也為其資本和企業(yè)的全球擴(kuò)張創(chuàng)造了條件。然而，目前美國的欲走還留導(dǎo)致WTO領(lǐng)導(dǎo)者的缺位和領(lǐng)導(dǎo)力的赤字，而其他成員既沒有挺身而出接替其領(lǐng)導(dǎo)者的地位，也沒有心甘情愿跟隨美國制定的議程，使得WTO喪失了向前發(fā)展的根本動力。從美國對國際體制的一貫態(tài)度來看，其唯一的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是是否有利于美國政治和經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，一旦這種國際體制難以滿足美國的利益訴求，或者反而成為制約美國行為的束縛，則美國就會毫不猶豫地將其拋棄或瓦解。美國在國際政治和安全領(lǐng)域?qū)β?lián)合國的態(tài)度應(yīng)該是最典型的例證，而美國的冷落使得聯(lián)合國的實(shí)際地位和作用大打折扣。美國在可預(yù)見的未來仍將是世界第一強(qiáng)國，并且有大批盟友的追隨和支持，缺少美國實(shí)質(zhì)參與的國際體制形同虛設(shè)。所有WTO成員包括中國在內(nèi)都必須認(rèn)真面對WTO“聯(lián)合國化”的風(fēng)險，并應(yīng)當(dāng)積極尋求與美國的利益共同點(diǎn)，共同維護(hù)WTO的生機(jī)和活力。

三、多哈回合停滯及美國策略對中國的影響

多哈回合談判停滯不前，以及美國在WTO之外發(fā)起的一系列咄咄逼人的行動，對中國構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，使得中國在參與全球貿(mào)易治理中處于較為被動的地位。

其一，美國將多哈回合談判失敗的原因歸咎于中國、印度等新興大國，指責(zé)這些成員只取不予，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了，但不為WTO做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。同時，美國還批評這些國家在市場化和自由化方面決心不夠，并將其貼上國家資本主義的標(biāo)簽，從意識形態(tài)上丑化這些國家。雖然這些指責(zé)回避了美國等發(fā)達(dá)國家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但由于美國掌握了國際話語權(quán)和道德制高點(diǎn)，對中國的國際形象造成了不良影響，同時也在中國國內(nèi)造成了思想上的混亂和爭論。即中國到底是應(yīng)該接受美國的要求，按照美國提出的步驟加快改革開放，還是應(yīng)該堅(jiān)持中國的特色，按照循序漸進(jìn)的方式穩(wěn)步推進(jìn)。

其二，美國發(fā)起的巨型FTA談判和部門諸邊談判對中國構(gòu)成了巨大的經(jīng)濟(jì)和政治壓力。盡管中國在ITA擴(kuò)圍產(chǎn)品和環(huán)境產(chǎn)品上都有巨額的貿(mào)易逆差，但中國仍然不得不參加談判，并在ITA擴(kuò)圍談判中做出了重大讓步，否則就會引起國內(nèi)外的強(qiáng)烈質(zhì)疑和批評。而TPP談判則對中國造成了強(qiáng)烈的地緣政治影響，日本、越南等的加入以及南海地區(qū)出現(xiàn)的爭端，使得亞太地區(qū)出現(xiàn)了中美對抗、爭奪勢力范圍的格局。同時，這些談判也使WTO進(jìn)一步邊緣化，使得中國在多邊體制中的影響力被事實(shí)上消解。

其三，中國非常珍視付出巨大努力方才獲得的WTO這一平臺，希望借助WTO開放公平的決策機(jī)制參與國際貿(mào)易規(guī)則制定，實(shí)現(xiàn)對全球經(jīng)濟(jì)治理的參與和改革。然而，美國基本拋棄了這一中國最能發(fā)揮影響力的平臺，使得中國對未來貿(mào)易和投資規(guī)則的制定失去了話語權(quán)以及制約美國的有效機(jī)制，不得不再次陷入跟隨者乃至申請者的被動角色。在中國實(shí)力大大高于加入WTO之時的情況下，能否再次接受嚴(yán)苛的二次入世，也是我們面臨的艱難選擇。

四、中國目前的應(yīng)對措施及評價

應(yīng)該說，美國在2008年之后的貿(mào)易戰(zhàn)略調(diào)整有其突然性，不僅是在時間上，而且在規(guī)模上也是出人意料的。之前美國把重心放在多邊，并沒有發(fā)起過大型的FTA談判。對此，我們的估計(jì)和預(yù)判都是不足的，國內(nèi)各部門、各界在判斷和思想上也有很大的分歧。因此，在初期中國并未采取實(shí)質(zhì)性行動，而是觀察和分析，在態(tài)度上也較為警惕。但是，在十八大召開之后，中國確立了新一輪改革開放的決心，開始采取更積極的行動?？傮w上看，中國截至目前所采取的策略主要是跟隨性的，即默認(rèn)或者接受美國所主導(dǎo)的貿(mào)易和投資自由化的方向，并通過單邊、雙邊、區(qū)域、諸邊和多邊等多種途徑，試圖主動接近美國所設(shè)定的高標(biāo)準(zhǔn)，從而為未來加入這些標(biāo)準(zhǔn)降低難度、減少沖擊。單邊措施上，2013年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國 (上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。雙邊措施上，2013年結(jié)束與瑞士和冰島的雙邊FTA談判，2014年11月基本完成與韓國和澳大利亞的FTA談判;2013年與美國的雙邊投資協(xié)定談判取得突破，同年發(fā)起與歐盟的雙邊投資協(xié)定談判。諸邊談判上，2013年成立GPA談判領(lǐng)導(dǎo)小組，加快談判進(jìn)程，9月申請加入TISA談判，2014年1月加入《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議》談判，2014年11月與美國就ITA擴(kuò)圍談判達(dá)成共識。區(qū)域談判上，2013年參加 RCEP談判。多邊談判上，積極參與巴厘島部長會議關(guān)于貿(mào)易便利化的談判。

這些措施既是對美國貿(mào)易戰(zhàn)略調(diào)整的應(yīng)對，也是中國自身新一輪改革開放的必然選擇和內(nèi)在需要。但是也必須看到，這些多頭并舉、急切跟隨的措施從談判策略上看仍有值得反思和討論的余地。

其一，中國在目前所參加的談判中幾乎都承受著巨大的出價壓力，但是鮮有可以要價的空間。由于中國經(jīng)濟(jì)市場化水平相對較低，貿(mào)易壁壘相對較高，而面對的談判對手又都是發(fā)達(dá)國家，使得中國往往在談判中成為單方面讓步的一方，而在讓步的同時，談判對手卻因?yàn)橐呀?jīng)較高的開放水平而無需給出相應(yīng)的對價，使得談判缺乏平衡。尤其是在雙邊FTA、BIT和諸邊談判中，中國幾乎都是主要的出價方。盡管貿(mào)易自由化對中國自身是有利的，但是從貿(mào)易談判的策略來看，這種單方面讓步不是一種理想的結(jié)果。究其根源，在于這些雙邊或諸邊談判都沒有其他新興大國參與，這些國家才是中國尋求打開的主要潛在市場，而且其貿(mào)易壁壘也較高。美國在多邊貿(mào)易體制中作為領(lǐng)導(dǎo)者，一直是以自身的市場開放來換取其他國家的市場開放。而中國目前把主要精力放在多邊體制之外，則失去了實(shí)現(xiàn)這一領(lǐng)導(dǎo)者紅利的機(jī)會。而且，由于其他新興大國均未參與這些談判，一方面我們無法借助其力量分散來自發(fā)達(dá)國家的壓力，另一方面我們也無法借助發(fā)達(dá)國家向新興大國施壓來促其開放市場。

其二，從美國的策略看，它一方面將中國拉入一些諸邊談判，各個擊破，著重解決中國的市場開放，迫使中國做出大規(guī)模的市場準(zhǔn)入承諾，削弱中國未來在多邊談判中的籌碼;另一方面，在涉及規(guī)則制定的談判中卻極力排除中國的加入，擔(dān)心中國影響其對規(guī)則制定的主導(dǎo)。未來美國仍將尋求把這些規(guī)則引入多邊機(jī)制，從而適用于中國及其他新興大國，而在中國已經(jīng)做出市場準(zhǔn)入承諾、美國已經(jīng)獲得實(shí)際利益的情況下，能夠與美國重新談判或調(diào)整這些規(guī)則的籌碼將大大減少，最終很可能將不得不全盤接受。盡管美國所主導(dǎo)的規(guī)則并非都不利于中國，甚至許多與中國的改革開放方向是相一致的，但從戰(zhàn)略或政治的角度來看，這種被動局面對中國這樣一個全球性大國來說顯然是不利的。而且，即使方向是一致的，但前進(jìn)的步驟和節(jié)奏仍然是有差異、有選擇的。

其三，中國積極參與發(fā)達(dá)國家所主導(dǎo)的貿(mào)易談判，而其他新興大國均未跟進(jìn)，這主要是由于中國的改革開放理念和這些國家存在一定的分歧。但在部分發(fā)展中國家看來，這似乎表明中國也已經(jīng)放棄多哈發(fā)展回合，不再維護(hù)發(fā)展中國家在多哈回合中的利益關(guān)切，并與發(fā)達(dá)國家合作。盡管中國在其他多個途徑積極發(fā)展與廣大發(fā)展中國家的友好合作關(guān)系，但對許多發(fā)展中國家來說，WTO是它們唯一可以制衡發(fā)達(dá)國家的平臺，要解決發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家出口產(chǎn)品的關(guān)稅升級和關(guān)稅高峰問題以及發(fā)達(dá)國家的高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和關(guān)稅問題，只有在WTO內(nèi)依靠中國等新興大國才有可能實(shí)現(xiàn)。中國仍然自我認(rèn)定為發(fā)展中國家，而如何維護(hù)廣大發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制中的利益，將是一個困難的命題。

五、中國貿(mào)易談判戰(zhàn)略調(diào)整面臨的問題

確定中國下一階段的貿(mào)易談判戰(zhàn)略，首先應(yīng)當(dāng)明確三個問題。

一是中國在世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中的定位。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上看，中國已經(jīng)擁有相當(dāng)龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和影響力，但整體競爭力尤其是中國本土企業(yè)的國際競爭力仍然不是很強(qiáng)，因此還無法完全按照發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)開放市場，盡管開放市場的方向是明確的。從經(jīng)濟(jì)制度的質(zhì)量來看，中國的市場化水平仍然有待提高，政府包括國有企業(yè)仍將在相當(dāng)長一段時期內(nèi)占據(jù)重要地位，因而也無法完全按照發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)來界定政府和市場的邊界。從中國和發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家的關(guān)系來看，中國在各方面都居于中間地位，但這種地位較為尷尬，既可以說是左右逢源，也可以說是左右為難。有利的一方面在于，中國在國際貿(mào)易體制中，可以通過對外開放繼續(xù)學(xué)習(xí)、借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)自身的市場化和工業(yè)化，又可以與發(fā)達(dá)國家配合推進(jìn)其他發(fā)展中國家的開放，來獲得更大的世界市場。不利的一方面在于，發(fā)達(dá)國家總是急切希望中國快速開放市場、削弱政府作用，指責(zé)中國擁有強(qiáng)大的競爭力卻躲在其他發(fā)展中國家身后拒絕開放，而發(fā)展中國家則擔(dān)心中國強(qiáng)大的國際競爭力，不愿意開放市場，進(jìn)而使中國總是單獨(dú)面對發(fā)達(dá)國家的巨大壓力。

二是中國貿(mào)易談判戰(zhàn)略的目標(biāo)是“以開放換開放”，還是“以開放促改革”。從改革開放到加入WTO，由于中國相對較低的開放水平和市場化程度，對外貿(mào)易談判更多的是在逐步接受外部提出的要求，適應(yīng)全球化、市場化的趨勢，即單方面出價一直是各層次貿(mào)易談判的主要內(nèi)容，而所謂要價也僅僅是要求對方給予中國更多開放及改革自主性和靈活性以及平等待遇，而非要求對方給予對等或互惠的市場開放。而這一過程又與中國的改革開放總體步伐相互促進(jìn)，并在加入WTO之時達(dá)到“以開放促改革”的高潮，即一次全面的開放帶動了一次全方位的改革。在加入WTO之后，中國又與多個國家開展了雙邊FTA談判，其中既有東盟、巴基斯坦等發(fā)展中國家，也有瑞士、澳大利亞、韓國等發(fā)達(dá)國家。與發(fā)達(dá)國家的談判和之前的入世談判類似，中國仍然處于被要價的地位，對方只是在個別的領(lǐng)域需要對中國做出讓步。與發(fā)展中國家的談判中，由于雙邊貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不對等，中國也是處于讓利的地位，而很難要求對方做出實(shí)質(zhì)性的開放。因此，從目前來看，中國的貿(mào)易談判主要的目標(biāo)仍是“以開放促改革”，而并未實(shí)現(xiàn)“以開放換開放”。

考慮到中國的市場化改革仍在進(jìn)行中，政府與市場的邊界尚不完全清晰，而且國內(nèi)的市場改革面臨多重阻力，在這種情況下，以開放促改革不失為一種有效的手段。但是，中國現(xiàn)在已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大出口國、第二大進(jìn)口國、第三大對外投資國和第二大利用外資國，即一方面中國已經(jīng)擁有龐大的國內(nèi)市場，并且有相對較高的貿(mào)易和投資壁壘，因而掌握了較多的談判籌碼，另一方面中國也有巨大的遍布全球的貿(mào)易和投資利益需要維護(hù)和伸張，應(yīng)當(dāng)充分利用手中的籌碼去贏得這些利益。在此情況下，僅僅將開放作為外部壓力推動國內(nèi)改革似乎有自廢武功、浪費(fèi)資源之嫌。特別是新興大國和發(fā)展中國家在貿(mào)易和投資自由化上仍有很大的進(jìn)步余地，而其潛在的經(jīng)濟(jì)增長空間更使其成為中國應(yīng)當(dāng)努力突破的重點(diǎn)方向。因此，在繼續(xù)“以開放促改革”的同時，以“開放換開放”應(yīng)當(dāng)成為中國下一階段貿(mào)易談判戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。

三是中國貿(mào)易談判戰(zhàn)略的實(shí)施路徑是以多邊為主，還是以雙邊、區(qū)域?yàn)橹?。從理論上看，通過多邊貿(mào)易談判獲得的利益在雙邊或區(qū)域?qū)用嫔弦材塬@得，多邊的主要優(yōu)勢在于成功之后的實(shí)施效率。因此，在多邊談判遇阻的情況下，推動雙邊和區(qū)域協(xié)議也是理性的選擇。但在實(shí)踐中，多邊途徑仍然有一些無法替代的優(yōu)勢。就市場準(zhǔn)入而言，前文已經(jīng)談到，中國無論在與發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的雙邊談判中，都以單方面減讓為主，難以實(shí)現(xiàn)“以開放換開放”的目標(biāo)。就制度調(diào)整而言，一些政策是全局性的，很難在雙邊或區(qū)域協(xié)議中做出定向性的承諾，如補(bǔ)貼、行業(yè)規(guī)制措施等。此外，中國與一些發(fā)達(dá)國家如美國、歐盟開展雙邊投資協(xié)定談判，其涉及的制度調(diào)整難以避免地涉及全局性問題，雙邊承諾最終將對所有伙伴實(shí)施。與其如此，不如在多邊層面做出承諾，從而能贏得更多伙伴的贊譽(yù)以及相應(yīng)地?fù)Q取更多伙伴的開放。當(dāng)然，這并不排斥積極推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)更有針對性的、特定的貿(mào)易、外交或政治目標(biāo)。

六、中國應(yīng)當(dāng)以更大的貢獻(xiàn)促成多哈回合的早日結(jié)束

正因上述原因，WTO是中國實(shí)施更加積極主動的開放戰(zhàn)略的最佳平臺，其最大的優(yōu)勢在于包含大量不同發(fā)展水平的國家，既可以實(shí)現(xiàn)中國的全球貿(mào)易和投資利益，又可以在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間實(shí)現(xiàn)更有利于中國的平衡。但是WTO的困難同樣在此，大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念各異的國家很難在眾多議題上同時達(dá)成一致，使得多邊貿(mào)易談判難以取得突破。然而，這并非意味著WTO便完全沒有生路，而中國的選擇將在很大程度上決定WTO能否生存和發(fā)展。我們認(rèn)為，中國已經(jīng)具備實(shí)力和條件去主動承擔(dān)多哈回合主要出價方的責(zé)任，力促多哈回合盡早結(jié)束。

在多哈回合發(fā)起之時，中國剛剛加入WTO，在世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中的地位還相對較低，無論是國內(nèi)還是其他成員都未對中國報以很大期望，中國的預(yù)設(shè)目標(biāo)是付出少量代價，并期待美國等發(fā)達(dá)國家成為此次多哈發(fā)展回合的主要出價方，促成多哈回合的結(jié)束。但經(jīng)過13年之后，世界經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生重大變化，中國的崛起已經(jīng)是客觀事實(shí)，而其他新興大國的地位也大大提高。在美國等發(fā)達(dá)國家難以做出有吸引力的出價，而新興大國又不愿意做出出價的情況下，雙方之間的矛盾難以調(diào)和，對彼此期望的落差無法彌合。而中國事實(shí)上已經(jīng)成為唯一有實(shí)力、有空間做出關(guān)鍵性貢獻(xiàn)，同時帶動發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家做出適當(dāng)貢獻(xiàn)的成員。中國目前的簡單平均關(guān)稅為9.9%，加權(quán)平均關(guān)稅為4.7%，而征收關(guān)稅額與進(jìn)口額之比僅為2%，即中國的名義關(guān)稅仍有很大的下降空間。事實(shí)上，中國也參加了ITA擴(kuò)圍談判和環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判，這都表明中國也愿意進(jìn)一步降低關(guān)稅。中國服務(wù)業(yè)的擴(kuò)大開放空間也相當(dāng)大，OECD計(jì)算的中國服務(wù)業(yè)限制水平僅在平均水平，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，而中國已經(jīng)申請加入由發(fā)達(dá)國家發(fā)起的TISA，同時正在進(jìn)行與美國、歐盟的雙邊投資協(xié)定談判，都表明中國也做好了大幅度擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放的準(zhǔn)備。問題僅僅在于是在什么層面將這些開放措施固化和國際法化。

國內(nèi)對于在多邊層面做出重大承諾的擔(dān)憂主要是兩個方面:一是多邊承諾意味著對所有成員生效，影響面和程度較大，擔(dān)心國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊;二是擔(dān)心中國在WTO中強(qiáng)出頭，有樹大招風(fēng)之嫌，擔(dān)心未來中國會被要求承擔(dān)更多國際義務(wù)。而從其好處來看，似乎也并不那么明顯，特別是和雙邊、區(qū)域相比，多邊外交的成功不具有顯著和直接的業(yè)績價值，WTO并沒有領(lǐng)導(dǎo)人峰會機(jī)制，即使取得成功，也難以在領(lǐng)導(dǎo)人面前展現(xiàn)。

然而從全局和戰(zhàn)略角度考量，中國如果能夠?yàn)槎喙睾系某晒Y(jié)束和WTO的發(fā)展做出重要積極的貢獻(xiàn)，那么，其正面意義則是巨大的和深遠(yuǎn)的。一是隨著美國實(shí)力的相對衰落，實(shí)際上WTO處于群龍無首的狀態(tài)。如果中國能夠主動承擔(dān)責(zé)任，填補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)缺位的真空，彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)力不足的赤字，那么，對于維系WTO的活力是至關(guān)重要的。這是中國為全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革做出的最實(shí)在的貢獻(xiàn)。二是在WTO面臨危機(jī)和窘境的情況下，中國如能挺身而出，挽救多邊貿(mào)易體制，為世界提供公共產(chǎn)品，就可能贏得世界包括美國的尊重，極大地提高中國的軟實(shí)力和世界影響力。三是中國確實(shí)還不是世界第一強(qiáng)國，但世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的轉(zhuǎn)換也可以是多速推進(jìn)、漸進(jìn)發(fā)生的，這并不意味著中國要一夜之間完全取代美國。在科技、金融、軍事等領(lǐng)域，中國的實(shí)力要追上美國還要頗費(fèi)時日，但在貿(mào)易和制造業(yè)領(lǐng)域，中國已經(jīng)具備與美國共同領(lǐng)導(dǎo)世界的實(shí)力和能力。四是2015年是WTO成立20周年，2016年中國將承辦G20峰會。如果中國能夠在2015年為多哈回合做出關(guān)鍵貢獻(xiàn)，并在2016年推動結(jié)束多哈回合，則無疑將使2016年G20中國峰會成為世界經(jīng)濟(jì)史上具有里程碑意義的一次會議，更將標(biāo)志著中國在WTO和G20這兩個全球經(jīng)濟(jì)治理的核心機(jī)制中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者地位。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾撰文稱2015年將是中國世紀(jì)的元年。如果他的預(yù)言成真，則必然是以中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位為標(biāo)志的。

當(dāng)前正是中國以較小的代價而獲得多哈回合“終結(jié)者”美譽(yù)的最佳時機(jī)。當(dāng)然，中國做出主要貢獻(xiàn)并不意味著其他成員都可以坐享其成。如果中國做出這樣大的貢獻(xiàn)，當(dāng)然也有理由要求其他成員做出相應(yīng)的讓步。特別是對于發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的讓步，中國應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)其他發(fā)展中國家積極爭取，這也是展現(xiàn)中國一貫支持發(fā)展中國家立場的需要?？紤]到美歐曾經(jīng)做出過這樣的承諾，以及當(dāng)前世界農(nóng)產(chǎn)品市場的狀況，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是有較大希望的。對于其他新興大國，中國則不宜抱過高期望，特別是不宜強(qiáng)硬要求其以實(shí)施關(guān)稅為基礎(chǔ)進(jìn)行關(guān)稅減讓。事實(shí)上，如果新興發(fā)展中大國能夠大幅度削減其名義關(guān)稅，使之接近其實(shí)施關(guān)稅，這已經(jīng)是推進(jìn)其貿(mào)易自由化，創(chuàng)造更穩(wěn)定、可預(yù)期的國際貿(mào)易環(huán)境的重大進(jìn)步了。

此外，多哈回合經(jīng)過十多年的艱苦談判，其談判內(nèi)容與最初的計(jì)劃相比已經(jīng)大大縮減，各成員對多哈回合的預(yù)期和雄心已經(jīng)大大降低。主要談判內(nèi)容已經(jīng)回歸到傳統(tǒng)的互惠市場準(zhǔn)入問題，最初探討的涉及國內(nèi)措施的新加坡議題幾乎完全淡出。因此，中國為促成多哈回合成功的出價也無需太高，主要仍以削減工業(yè)品關(guān)稅為主。當(dāng)前正是中國以較小的代價而獲得多哈回合“終結(jié)者”美譽(yù)的最佳時機(jī)。當(dāng)然，中國做出主要貢獻(xiàn)并不意味著其他成員都可以坐享其成。如果中國做出這樣大的貢獻(xiàn)，當(dāng)然也有理由要求其他成員做出相應(yīng)的讓步。特別是對于發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的讓步，中國應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)其他發(fā)展中國家積極爭取，這也是展現(xiàn)中國一貫支持發(fā)展中國家立場的需要。考慮到美歐曾經(jīng)做出過這樣的承諾，以及當(dāng)前世界農(nóng)產(chǎn)品市場的狀況，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是有較大希望的。對于其他新興大國，中國則不宜抱過高期望，特別是不宜強(qiáng)硬要求其以實(shí)施關(guān)稅為基礎(chǔ)進(jìn)行關(guān)稅減讓。事實(shí)上，如果新興發(fā)展中大國能夠大幅度削減其名義關(guān)稅，使之接近其實(shí)施關(guān)稅，這已經(jīng)是推進(jìn)其貿(mào)易自由化，創(chuàng)造更穩(wěn)定、可預(yù)期的國際貿(mào)易環(huán)境的重大進(jìn)步了。盡管中國已經(jīng)不適于簡單以發(fā)展中國家的身份來選邊站隊(duì)，但仍要盡力維護(hù)發(fā)展中國家的利益，不應(yīng)和發(fā)達(dá)國家一樣過于急切地迫使尚未做好國內(nèi)準(zhǔn)備的發(fā)展中國家大幅度、快速地開放市場。美國當(dāng)然是希望所有新興大國都能夠做出實(shí)質(zhì)性的市場準(zhǔn)入承諾，利用多哈回合“畢其功于一役”。但是，如果中國能夠以較大的開放作為“犧牲”，考慮到其他金磚四國的貿(mào)易總和尚不及中國一家，美國有可能接受新興大國暫時的保留。

至于中國究竟應(yīng)當(dāng)為多哈回合做出多大的貢獻(xiàn)以及在哪些領(lǐng)域做出貢獻(xiàn)，則還需要更深入的研究。但正如前文指出的，近年來中國在雙邊、諸邊、區(qū)域等層面已經(jīng)結(jié)束或正在開展的談判可以為中國的多邊承諾提供有力的基礎(chǔ)。事實(shí)上，多邊談判也是通過與主要貿(mào)易伙伴的雙邊談判開展的。中國與韓國、澳大利亞簽署的FTA，參與的ITA擴(kuò)圍談判和環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判，與美國、歐盟進(jìn)行的雙邊投資協(xié)定談判，實(shí)際上已經(jīng)包含了大量很有雄心的開放承諾。如果能將其中的多數(shù)承諾予以多邊化，并提交到多哈回合的談判桌上，相信已經(jīng)是非常有說服力、有吸引力、有震撼力的出價和貢獻(xiàn)了。

至于擴(kuò)大開放對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響或沖擊，我們當(dāng)然也要予以高度重視，并適當(dāng)做出準(zhǔn)備，包括對貿(mào)易救濟(jì)措施的更有效運(yùn)用，這也是美國以往的經(jīng)驗(yàn)。但是，從入世十多年的事實(shí)來看，貿(mào)易自由化的沖擊遠(yuǎn)沒有預(yù)想的大。特別是我們要對中國企業(yè)的競爭力和調(diào)整能力給予充分的信心。與其擔(dān)憂擴(kuò)大開放帶來的沖擊，不如切實(shí)推進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會體制改革，降低企業(yè)運(yùn)營成本，改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，留住國內(nèi)資本，吸引外來投資。以中國所具有的綜合資源、社會和政策條件，中國仍有相當(dāng)?shù)脑鲩L潛力可挖，也有足夠的轉(zhuǎn)圜余地來吸收擴(kuò)大開放可能帶來的沖擊。

七、中國在WTO中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不排斥美國的作用，而是要積極尋求與美國的合作

如果中國能夠以自己的貢獻(xiàn)促成多哈回合結(jié)束、成為多哈回合的“終結(jié)者”，那么中國毫無疑問將確立在WTO中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并將對未來全球貿(mào)易規(guī)則的重構(gòu)擁有無可爭辯的話語權(quán)。這也在相當(dāng)程度上可以化解美國在WTO之外所引領(lǐng)的規(guī)則重構(gòu)所帶來的壓力。

但是，這并不意味著美國的領(lǐng)導(dǎo)地位被取代，而是被補(bǔ)充。中國擔(dān)當(dāng)WTO的領(lǐng)導(dǎo)者不是要分美國的權(quán)，而是要分美國的擔(dān)。在多邊體制中的合作也應(yīng)當(dāng)成為中美新型大國關(guān)系的基石之一。巴厘島協(xié)議的達(dá)成已經(jīng)再次充分表明美國領(lǐng)導(dǎo)力的不可或缺。中國應(yīng)積極與美國探討推進(jìn)多哈談判的路徑，主動提出可行的方案，把美國重新拉回多邊框架。中美合作之后的實(shí)力也足以影響所有其他WTO成員。當(dāng)然在實(shí)踐的過程中，中美之間的溝通和交流以及國內(nèi)的政治協(xié)調(diào)仍然非常重要，如何讓美國相信中國這樣一個在政治體制上與其有較大差異的國家在經(jīng)濟(jì)制度上與其有相似的理念仍是一個很有挑戰(zhàn)性的問題。同時在國內(nèi)來看，盡管中央有非常明確的決心，但在執(zhí)行層面的部門或地方政府以及許多國有企業(yè)當(dāng)中，對擴(kuò)大開放的懷疑甚至抵觸的情緒、對本土企業(yè)競爭力的不自信以及對保護(hù)的依賴仍然是較為普遍的。

在多哈回合之外及之后，對于美國感興趣、有利益的新貿(mào)易和投資議題，中國應(yīng)以開放的心態(tài)對待，支持采取諸邊的方式進(jìn)行談判。從目前來看，諸邊談判是保持多邊貿(mào)易體制對新議題的及時反應(yīng)能力的最可行方式。對于主要涉及市場準(zhǔn)入的議題或部門，比如環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議，中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持協(xié)議應(yīng)有盡可能多的成員參與，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵多數(shù)并按照最惠國待遇原則適用最終成果。在談判中，中國應(yīng)積極為發(fā)展中國家爭取過渡性或差別待遇。對于主要涉及規(guī)則制定的議題或部門，我們應(yīng)當(dāng)建議采取GPA的模式，即協(xié)議僅適用于簽署的成員，對其他未準(zhǔn)備好的成員應(yīng)持開放態(tài)度。同時應(yīng)開放談判進(jìn)程，讓其他成員更好地了解協(xié)議內(nèi)容，從而為未來的擴(kuò)展做好準(zhǔn)備。對中國來說，中國應(yīng)積極參與所有諸邊協(xié)議談判，這樣可以避免協(xié)議完全由美國等發(fā)達(dá)國家操縱，同時又可以展現(xiàn)中國積極開放的決心，以及獲得制定國際貿(mào)易規(guī)則的權(quán)利。尤其是目前中國已經(jīng)提出申請的TISA談判，中國應(yīng)當(dāng)力爭盡快加入，以中國有吸引力的出價改變美國的態(tài)度，說服美國放棄對中國的戒備，但是也要積極鼓勵印度、巴西等其他發(fā)展中大國的參與。值得注意的是，中國應(yīng)當(dāng)處理好諸邊談判和多邊談判之間的關(guān)系，諸邊談判應(yīng)以支持多哈回合為前提，有關(guān)市場準(zhǔn)入的諸邊談判成果應(yīng)當(dāng)予以多邊化，并納入多哈成果。中國應(yīng)當(dāng)利用自己的市場地位，堅(jiān)持將諸邊談判成果的實(shí)施與多哈回合談判實(shí)現(xiàn)一定方式的掛鉤，防止發(fā)達(dá)國家在諸邊談判中獲得現(xiàn)實(shí)利益而放棄在多邊談判中的努力。而對于新規(guī)則議題的諸邊談判，則應(yīng)盡可能在結(jié)束多哈回合之后再在WTO框架下正式啟動，以免這些談判分散成員對多哈回合的專注，同時也為發(fā)展中國家的有效參與留出時間和空間。