北京市軌道交通站點接駁的規(guī)劃反思

龔 杰 李 鑫 徐遠建

(中國地鐵工程咨詢有限責任公司 北京100037)

1 研究背景

城市軌道交通作為一種運量大、速度快的公共交通工具，是引導(dǎo)城市發(fā)展、解決城市交通擁堵、提供外圍組團與中心城的快速聯(lián)系的交通工具，而軌道交通要充分發(fā)揮自身服務(wù)水平，必然離不開其他交通方式的配合，做好交通接駁的重要性和必要性不言而喻。

北京市軌道交通接駁的發(fā)展經(jīng)歷了3個階段:早期建設(shè)線路(1、2、13號線)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，接駁以自發(fā)需求為主，后期建設(shè)彌補不足;奧運前開通線路(4、5、10號線)意識到接駁的重要性，軌道站點接駁開始同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步審批，但規(guī)劃建設(shè)機制尚未理順;至2010年，隨著5條外圍地鐵新線(房山、大興、亦莊、順義和昌平線)的開通，軌道交通接駁逐步理順了規(guī)劃設(shè)計審批與建設(shè)實施機制，至此北京市軌道交通站點接駁有了很大的跨進。筆者針對近年來北京新開通地鐵線路的接駁規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)實施及乘客使用情況進行調(diào)研和總結(jié)，反思規(guī)劃階段工作的缺陷與不足，為更科學地推進軌道交通站點交通接駁工作提供改進方向，以供同行參考。

2 北京軌道交通現(xiàn)狀特征與問題解析

截至2014年底，北京地鐵已經(jīng)形成了由18條(不含S2線)軌道交通線路組成的龐大網(wǎng)絡(luò)，總運營里程達527 km，全年客運總量達到34.1億人次［1］。交通接駁在其中起到了不可忽視的作用。近年來隨著每批次地鐵線路的開通，依然會有不少市民反映換乘地鐵不便，通過對近年來開通線路交通接駁規(guī)劃和建設(shè)實施情況的整理，發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾方面問題。

2.1 軌道交通接駁不便，步行環(huán)境亟須改善

受外部地形、管線、投資等多方面因素的影響，地鐵在建設(shè)過程中交通功能優(yōu)先理念逐漸被建設(shè)條件優(yōu)先所取代，往往地鐵出入口最初的設(shè)計方案是合理的，但是由于后期建設(shè)等諸多條件的影響，導(dǎo)致最終實施的出入口從功能上出現(xiàn)不合理的地方。

對2013年北京市軌道交通全網(wǎng)(不含機場線、S2線)的230座車站進行統(tǒng)計，其中110座為路段中部設(shè)站，115座為跨路口設(shè)置，其余5座位于交通樞紐內(nèi)。在路中設(shè)站的110座車站中，有37座車站的出入口位于道路一側(cè)，道路另一側(cè)乘客只能通過平面過街才能進入車站。在跨路口設(shè)站的115座車站中，有2座車站(林萃橋站和慈壽寺站)雖然設(shè)有多個出入口，但僅服務(wù)了1個象限的客流;有23座車站服務(wù)了2個象限的客流，占總數(shù)的20%;有32座車站服務(wù)了3個象限的客流，占總數(shù)的28%;有58座車站提供了4個象限完整的服務(wù)，占總數(shù)的50%［2］。

圖1為北京地鐵出入口過街功能統(tǒng)計，從圖中可看出，超過四成的地鐵車站未能解決各方向地鐵乘客的過街通達性，造成乘客出行不便，同時增加了路口的交通壓力。

圖1 北京地鐵出入口過街功能統(tǒng)計

此外，在穿越城市中心城區(qū)的線路中經(jīng)常出現(xiàn)出入口占用人行通道、設(shè)置在交通環(huán)島及立交匝道橋區(qū)等情況，不僅給步行客流帶來不便，而且大量客流穿越非信號控制路段也存在較大的安全隱患。

2.2 用地控制介入過晚，規(guī)劃意圖難以實現(xiàn)

北京軌道交通的接駁規(guī)劃工作在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段開始著手，該階段為總體的規(guī)劃指導(dǎo)，局限于“紙面”。隨著線路后期設(shè)計研究的逐步深入，交通接駁專項規(guī)劃工作在總體/初步設(shè)計階段正式開展。根據(jù)以往多條線路的經(jīng)驗，在初步設(shè)計階段，銜接規(guī)劃就會面臨需要配備接駁設(shè)施的車站周邊土地已出讓的現(xiàn)實問題，導(dǎo)致接駁設(shè)施難以落地，交通接駁規(guī)劃缺乏與土地利用規(guī)劃的有效融合。

受線、站位方案的穩(wěn)定性影響，政府相關(guān)部門對交通接駁項目的審批一般在軌道交通線路施工圖設(shè)計階段(試運營前的1～2年)才開始正式介入，周邊用地與項目已基本成熟，使接駁設(shè)施用地協(xié)調(diào)更加困難。

2.3 沿線土地開發(fā)滯后，配套設(shè)施難以同步

城市軌道交通的發(fā)展和建設(shè)非常迅速，尤其是城市外圍區(qū)域和周邊新城經(jīng)常會出現(xiàn)地鐵線路開通后，軌道交通沿線城市土地開發(fā)難以跟上軌道交通發(fā)展的腳步，車站周邊沒有道路接駁或規(guī)劃的接駁設(shè)施不能同步建設(shè)投入使用。

以2010年開通的5條軌道交通外圍新城線路(房山線、大興線、昌平線一期、亦莊線與15號線一期)為例，5條軌道交通線路總長108.4 km，車站50座，統(tǒng)計交通接駁配套設(shè)施的規(guī)劃與同步實施情況見表1［3］。

以配套接駁道路為例說明，道路是地面交通運行的載體，接駁配套道路建設(shè)的不同步在很大程度上影響地鐵車站的客流接駁。配套道路建設(shè)一般分為兩個層次:按規(guī)劃實施車站周邊接駁必要的道路，保證接駁設(shè)施高標準建設(shè)和使用;按照每座車站至少有一條道路滿足地面公交通行條件的原則進行建設(shè)，滿足接駁的基本功能［4］。而從表1中數(shù)據(jù)可看出規(guī)劃需求的落實情況僅僅為20%，其中部分新建道路按二類標準建設(shè)，落實的道路建設(shè)與需求差距非常大，表明外圍新城軌道交通沿線土地開發(fā)滯后對接駁配套設(shè)施建設(shè)有很大影響。

表1 2010年5條地鐵新線接駁設(shè)施規(guī)劃與落實情況

2.4 初期規(guī)模預(yù)測困難，設(shè)施供需匹配性差

以北京地鐵5號線工程為例，對5號線試運營2年后全線所有站點周邊的非機動車停車設(shè)施進行調(diào)查(見圖2)，從圖中的數(shù)據(jù)可以看出:全線整體停車設(shè)施供需關(guān)系相對平衡，但個別車站非機動車停車場規(guī)模與實際停放數(shù)量差異較大，既有供大于求，也存在供不應(yīng)求的現(xiàn)象，究其因由，也有規(guī)劃階段對非機動車接駁需求規(guī)模的把握不足之處。

2 北京地鐵5號線非機動車停車場的實際使用情況［5］

3 交通銜接反思

3.1 與地鐵設(shè)計實時互動

地鐵作為百年工程，出入口的人性化設(shè)置是至關(guān)重要的，其設(shè)置的合理與否直接影響各種接駁方式的便捷性，也是進行各種接駁設(shè)施規(guī)劃的基本前提。軌道交通車站設(shè)計要體現(xiàn)“以人為本”，合理布設(shè)出入口，包括出入口的數(shù)量、規(guī)模、具體位置等，使乘客能夠順暢、便捷到達或離開地鐵。因此，在車站設(shè)計中應(yīng)及早引入交通接駁規(guī)劃，以對出入口設(shè)置的合理性提出反饋建議。

軌道交通線路一般沿城市道路布設(shè)，有條件的話應(yīng)跨路口布置，使出入口能照顧各象限客流，及早將客流引入地鐵。車站出入口應(yīng)與人行過街設(shè)施、換乘樞紐等結(jié)合設(shè)置;與附近的地下空間、公共建筑相結(jié)合，鼓勵聯(lián)合開發(fā)，減少地面交通壓力。出入口的設(shè)計應(yīng)保持彈性，預(yù)留與未來再開發(fā)土地的連通條件。

3.2 與土地利用規(guī)劃融合

軌道交通站點接駁規(guī)劃離不開土地利用的配合，在線路規(guī)劃層面，接駁設(shè)施的用地就需要在土地利用控制性規(guī)劃中予以確定。與軌道交通建設(shè)規(guī)劃同步進行城市軌道交通用地控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱軌道控規(guī))是個理想的切入點，通過軌道控規(guī)和土地規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，最終落實到土地利用控制性規(guī)劃中，為后期交通接駁規(guī)劃設(shè)計提供依據(jù)和充足條件。圖3為交通接駁各階段工作內(nèi)容。

圖3 交通接駁各階段工作內(nèi)容

然而軌道控規(guī)受項目自身的限制，一般不會對交通接駁進行深入的研究。該規(guī)劃前期需要與接駁規(guī)劃緊密配合，以確定交通接駁設(shè)施用地指標，并將大型的接駁場站(公交首末站、駐車換乘停車場)落實到土地利用控制性規(guī)劃中去。需要注意的是軌道控規(guī)為非法定規(guī)劃，各地政府執(zhí)行力度難免存在差異，建議以該規(guī)劃為切入點，強化與沿線土地利用規(guī)劃的融合［6］，為接駁設(shè)施用地落實提供充足的規(guī)劃條件。

3.3 分近遠期的實施規(guī)劃

受軌道交通站點周邊用地開發(fā)等因素的影響，很多情況下都會出現(xiàn)接駁設(shè)施難以與軌道交通同步建設(shè)的情況，且短期內(nèi)由于軌道交通站點周邊用地的開發(fā)無法實現(xiàn)，導(dǎo)致軌道交通站點接駁設(shè)施無法實施或投入使用。為解決近期接駁需求與實現(xiàn)遠期規(guī)劃控制，提出分期方案是必要的。

銜接規(guī)劃應(yīng)針對線路周邊區(qū)域不同發(fā)展階段，提出分近遠期的規(guī)劃原則，近期以滿足交通接駁功能為主，遠期結(jié)合周邊土地開發(fā)同步建設(shè)交通接駁規(guī)劃設(shè)施。近期重點在于落實建設(shè)管理的責任主體，遠期重點在于設(shè)施如何在土地利用規(guī)劃中的控制預(yù)留。

3.4 引入運營后評價機制

對于初次開通軌道交通的城市，銜接規(guī)劃的難點之一在于設(shè)施規(guī)模預(yù)測的把握，尤其是非機動車停車設(shè)施，涉及車站多，占地總規(guī)模大，若規(guī)劃階段設(shè)施規(guī)模預(yù)測過大，則會造成土地資源和建設(shè)投資的浪費;若設(shè)施規(guī)模預(yù)測過小，又難以滿足乘客的使用需求。

一座城市的軌道交通從無到有，從公共交通的骨干地位向主體地位轉(zhuǎn)移的過程中，對城市客運交通體系的影響是巨大的。各種交通方式比例構(gòu)成不斷隨之而變化，對于不同時期、不同交通方式的接駁需求也會發(fā)生變化，因此交通銜接規(guī)劃策略應(yīng)隨城市交通發(fā)展的變化進行動態(tài)的調(diào)整，以符合不同時期的發(fā)展需要。

因此，及時地開展交通銜接設(shè)施使用效果的后評價，對以往工作的經(jīng)驗和教訓(xùn)進行總結(jié)，以為后續(xù)銜接規(guī)劃工作的開展提供良好的基礎(chǔ)，建議客流達到初步穩(wěn)定狀態(tài)后開展后評估工作。

4 結(jié)語

軌道交通站點接駁規(guī)劃是一項整體性與系統(tǒng)性非常強的規(guī)劃，包括與地面多種交通方式的協(xié)調(diào);同時也是一項實施性極強的規(guī)劃，首要解決的問題是與土地利用規(guī)劃的融合，而后又面臨建設(shè)實施的問題，如何處理好規(guī)劃與建設(shè)關(guān)系是要考慮的重點。此外軌道交通接駁后續(xù)建設(shè)管理牽扯部門廣，利益糾紛多，只有形成一個分工明確、責任到位的協(xié)同建設(shè)管理制度［7］，才能對各部門進行合理的統(tǒng)籌管理與安排，交通銜接才能從根本上落實規(guī)劃意圖。

［1］張琛，李超，賀力霞，等.2014年中國城市軌道交通運營線路統(tǒng)計與分析［J］.都市快軌交通，2015，28(1):1-3.

［2］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.2013年北京軌道交通網(wǎng)絡(luò)實施效果［R］.北京，2013.

［3］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.2010年北京地鐵5條新線交通銜接規(guī)劃情況匯總［R］.北京，2010.

［4］徐旭暉.與軌道工程同步建設(shè)的接駁設(shè)施規(guī)劃及檢討:以深圳軌道交通二期工程為例［C］//2013年中國城市交通規(guī)劃年會暨第27次學術(shù)研討會論文集.北京，2013.

［5］中國地鐵工程咨詢有限責任公司.北京地鐵5號線建設(shè)項目后評價及方法研究［R］.北京，2010.

［6］秦國棟.城市軌道交通與土地使用的融合:軌道交通規(guī)劃的反思［EB/OL］.(2014-12-02)［2015-08-03］http://rail.ally.net.cn/special/2014/1202/4062.html.

［7］劉云，徐永剛.城市軌道交通與換乘接駁設(shè)施協(xié)同建設(shè)研究［J］.都市快軌交通，2015，28(4):27-32.