關(guān)于取消農(nóng)業(yè)戶口需認(rèn)真思考的幾個(gè)問(wèn)題

占建勇 占一熙

[摘 要]本文闡述分析了取消農(nóng)業(yè)戶口推進(jìn)中，針對(duì)存在一些問(wèn)題與制度障礙切實(shí)需要破解。因此，應(yīng)高度重視原本村村民現(xiàn)為非農(nóng)業(yè)戶口而回故地居住享有自留地等村集體部分權(quán)益，應(yīng)重點(diǎn)破解界定社員身份難題，應(yīng)制定非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一視同仁的公平戶口回遷與落地政策，應(yīng)探索實(shí)踐農(nóng)村宅基地有效管理機(jī)制，應(yīng)從政策性、合理性及人性化給予非農(nóng)業(yè)常住人口以政治民主及經(jīng)濟(jì)權(quán)利等，使其更利于農(nóng)村戶籍制度改革落到實(shí)處，更利于留住鄉(xiāng)愁促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧，更利于保障農(nóng)業(yè)人口及其他常住人口的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]取消農(nóng)業(yè)戶口;建立有效制度;實(shí)行規(guī)范管理

[中圖分類號(hào)]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

各級(jí)黨委政府強(qiáng)有力地推進(jìn)了戶籍制度改革，明令取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)人口及其他常住人口的合法權(quán)益。但在農(nóng)村治理管理履職中，當(dāng)下確實(shí)存在一些亟需解決的問(wèn)題，否則會(huì)影響甚至阻礙戶籍制度改革深化推進(jìn)。因此，我們應(yīng)認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)思考，謀求探索實(shí)踐。

1 黨與政府歷來(lái)重視關(guān)懷農(nóng)民自留地與宅基地的權(quán)益

《農(nóng)村人民公社工作條例》第四十條規(guī)定：“人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)以下的家庭副業(yè)生產(chǎn)：耕種由集體分配的自留地。自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的百分之五到七，歸社員家庭使用，長(zhǎng)期不變……”第四十五條規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有?！币蚨?，對(duì)于農(nóng)村自留地的經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，黨和政府早在人民公社化時(shí)期就有嚴(yán)格明確的規(guī)定，且成習(xí)俗承襲沿續(xù)至今。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。因此，農(nóng)民依法享有宅基地、自留地、自留山使用的權(quán)利。人們對(duì)自留地、自留山的使用權(quán)易理解，可對(duì)宅基地的使用權(quán)與房屋所有權(quán)不一致難理解。現(xiàn)實(shí)是宅基地與農(nóng)民房屋的所有權(quán)是分離的，因而宅基地的使用權(quán)不屬遺產(chǎn)，不能被繼承。但農(nóng)民繼承了房屋，宅基地的使用權(quán)也就隨著房屋而轉(zhuǎn)移給繼承人，期限是房屋的自然存續(xù)期。這是我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)及習(xí)俗使然，也是具體執(zhí)行國(guó)家政策制度所致，但不應(yīng)是法律規(guī)定的繼承結(jié)果。

2 基于當(dāng)下法律法規(guī)、政策制度應(yīng)深化探索實(shí)踐

（1）應(yīng)探索實(shí)踐非農(nóng)業(yè)戶口享有村集體部分權(quán)益。對(duì)原祖居的本村非農(nóng)業(yè)戶口，特別是離退休人員，回老家居住是否給予集體部分權(quán)益？如自留地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，村兩委及集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)高度重視，力求探索實(shí)踐破題，總不至于生活在農(nóng)村卻常期買蔬菜吃？住在農(nóng)村祖居房屋而時(shí)常擔(dān)憂產(chǎn)權(quán)問(wèn)題？新中國(guó)成立以來(lái)，原屬本村民，許多考上了大中專院校、招工招干、參軍轉(zhuǎn)干及農(nóng)轉(zhuǎn)非等，遷走戶口，放棄承包地等權(quán)益。如果這些人當(dāng)年不出去，毫無(wú)疑問(wèn)現(xiàn)在享有本村的“三權(quán)”權(quán)益，人多地少的矛盾將更突出，進(jìn)而影響到村民持有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)份額。何況當(dāng)下農(nóng)村學(xué)生考上大學(xué)戶口想遷就遷想不遷就不遷，這樣對(duì)原遷出者豈不欠公平合理？為確保公平合理，近幾年部分農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中設(shè)置“人口股”為主、“農(nóng)齡股”為輔，或?qū)⑥r(nóng)齡貢獻(xiàn)折算到人口股中?！稗r(nóng)齡股”就是給所謂“吃外飯”的人部分集體資產(chǎn)積累份額，體現(xiàn)著集體積累全體村民所有理念，彰顯著公平合理訴求，得到政府的認(rèn)可，博得社會(huì)多數(shù)人的贊許。筆者建議應(yīng)鼓勵(lì)探索“農(nóng)齡股”置換自留地經(jīng)營(yíng)權(quán)等，不失為一種雙贏方式。

（2）應(yīng)破解界定社員身份難題。①界定社員身份是個(gè)十分棘手復(fù)雜的難題，關(guān)鍵問(wèn)題是“誰(shuí)動(dòng)了我的奶酪”？成員多了分到奶酪就少，即便社員身份界定重大事項(xiàng)走程序表決但絕大多數(shù)村民是不愿意的。因此，對(duì)于離退休者不應(yīng)進(jìn)行身份界定，但一些基本權(quán)利應(yīng)予考慮;對(duì)于其他回遷農(nóng)村居住者，進(jìn)行社員身份界定還是不予界定？作為地方政府、村兩委及村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中要有探索實(shí)踐，要敢于勇氣破題。村集體資產(chǎn)公平合理普惠于村民，社員身份界定是唯一有效破解問(wèn)題的路徑之一，只有社員身份界定確認(rèn)，棘手復(fù)雜的問(wèn)題就會(huì)簡(jiǎn)單化，就會(huì)迎刃而解。②成員身份界定要正視關(guān)注解決現(xiàn)實(shí)及遺留問(wèn)題。農(nóng)嫁農(nóng)及其小孩、農(nóng)嫁居及其小孩、大中專學(xué)生、原計(jì)劃生育未上戶口超生人口、入贅女婿、收養(yǎng)子女、掛靠人口等是否取得農(nóng)民集體成員資格;死亡人口、外嫁女、大中專生、入伍人員、服刑人員、進(jìn)城就業(yè)人員等是否喪失成員資格問(wèn)題，在法律法規(guī)和實(shí)際操作中均未能得到有效解決，有些做法甚至與維護(hù)婦女兒童合法權(quán)益的法理相悖。因此，需借助取消農(nóng)業(yè)戶口契機(jī)予以制度完善規(guī)范。

（3）應(yīng)制定切實(shí)可行、切合實(shí)際的政策制度。黨委政府在取消農(nóng)業(yè)戶口中，對(duì)于戶口遷回者制定了政策制度許可。

①縣（市、區(qū)）政府以上表彰的勞動(dòng)模范、道德模范等給予落戶，但同級(jí)黨委表彰的優(yōu)秀黨員等可不可以落戶？實(shí)踐中有爭(zhēng)議，應(yīng)一視同仁或明確參照?qǐng)?zhí)行。

②確定享受投資納稅人的對(duì)象。投資興辦企業(yè)納稅規(guī)定稅額度可以落戶，但應(yīng)理性對(duì)待新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，即農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、示范性農(nóng)民合作社等，他們暫不承擔(dān)增值稅如何反映稅額？以稅額量化標(biāo)準(zhǔn)上很難達(dá)到規(guī)定要求卻不能與企業(yè)一樣在當(dāng)?shù)芈鋺簦@顯然有不公平不公正質(zhì)疑，因而需正確對(duì)待。

③對(duì)于同意接收遷回原籍農(nóng)村落戶的要有限止條件：一是必須實(shí)行表決程序，即經(jīng)本村兩委及集體經(jīng)濟(jì)組織成員、村民代表集體討論表決，三分之二以上同意方可遷回，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案，絕不允許個(gè)別村主要干部或少數(shù)人作為福利賜予，存在權(quán)力尋租現(xiàn)象;二是按規(guī)定程序?qū)嵭腥坦窘邮鼙O(jiān)督。

④維護(hù)政策制度的權(quán)威性。一是原來(lái)非農(nóng)業(yè)戶口遷回農(nóng)村，本人曾向當(dāng)?shù)卮鍍晌凹w經(jīng)濟(jì)組織承諾放棄享受村集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，取消農(nóng)業(yè)戶口過(guò)程中要繼續(xù)認(rèn)同這種做法，維護(hù)政策制度的連續(xù)性、銜接性、嚴(yán)肅性，除非另有約定外等。

（4）應(yīng)探索實(shí)踐農(nóng)村宅基地有效管理機(jī)制。戶籍制度改革顯然離不開(kāi)農(nóng)村宅基地問(wèn)題，需著力研究并完善規(guī)范制度。

①嚴(yán)格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地的政策規(guī)定。嚴(yán)格落實(shí)對(duì)祖籍祖宗留下的房屋只可修繕，不可拆掉推倒重建新建的政策;應(yīng)遵循當(dāng)下政府對(duì)農(nóng)村宅基地施行一戶多宅、一戶面積超標(biāo)暫時(shí)不予回收但也不予確權(quán)登記，及以后涉及征地拆遷不能享受征地拆遷補(bǔ)償?shù)恼?對(duì)于一些有著自然風(fēng)光或人文歷史等良好旅游資源地區(qū)，可以探索通過(guò)租賃、合作等方式，規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)農(nóng)民的閑置房屋，增加村級(jí)組織及村民財(cái)產(chǎn)性收入;契合鄉(xiāng)村振興建設(shè)美麗鄉(xiāng)村之機(jī)，探索宅基地區(qū)位優(yōu)勢(shì)合理競(jìng)爭(zhēng)增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入。

②規(guī)范確認(rèn)宅基地使用權(quán)主體。一是非本村集體農(nóng)民，因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)村集體多數(shù)成員同意并經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)異地建房的，可按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證。二是已擁有一處宅基地的本集體成員、非本集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”或“該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員”。

③鼓勵(lì)宅基地騰退與復(fù)墾生產(chǎn)。很多常期在外打工的農(nóng)民，家里的宅基地已沒(méi)人料理荒廢了，這種情況下應(yīng)主動(dòng)退出宅基地，因?yàn)橥肆酥髧?guó)家還給予一定補(bǔ)償。對(duì)于農(nóng)戶騰退出來(lái)的宅基地，應(yīng)鼓勵(lì)復(fù)墾生產(chǎn)，按政府規(guī)劃要求再次利用，如實(shí)施小果園、小花園、小菜園等生產(chǎn)建設(shè)，按照面積給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

④深化完善相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)于產(chǎn)權(quán)清晰的應(yīng)及時(shí)給予辦理房屋不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，確定權(quán)利為“宅基地使用權(quán)/房屋所有權(quán)”，做到房屋土地證、房產(chǎn)證兩證合一，有益于探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”機(jī)制建設(shè);對(duì)于農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，允許在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，村民可以獲得一定補(bǔ)償，超村集體原規(guī)定溢價(jià)歸集體所有，有益于壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì);探索離退休者及戶口遷回者宅基地規(guī)定面積或比具有成員資格少面積、超面積實(shí)行有償使用的做法，但必須是一戶一宅。因此，應(yīng)深化完善相關(guān)法律賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，擁有與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能，包括使用、收益、繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等。

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