論我國義務教育公平的立法基礎及步驟

周翠彬

(武漢科技大學文法與經濟學院，湖北 武漢 430070)

一、認知現狀：義務教育公平立法的國情基礎

我國《義務教育法》第2條規(guī)定：“國家實行九年義務教育制度?！本唧w而言，我國的義務教育階段包括六年小學和三年初級中學的學校教育。我國義務教育立法主旨源自《憲法》第46條的明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！边M一步推究，我國憲法有關平等受教育權規(guī)范的基石便是“教育公平”的理念。

教育公平，是指公民的受教育權能夠通過制度性的保障而公平地得以實現的一種社會權利分配狀態(tài)，它是社會公平在受教育權方面的具體表現。我國受教育權是我國公民的一項基本人權，它包括學習機會權、學習條件權和學習成功權。[1]所謂義務教育公平，則是指義務教育階段的教育公平，包括學習機會權、學習條件權和學習成功權的公平。

從2003年國家正式提出“教育公平”的理念至今，我國的義務教育取得了重大進展。主要體現在以下兩個方面：

第一，學習機會權基本實現了公平。學習機會權，是指受教育者有權通過學習獲得生存與發(fā)展能力的可能性空間和余地，是接受任何等級教育的起點、資格或身份。[1](P38)近年來，國家實施了一系列舉措，逐步保證義務教育階段學習機會權的公平。2003年，國務院召開新中國以來首次全國農村教育工作會議，頒布《關于進一步加強農村教育工作的決定》，決定新增教育經費主要用于農村；2004年，教育部、國務院西部開發(fā)辦制定《2004-2010年西部地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004-2007)》，開始執(zhí)行西部“兩基”攻堅計劃，教育部還制定了《2003-2007年教育振興計劃》，實施“農村中小學危房改造工程”、“農村中小學現代遠程教育工程”等；2005年，教育部制定《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，發(fā)布《中國全民教育國家報告》，推進義務教育；2006年，教育部制定《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》、國務院也制定《關于解決農民工問題的若干意見》，提出解決農民工子女入學的辦法；2007年，我國農村義務教育階段學生全部免除學雜費；2008年，國務院又頒布《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，對城市義務教育也實行免費，至此，義務教育階段實行了全國范圍內的免費教育，這個《通知》的實施，使全國所有的適齡兒童都可以在免除學費、學雜費的條件下進入學校接受教育，標志著我國的義務教育基本實現了學習機會權的平等。

第二，學習成功權也基本實現了公平。學習成功權是受教育過程結束時的結果權利，即獲得學習成功的權利。[1](P56)我國2006年修訂后的《義務教育法》第27條規(guī)定：“對違反學校管理制度的學生，學校應當予以批評教育，不得開除?！薄安坏瞄_除”是對學校的強制性規(guī)定，即明確實施義務教育的學校在任何情況下都不能以開除、取消學籍的方式來懲罰違反學校管理制度的學生。這種做法保證了每個受教育者都能順利完成義務教育階段的教育，學習過程結束后，能夠拿到國家承認的學歷證書，也意味著大家享有的學習成功權得到了公平的實現。

但是，在我國目前的義務教育中，仍然存在很多不公平現象，集中表現為學習條件權的不公平。學習條件權，是指在受教育的過程中，受教育者請求國家設立保證學習正常進行的各種教育設施、使用教育設施以及獲得教育資助的權利。目前在不同的義務學校之間，教學設施、教學管理、師資力量、教育質量等方面存在很大的差異，造成了義務教育階段學習條件權的不公平。學習條件權的不公平，主要體現為幾個差距上：

第一，巨大的城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)義務教育的學習條件權的差異，從其生均教育經費的差距上，就可以明顯體現出來。2001年的統(tǒng)計數據表明，城鄉(xiāng)生均教育經費差距中，以生均預算內公用經費的差距為最大，小學階段和初中階段分別達到了2.5倍和3.25倍。[2]此外，從農村中小學教育經費情況與全國平均值的比較，也可以間接反映出義務教育學習條件權的城鄉(xiāng)差異。2003年，普通小學全國平均生均基建費是43.14元，農村生均基建費是25.79元，全國均值是農村均值的1.67倍；普通初中全國平均生均基建費是184.17元，農村生均基建費是36.81元，全國均值是農村均值的5倍。[3]除了經費差距導致的教育硬件設施等教育資源的差距外，城鄉(xiāng)義務教育中的學習條件權的不公平還體現為師資水平的差異上。2001年，全國小學大專以上學歷專任教師比例，城鎮(zhèn)小學是40.94%，農村小學是20.25%，差距是20.69%；全國初中本科及以上學歷專任教師比例，城鎮(zhèn)是23.51%，農村是9.35%，差距是14.16%。①除了教師學歷狀況的差異外，農村義務學校中還存在大量的代課老師。截止2009年，全國農村還有24萬名教師沒有達到國家規(guī)定的學歷，還有將近38萬名代課老師。②

義務教育的城鄉(xiāng)差異除了上列的城市義務學校與農村義務學校之間學習條件權的差異之外，還表現為城市流動兒童的學習條件權得不到公平實現。雖然國家在2008年頒布了《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，城市流動兒童接受義務教育無需繳納學費和學雜費，但是在《通知》中，要求享受免除義務教育學雜費政策的進城務工人員的子女須符合當地政府所規(guī)定的接受條件，這為個地方政府具體實施這項國家政策留下了相當大的自由度。調查顯示，各地政府原則上都鼓勵公辦學校接受在本地就業(yè)的外來務工人員子女入學，同時又都制定了各種“接受條件”。這些“條件”使處于底層的城市務工人員難以滿足，其子女也大多難以進入公辦學?；虺袚x務教育的民辦學校接受教育，只能選擇進入農民工子弟學校學習。農民工子弟學校目前生存困難，舉步維艱。[4]

第二，嚴重的地區(qū)差距，包括省際之間的地區(qū)差距和省域之內的地區(qū)差距。③省際之間的差距，通常是指東、中、西部的地區(qū)差距。省際教育之間在教育經費、生均教育經費、校舍面積和辦學條件、義務教育經費投入情況方面，都存在很大差距。主要是中部和東部發(fā)達地區(qū)與西部落后地區(qū)之間的差距。2000年，全國各省中，生均教育經費最高的達到了2791.63元，而最低的省份只有261.39元，差距是10.68倍；生均公用經費最高的達到了448.20元，最低的只有8.77元，差距達到51.11倍。④同時，同一省域之內的差距也普遍存在。即便是在北京市海淀區(qū)這樣經濟發(fā)達地區(qū)，區(qū)域內部城鄉(xiāng)之間的學校差距仍十分顯著，農村小學的校均經費為城鎮(zhèn)小學的31.9%，農村初中的校均經費只占城鎮(zhèn)學校的83.4%，城鎮(zhèn)完全中學的校均經費為農村學校的3.5倍。[5]地區(qū)差距的懸殊，嚴重損害了教育公平。

第三，突出的校際差距。校際差異主要表現為以往重點學校與普通學校之間的差距，它是重點校制度的殘余。我國曾經在歷史上的一些時期，對小學、初中等目前屬于義務教育范圍的教育階段，實行過重點校制度。1978年1月，教育部頒發(fā)《關于辦好一批重點中小學的試行方案》；1980年10月，教育部發(fā)布《關于分期分批辦好重點中學的決定》，之后，1983年教育部繼續(xù)頒布《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》，在這些文件指導下，我國的重點學校與普通學校之間的差距逐漸擴大。在重點校制度沒有取消的時候，國家對重點校和非重點校的投入是不一樣的，重點校享受了國家更多的財政投入傾斜。20世紀90年代中后期以后，我國在義務教育階段已逐步限制和取消了重點學校建設的政策，代之以小學升初中取消入學考試，實行劃片就近直接升學的政策。1997年1月，國家教委在《關于規(guī)范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》中，明確指出“義務教育階段不設重點校、重點班、快慢班”，義務教育階段的重點校制度正式被廢除，但是，以往重點校制度造成的重點校與普通學校之間的差距，并非短期內能夠消除。國家在取消重點校制度之后，并沒有加大對以往屬于非重點校的學校的投入，因此，如果說自取消重點校制度的那一刻起，所有的學校開始競爭的話，那么，它們的起點是不一樣的。這是中國義務學校校際差距存在的根源，也是擇校問題存在的根源。

二、確立原則：義務教育公平立法的理論基礎

1948年《世界人權宣言》第26條規(guī)定：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬義務性質。”筆者認為，為了保證義務教育的公平，義務教育的相關立法應該貫徹嚴格平等原則。此處所謂嚴格平等原則，是從受教育者這個群體的角度而言的，也就是說，對于所有人，無論出身、資質等是否存在差異，在義務教育中都應當同等對待。國家有義務保證每個人平等地享有接受義務教育的權利。與此同時，所有人接受義務教育的質量也應該是大體相同的。這種平等不是主觀感受，而是客觀事實，是一種可以量化的平等。

嚴格平等原則的平等，體現在三個方面：第一，學習機會權的平等。學習機會權包括入學升學機會、受教育的選擇權、學生身份權(學籍權)。學習機會權的平等意味著每個人接受義務教育的機會應該是平等的，也意味著每個人都有權對學校進行選擇。第二，學校條件權的平等。學習條件權包括教育條件建設請求權、教育條件利用權、獲得教育資助權。所有的義務學校在軟件管理和硬件設施上，應當處于平等的狀態(tài)。國家要制定一個義務學校設置的最低標準，并均衡教育資源配置，縮小義務學校之間在校舍、教學設施、師資力量、教育質量、管理模式等方面的差距，促進受教育者學習條件權的平等。第三，學習成功權的平等。學習成功權包括獲得公平評價權和獲得學業(yè)證書學位證書權。在義務教育階段，一般不允許留級或設置入學考試，每個受教育者的學習都應該獲得公平的評價。

嚴格平等原則，并非鐵板一塊，對處于弱勢的群體，應該適當予以傾斜。如我國《義務教育法》在第三章關于義務學校的規(guī)定中，制定了很多向弱勢群體傾斜的條款，保障了處于弱勢的未成年人接受義務教育的權利。該法第17條農村地區(qū)、邊遠地區(qū)和少數民族地區(qū)的少年兒童就學問題，提供了較好的解決辦法、第18條為少數民族子女接受義務教育提供了有效途徑；第19條為殘疾兒童接受義務教育提供了保障；第20條為有嚴重不良行為的適齡少年設置專門學校，保障其接受義務教育的權利、第20條和第21條的規(guī)定，保障了未成年犯接受義務教育的權利。

三、構造體系：義務教育公平立法的規(guī)范基礎

我國目前關于義務教育的立法，從不同位階層次來看，法律主要是《義務教育法》，它自1986年7月1日起施行，2006年6月29日進行了修訂；近年來的相關行政法規(guī)主要包括2003年實施的《國務院辦公廳關于農村中小學危房改造工程實施方案的復函》、《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，2004年實施的《中共中央、國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》、 《國務院辦公廳關于妥善解決國有企業(yè)辦中小學退休教師待遇問題的通知》，2005年實施的《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》以及2008年實施的《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》等；相關行政規(guī)章數量很多，在此不一一列舉。此外，還有很多關于教育的地方性法規(guī)。

從立法的數量和形式上來看，義務教育相關立法的數量較多，形式也較豐富，形成比較協(xié)調的位階分布。但是，仍然可以發(fā)現一些不足。比如，2008年國務院立法廢除了1992年3月14日國家教育委員會發(fā)布的與修訂前的《義務教育法》一致的《義務教育法實施細則》，但是，一直沒有新的實施細則或者實施辦法出臺，目前應該抓緊制定實施細則。從立法的內容來看，義務教育的相關規(guī)定已經比較系統(tǒng)，自成體系。但是，《義務教育法》中的責任條款比例仍然略顯欠缺，除了這部法律外，其他的行政法規(guī)、部門規(guī)章對責任條款的設置也比較忽視，責任條款仍然是義務教育相關法律制度的弱項。從立法的精神來看，義務教育的相關法律中，仍需進一步嚴格平等原則，主要是保障義務教育階段的學習條件權的公平。

從立法數量和種類來看，我國缺乏《小學教育法》和《初中教育法》這樣的專門法律。此外，還要加大對義務教育相關行政法規(guī)的立法，同時制定《義務教育法實施細則》或者《義務教育法實施條例》等。對2006年修訂過的《義務教育法》，還應當對其責任條款部分加以充實。

四、解決問題：義務教育公平立法的實踐基礎

第一，通過教育公平立法解決義務學校的分布不均衡問題。義務學校的分布，直接影響到入學升學機會權，影響學習者的學習機會權的實現。目前要增加農村和人口密度相對較小的地區(qū)義務學校數量，均衡義務小學的分布狀況，向農村地區(qū)、偏遠地區(qū)和落后山區(qū)等地區(qū)傾斜，保證適齡兒童義務教育學習機會權的平等實現。據統(tǒng)計，我國1997年全國有小學62.88萬所，2006年減至34.16萬所，減幅達45.67%，大部分減少的學校屬于農村小規(guī)模學校，這類學校在農村地區(qū)尤其是山區(qū)非常普遍。目前，平原地區(qū)學校聯辦通常都發(fā)生在2至3個村之間，而山區(qū)學校服務范圍平均為9.21個村。全國人大代表、北京師范大學龐麗娟教授在寧夏、甘肅等地的調研結果表明，有近三分之一的學生每天上學單程超過3公里，有八分之一的學生單程在5到10公里。上學路途的遙遠給小學生求學造成了極大地不便，很多兒童甚至因此而放棄上學的機會，損害了學習機會權的公平。我國可以參考其他國家的一些做法，改進我國義務學校的配置狀況。在俄羅斯，農村教師的工資待遇一直實行比城市教師高25%的政策，俄羅斯目前的農村人口只占四分之一，但農村學校數卻占全國學?？倲档?9.8%。法國根據本國東西部發(fā)展不均衡的實際情況，在西部農牧業(yè)地區(qū)和人口稀少的山區(qū)開設單班小學，這種單班小學采取同時容納若干個年級學生為一班的復式教學，對偏遠地區(qū)學齡兒童數量較少但又要實施義務教育起到了積極地推動作用。

第二，通過教育公平立法解決義務學校硬件設置不統(tǒng)一的問題。教育設施能否滿足正常的學習需要，決定了學習條件權能否公平地得以實現。國家要加大對處于競爭弱勢的義務學校的經費投入，先對薄弱學校進行補償。如農村義務學校、西部地區(qū)義務學校、以往重點校制度存在時期的非重點學校等處于薄弱環(huán)節(jié)的學校，應當在免費義務教育制度確定后，享受國家政策的傾斜，弱化以往效率價值原則帶來的差距，直到差距消除。在縮小學校之間辦學條件的差距方面，我們可以借鑒日本的做法。日本的基礎教育被稱為“平等教育”，在日本，只要是一所基礎教育的學校，無論這所學校的規(guī)模大小，在校學生人數多少，學校都必須具備辦學的必備條件和設施，執(zhí)行統(tǒng)一、規(guī)范的教學要求。⑤此外，在義務學校的師資、教學管理等問題上，可以嘗試建立義務學校之間校際輪換教師制度。義務小學之間教育資源的差異，除了教學軟硬件設施差距之外，還表現為師資的差異。校際教師輪換制度，由政府對教師和校長進行輪換調整，可以保證義務學校之間師資力量和管理水平的相對均衡，縮小校際差異。如日本的教育法規(guī)定，一個教師在同一所學校連續(xù)工作不得超過5年。日本的中小學教師都由高等教育機構培養(yǎng)，并擁有教師資格，公立學校的教員屬于國家公務員，一般3至5年之內，各校之間就進行師資輪換調整。同時，日本比較重視校長的經歷，一般到50歲左右，才有可能出任校長，校長任期2年，連任者必須在校際之間輪換。校際輪換教師制度也是保障日本義務教育為“平等教育”的重要政策。

第三，通過教育公平立法解決無法自由選擇義務學校入學的問題。受教育的選擇權是學習機會權的子權利之一。我國目前剛剛實現對義務教育的全面免費，學齡兒童的入學升學機會權基本公平實現，談受教育的選擇權好像為時過早。事實上，受教育選擇權是教育公平的一個重要方面，義務教育公平必須保證受教育者有公平的機會選擇學校入學。為保證受教育的選擇權，可以有步驟有計劃地推行教育券(school voucher)制度。教育券，又譯為學券或教育憑證，是在教育領域中試行的一種代幣券。弗里德曼在《資本主義與自由》中詳細解釋了教育券的定義：“為了對政府所規(guī)定的最低限度學校提供經費，政府可以發(fā)給家長們票證。如果孩子進入‘被批準的’教育機關，這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費的最大數量的金錢。這樣，家長們就能自由地使用這種票證，再加上他們所自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準的’教育機關購買教育勞務。教育勞務可以由以營利為目的的私營教育機關或非營利的教育機關所提供?！盵6]教育券制度將義務教育階段的受教育權利貨幣化，讓受教育者對學習條件進行自由選擇，可以促進義務教育學校之間的競爭，推動教育資源公平分配，提高整體教育質量。同時，教育券制度還可以保障社會弱勢群體的受教育權利。目前中國在義務教育階段已經實行了全部免費的制度，但是，很多地方仍然對入學設置了限制，如城市義務學校對農民工子女的入學條件要求，如“就近入學”“戶口所在地入學”等人為限制，造成了義務教育的不公平待遇。建立教育券制度，可以很好地化解這些問題。教育券制度還可以使家長在經濟條件允許的情況下，“自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準的’教育機關購買教育勞務”，在義務教育階段將子女送往教育質量更高的私立學校學習，而不用承擔全部的費用，只承擔私立學校費用與公立學校費用之間的差價，對于提高我國整體國民素質，是有益的。2001年，浙江省長興縣開創(chuàng)了我國試行教育券制度的先河，之后又有數十個縣市開始效仿，推行教育券制度。但是，中國幅員遼闊，各地教育發(fā)展水平參差不齊，義務教育的情況比較復雜，推行教育券制度要有步驟、有計劃地進行。

[注釋]

①數據來源：2001年教育部全國教育事業(yè)統(tǒng)計資料。

②參見《袁振國、王定華、翟博、吳霓、曾天山做客新華網談把促進教育公平作為我國基本教育政策》，新華網http://www.xinhuanet.com，2009-01-13。

③參見劉欣博士畢業(yè)論文：《由教育政策走向教育公平——我國基礎教育政策的公平機制研究》，第104頁。

④數據來源：《中國教育統(tǒng)計年鑒(2000)》。

⑤參見楊軍博士學位論文：《西北少數民族基礎教育均衡發(fā)展研究》，第48頁。

[參考文獻]

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[6][美]米爾頓·弗里德曼.資本主義與自由[A].北京：商務印書館，1998.87.