對綜合行政執(zhí)法改革的思考
——以廣州市荔灣區(qū)為例

□李海峰（中共廣州市委黨校荔灣分校，廣東廣州510360）

對綜合行政執(zhí)法改革的思考
——以廣州市荔灣區(qū)為例

□李海峰（中共廣州市委黨校荔灣分校，廣東廣州510360）

綜合行政執(zhí)法是為解決行政部門權(quán)限沖突、提升執(zhí)法效能等公共治理困境而進(jìn)行的，但在執(zhí)法主體、執(zhí)法客體、執(zhí)法環(huán)境等方面存在困境。廣州市荔灣區(qū)以相對集中行政處罰權(quán)為核心，從政府職能轉(zhuǎn)變、行政機(jī)構(gòu)整合、執(zhí)法流程再造等方面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，取得了一定成效，但作為基層難以突破綜合執(zhí)法法律體系不完善、執(zhí)法路徑依賴等難題，需要從法律依據(jù)、理論構(gòu)建等頂層設(shè)計(jì)以及部門協(xié)同、專業(yè)執(zhí)法支持等基層操作層面進(jìn)行完善。

綜合行政執(zhí)法改革；相對集中行政處罰權(quán)；政府職能；廣州市荔灣區(qū)

一、綜合行政執(zhí)法的邏輯起點(diǎn)與改革困境

綜合行政執(zhí)法是城市政府運(yùn)行和市民經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的焦點(diǎn)，是深化行政管理和執(zhí)法體制改革必須面對的問題，也是擺在各級黨委政府面前一個(gè)必須應(yīng)對的課題。就綜合行政執(zhí)法本身而言，它不是目的，只是公共治理運(yùn)行承上啟下的一環(huán)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域保障公平活力，在生產(chǎn)領(lǐng)域保障安全高效，在社會(huì)領(lǐng)域保障有序健康。若執(zhí)法不順，群眾沒有安全感，市場沒有安全感，就無法保證城市治理的有序進(jìn)行。因此，論述綜合行政執(zhí)法的產(chǎn)生邏輯要從行政運(yùn)行機(jī)制談起。公共部門的運(yùn)行主要以效率和效益為價(jià)值判斷要素，效率以執(zhí)行力的快慢來評價(jià)，效益以產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)正面影響、政治認(rèn)同度以及群眾的認(rèn)可度等價(jià)值因素來評價(jià)。公共組織（包括黨委、政府、群團(tuán)等）通過決策與許可、執(zhí)行與執(zhí)法、監(jiān)督與糾正的循環(huán)機(jī)制來確保公共政策效率與效益的實(shí)現(xiàn)。在我國的行政管理體系中，依據(jù)組織法以及相關(guān)法律和工作的需要，以“三定（職責(zé)、機(jī)構(gòu)、人員）”方案來確定某一公共部門職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)以及職能邊界，從而建立起以分工為基礎(chǔ)、各司其職與合作協(xié)同為根本的行政運(yùn)行體系。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及科層制運(yùn)行的官僚化缺陷，綜合行政執(zhí)法成本投入與效能效益的產(chǎn)出不成正比，從而被納入行政管理體制改革范疇，其原因主要有以下幾點(diǎn)：

一是城市化的需要。我國城市化進(jìn)程加速帶來的治理新問題，基于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的成本與效益的帕累托最優(yōu)，要么需要集中統(tǒng)一處理以提升執(zhí)法效能，比如流動(dòng)攤販；要么有些問題不需要成立單一的行政機(jī)構(gòu)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)以節(jié)省行政資源，這給大部制和城市管理綜合執(zhí)法提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。二是執(zhí)法困境的需要。長期以來，行政機(jī)關(guān)有利爭著做，無利“踢皮球”，將政府整體性和部門職責(zé)置于不顧；特別是重復(fù)管理，各自為政，部門之間輕則互不認(rèn)可，重則惡斗；權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、層級過多，有時(shí)出現(xiàn)執(zhí)法真空，有些重點(diǎn)領(lǐng)域和基層執(zhí)法力量薄弱，給黨和政府造成不良影響。綜合行政執(zhí)法是每遇合作執(zhí)法就需要通過上級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)或者通過棍棒、口水戰(zhàn)解決前述矛盾的途徑之一。三是大部制改革的需要。職能與機(jī)構(gòu)是相輔相成的。改革開放以來，大部制一直是我國政府機(jī)構(gòu)改革的方向，而執(zhí)法資源和執(zhí)法職能的整合是大部制改革相應(yīng)的配套機(jī)制。四是政府職能轉(zhuǎn)變的需要。簡政放權(quán)是職能轉(zhuǎn)變的途徑；同時(shí)綜合執(zhí)法也是職能轉(zhuǎn)變的途徑之一，目的是減少重復(fù)執(zhí)法、減少對執(zhí)法對象和市場的干擾和壓力，是解決政府缺位、越位、錯(cuò)位等問題的有效舉措。五是依法改革的需要。綜合執(zhí)法是《行政處罰法》頒布后國務(wù)院實(shí)行的相對集中行政處罰權(quán)工作的要求。

我國自1997年開始試點(diǎn)集中行政處罰權(quán)，2002年在全國鋪開。以第一批試點(diǎn)城市廣州為例，自1997年起，相繼頒布實(shí)施了《廣州市城市管理監(jiān)察條例》、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》、《關(guān)于深化城市管理體制改革的決定》、《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》等相關(guān)規(guī)章制度，并在市、區(qū)分別建立城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)（廣州市城市管理綜合執(zhí)法局）、城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)（區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局），作為市、區(qū)政府在城市管理方面的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但截止到目前，廣州同全國各城市一樣，雖然取得了一定的成效，卻還不能自信地說已經(jīng)找到了一個(gè)法律完善、結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效、運(yùn)行通暢、群眾滿意的城管綜合執(zhí)法體制，因?yàn)榻陙碓诔鞘泄芾眍I(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革過程中碰到了以下難題：

第一，執(zhí)法主體層面。一些執(zhí)法主體的執(zhí)法理念表現(xiàn)出官僚式、任務(wù)式、運(yùn)動(dòng)式而非服務(wù)化、法治化、常態(tài)化的機(jī)制，致使執(zhí)法行動(dòng)出現(xiàn)人海戰(zhàn)術(shù)、疲勞戰(zhàn)術(shù)，偶爾還會(huì)帶來激烈沖突，影響執(zhí)法的效益。由于城管執(zhí)法隊(duì)伍的組建之初，人員素質(zhì)參差不齊、管理不規(guī)范、紀(jì)律要求不嚴(yán)，導(dǎo)致個(gè)別隊(duì)員權(quán)利欲望強(qiáng)，對法律和群眾沒有敬畏，產(chǎn)生暴力執(zhí)法，傷了執(zhí)法的民心。法律依據(jù)不全、程序不規(guī)范、執(zhí)法手段單一欠缺威懾力、執(zhí)法無保障，導(dǎo)致執(zhí)法弱勢，傷了執(zhí)法的權(quán)威。改革之后又產(chǎn)生新的職能邊界問題，執(zhí)法的職權(quán)范圍不規(guī)范、職權(quán)性質(zhì)難以界定、上下左右之間及部門間協(xié)作效率不高，出現(xiàn)新的執(zhí)法協(xié)調(diào)難問題，傷了執(zhí)法的效率。

第二，執(zhí)法客體層面。謀暴利：一些市場主體和社會(huì)個(gè)體社會(huì)主義核心價(jià)值觀缺失，不以自覺遵守法律為榮，反以鉆法律空子、獲取非法收益為榮。暴力抗法：一些違法違規(guī)人員以暴力抗法阻擊或逃避正常執(zhí)法，或者抓住政府維穩(wěn)的心態(tài)，以“大鬧”促使政府服軟化小的習(xí)慣式路徑，影響法律的正常實(shí)施和執(zhí)法的正常進(jìn)行。求生存：社會(huì)上確實(shí)存在一些弱勢群體，就業(yè)、生活無保障，而政府兜底保障沒有普及或者不給力，致使一些弱勢群體需要通過流動(dòng)擺攤等違規(guī)方式來謀取生存的基本條件、更好的生活臺(tái)階或者是創(chuàng)業(yè)的資本，并贏得了社會(huì)輿論的同情，對執(zhí)法的理解和認(rèn)同產(chǎn)生偏差。

第三，執(zhí)法環(huán)境層面。城市管理的綜合執(zhí)法涉及公共管理、行政法系、行業(yè)管理等多重理論體系，目前的理論研究還不系統(tǒng)、不全面、不深入。執(zhí)法依據(jù)不系統(tǒng)，法律法規(guī)不規(guī)范，上位法分布在各行業(yè)法律制度中，法律給予的執(zhí)法程序復(fù)雜、執(zhí)法手段不多，導(dǎo)致基層執(zhí)法難度大。部分黨委、政府對城管執(zhí)法不重視、認(rèn)識(shí)有偏差，重視時(shí)搞突擊，平時(shí)對城管綜合執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)、考核不到位。導(dǎo)致長期以來，發(fā)生了一些執(zhí)法主體不作為、亂作為、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，導(dǎo)致守法公民不信仰法律而謀暴利者見縫插針現(xiàn)象的存在。一些人缺乏對法律的敬畏和信仰導(dǎo)致暴力抗法成為路徑依賴；少數(shù)人習(xí)慣性挑戰(zhàn)制度的權(quán)威以獲取驕傲感、自豪感、虛榮心，導(dǎo)致在一些社會(huì)群體中形成遵守制度者恥，不遵守者為榮的氛圍。改革的不徹底導(dǎo)致體制機(jī)制不順，將體制機(jī)制改革等同于精簡人員和節(jié)省辦公經(jīng)費(fèi)，等同于合署辦公和機(jī)構(gòu)整合，對上下統(tǒng)籌改革、執(zhí)法協(xié)調(diào)、執(zhí)法邊界、隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法模式、執(zhí)法配套、執(zhí)法宣傳等問題重視不夠或做得不系統(tǒng)、不深入。

綜合行政執(zhí)法改革不僅是行政執(zhí)法體制機(jī)制改革的自我完善，作為一項(xiàng)公共政策也當(dāng)然有決策、執(zhí)行、評估、完善或終止的政策循環(huán)過程，上述改革的難題和問題與成效和經(jīng)驗(yàn)并存，只能通過不斷的研究、探索和更加系統(tǒng)、全面、深入的改革才能促使綜合行政執(zhí)法體系的完善。

二、廣州市荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法改革的基本做法和成效評估

廣州市荔灣區(qū)面對綜合行政執(zhí)法改革難題，探索城管執(zhí)法體制改革規(guī)律，積極貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革、四中全會(huì)全面依法治國中關(guān)于推行綜合執(zhí)法、理順城管執(zhí)法體制的要求，按照省市相關(guān)部署進(jìn)行了大膽的探索。

（一）基本做法①

1、大部制式的機(jī)構(gòu)整合。始于2011年5月的荔灣區(qū)新一輪綜合行政執(zhí)法改革，具體的做法是：將原有的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)（工商等市垂直管理部門除外），包括原區(qū)城管綜合執(zhí)法分局、區(qū)交通局綜合行政執(zhí)法分局、區(qū)環(huán)境局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)水農(nóng)局水政監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)國土房管分局國土執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)經(jīng)貿(mào)局商務(wù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)、區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)文化局文化市場綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、區(qū)人社局勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)等部門的執(zhí)法人員及其承擔(dān)的行政處罰權(quán)從原行政主管部門剝離出來，全部集中到新組建的區(qū)綜合行政執(zhí)法局；對區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局、區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所、區(qū)動(dòng)物防疫監(jiān)督管理所的行政處罰權(quán)及部分執(zhí)法人員也從原行政主管部門剝離出來，集中到新組建的區(qū)綜合行政執(zhí)法局。

2、相對集中行政處罰權(quán)。依照《行政處罰法》以及國務(wù)院［2002］17號文相關(guān)規(guī)定，荔灣區(qū)在目前各地多數(shù)在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)（“N+1”）的模式上，不僅在城市管理領(lǐng)域，還把經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理等領(lǐng)域的部分行政處罰權(quán)進(jìn)行集中。根據(jù)2013年6月的省政府公告，荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使市容環(huán)境衛(wèi)生、交通、食鹽和酒類、安全生產(chǎn)、土地、文化、體育、勞動(dòng)保障、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、衛(wèi)生監(jiān)督、食品藥品安全、動(dòng)物防疫、城市綠化、市政、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)以及建設(shè)工程管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)和工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的占用城市道路、廣場等公共場所違法經(jīng)營行為的行政處罰權(quán)；并履行法律、法規(guī)、規(guī)章或者省人民政府規(guī)定的其他職責(zé)。荔灣區(qū)實(shí)行的“N+X+1”模式（X指城市管理領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域）涉及17個(gè)政府職能部門執(zhí)法職權(quán)、2319項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)、79項(xiàng)行政強(qiáng)制事項(xiàng)，這是區(qū)別于其它地區(qū)的最大不同之處。

3、建立執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。一是明確機(jī)構(gòu)定位。各地設(shè)置的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本上都是隸屬于政府某個(gè)職能部門，或與某個(gè)職能部門合署辦公，或由政府委托某個(gè)職能部門管理；有些城市市、區(qū)兩級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)還設(shè)置為上下級隸屬關(guān)系，這與國務(wù)院［2002］17號文的要求明顯不符。荔灣區(qū)的改革完全遵循國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，明確區(qū)綜合行政執(zhí)法局為直屬區(qū)政府管理的正處級行政機(jī)構(gòu)，規(guī)格與區(qū)政府職能部門平級，經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政全額負(fù)責(zé)，區(qū)政府為區(qū)綜合行政執(zhí)法局行政執(zhí)法爭議的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)力度。局長由區(qū)政府一名副區(qū)長兼任，至今還沒有其它地方有由一級政府班子副職兼任綜合行政執(zhí)法局局長的規(guī)定。改革之初還曾選派一名區(qū)政府黨組成員任該局黨委書記、常務(wù)副局長（法人代表）；同時(shí)任命涉改職能局一名副局長兼任區(qū)綜合行政執(zhí)法局副局長，以加強(qiáng)職能局與執(zhí)法局的工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)；任命街道執(zhí)法隊(duì)長或教導(dǎo)員為街道黨工委委員，以加強(qiáng)基層執(zhí)法層面的執(zhí)法協(xié)調(diào)力度。

4、注重監(jiān)控權(quán)力。荔灣區(qū)參照紀(jì)律部隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)法局層面設(shè)政委職務(wù)，基層設(shè)教導(dǎo)員職務(wù)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)里設(shè)紀(jì)檢督察科。區(qū)紀(jì)委向該局派駐紀(jì)檢組，由紀(jì)檢組組長兼任局紀(jì)委書記。區(qū)檢察院與該局簽署共建預(yù)防職務(wù)犯罪的“清蓮工程”。在日常執(zhí)法工作中，要求全體執(zhí)法人員堅(jiān)決執(zhí)行上級紀(jì)檢部門的要求，所有案件必須上線（網(wǎng)上辦案），全程接受紀(jì)檢部門的監(jiān)督。

5、執(zhí)法流程再造。打破原有條條執(zhí)法模式，采用條塊結(jié)合、以塊為主的模式。按照“屬地管理、重心下移”的管理原則，荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局設(shè)8個(gè)機(jī)關(guān)科室、4個(gè)直屬中隊(duì)、23個(gè)派出機(jī)構(gòu)（22條行政街道和區(qū)景區(qū)中心各派駐一支執(zhí)法隊(duì)），一線執(zhí)法力量占全局總量的86.63%，其中派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量占全局總量的74.73%。機(jī)關(guān)8個(gè)科室中有5個(gè)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)工作。4個(gè)直屬隊(duì)分片指導(dǎo)派出機(jī)構(gòu)在行政轄區(qū)內(nèi)開展巡查工作及依法行使行政處罰權(quán)，并根據(jù)分類執(zhí)行一些技術(shù)要求較高的執(zhí)法案件，督辦或查處大案、要案以及上級交辦案件。23個(gè)派出機(jī)構(gòu)分別以局的名義在行政轄區(qū)內(nèi)行使相關(guān)行政處罰權(quán)，接受區(qū)綜合執(zhí)法局和街道辦事處雙重領(lǐng)導(dǎo)：業(yè)務(wù)工作接受區(qū)綜合執(zhí)法局的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，人事、財(cái)務(wù)由街道辦事處管理，日常工作由街道辦事處指揮、調(diào)度和考核。

6、科學(xué)有序推進(jìn)改革。為確保改革有序成功推進(jìn)，荔灣區(qū)強(qiáng)化組織保障，在區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一思想的前提下，先期調(diào)查研究，成立行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和籌建荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局工作領(lǐng)導(dǎo)小組。妥善安排干部。明確直屬機(jī)構(gòu)8名正科級隊(duì)長、教導(dǎo)員可由副處級干部擔(dān)任，提高直屬機(jī)構(gòu)指導(dǎo)派出機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法工作的效能。尊重干部個(gè)人意愿，采取競爭上崗的方式，任命100余名科級領(lǐng)導(dǎo)干部，同意部分人員提前退休。嚴(yán)格規(guī)范管理。組織執(zhí)法局全體執(zhí)法人員參加市法制辦組織的行政執(zhí)法資格考試；制定統(tǒng)一使用的執(zhí)法文書，梳理行政執(zhí)法事項(xiàng)與執(zhí)法流程匯編，建立工作制度匯編，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的使用，完善會(huì)審制度。創(chuàng)新執(zhí)法模式。按照“一名副局長+一個(gè)直屬隊(duì)+一個(gè)片區(qū)”的模式推進(jìn)網(wǎng)格化片區(qū)綜合行政執(zhí)法工作。加強(qiáng)精細(xì)化管理，采取“錯(cuò)峰上班全天候執(zhí)法”方式，防止出現(xiàn)執(zhí)法“真空期”。在執(zhí)法局機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)均設(shè)立“新聞發(fā)言人”，主動(dòng)引導(dǎo)輿情。以數(shù)字化城市管理信息、視頻監(jiān)控等系統(tǒng)為平臺(tái)，以12319區(qū)長專線為依托，推動(dòng)800M數(shù)字集群建設(shè)項(xiàng)目，打造高效、全時(shí)段、全方位覆蓋的數(shù)字化城市管理信息平臺(tái)。將執(zhí)法事項(xiàng)先按模塊進(jìn)行分類。將17大項(xiàng)分成四大類，第一類是交通、土地、水務(wù)和文化、體育市場管理；第二類是安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障和環(huán)境保護(hù)管理；第三類是食鹽和酒類、衛(wèi)生監(jiān)督、食品藥品安全和動(dòng)物防疫管理；第四類是城市管理。確保各隊(duì)伍人員專業(yè)齊全，各街道執(zhí)法隊(duì)每人至少精通一大類，每一大類至少有兩人精通。采取法律法規(guī)理論授課、軍事體能訓(xùn)練、典型案例講解交流、專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練、QQ業(yè)務(wù)交流群、執(zhí)法動(dòng)態(tài)平臺(tái)學(xué)習(xí)等多種形式開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)。

（二）成效評估

1、從機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的角度看，由城市管理綜合執(zhí)法走向綜合行政執(zhí)法。荔灣區(qū)的改革機(jī)構(gòu)整合力度大、集中行政處罰權(quán)范圍廣，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法的問題。通過成建制劃轉(zhuǎn)的方式，將原有的9支執(zhí)法隊(duì)伍合并成一支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一由執(zhí)法局行使相關(guān)的行政處罰權(quán)，在體制上基本解決了執(zhí)法隊(duì)伍膨脹、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。整合了行政職能，在一定程度上解決了行政管理的效率問題。行政處罰職能分離出去后，職能部門可以從耗時(shí)費(fèi)力的案件調(diào)查處理事務(wù)中解脫出來，理論上有更多的時(shí)間集中精力做好行政許可和日常行政監(jiān)督管理工作。同時(shí)，社會(huì)關(guān)注的城管執(zhí)法工作重點(diǎn)在流動(dòng)商販、違法建設(shè)等城市管理領(lǐng)域，改革后擴(kuò)展到衛(wèi)生、食品、土地、交通等經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序熱點(diǎn)領(lǐng)域，有助于執(zhí)法職能的整合以及執(zhí)法形象的重塑，為往后基層政府機(jī)構(gòu)大部制改革和政府職能轉(zhuǎn)變打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

2、從執(zhí)法力量和隊(duì)伍建設(shè)層面來看，由執(zhí)法力量分散走向執(zhí)法力量集中。整合執(zhí)法力量，在一定程度上解決了執(zhí)法力量單薄的問題。在改革前，除原城管執(zhí)法隊(duì)伍338名編制外，其他專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍人員編制都非常有限，個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)如國土、文化實(shí)際執(zhí)法人員只有5名左右，在荔灣區(qū)63平方公里、120萬常住人口的轄區(qū)內(nèi)，深入開展執(zhí)法工作力不從心，對一些尚未曝光的違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)了也無力查處。改革后，執(zhí)法力量明顯得到加強(qiáng)，許多案件得到了及時(shí)查處，可以說單項(xiàng)執(zhí)法人數(shù)上的增長少則1倍，多的達(dá)到60倍。整合執(zhí)法手段，在一定程度上解決了聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)難的問題。新模式運(yùn)作以來，執(zhí)法局的執(zhí)法措施和執(zhí)法手段更加豐富，一些原來需要幾個(gè)行政職能部門聯(lián)合執(zhí)法的工作，現(xiàn)在只需執(zhí)法局一家就可以進(jìn)行綜合執(zhí)法，解決了以往行政執(zhí)法中反復(fù)協(xié)調(diào)和互相推諉的問題，執(zhí)法效率有了較大提高。

3、從部門權(quán)限沖突解決和部門間協(xié)同的層面上看，從單獨(dú)執(zhí)法走向許可、執(zhí)法、監(jiān)督相結(jié)合。權(quán)力適當(dāng)分割，在一定程度上加強(qiáng)了對不同權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。實(shí)行綜合執(zhí)法改革，把處罰權(quán)從職能部門分離出來，集中到執(zhí)法機(jī)構(gòu)，打破了部門之間原有的利益格局，使職能部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間形成一種互相監(jiān)督和互相制約的機(jī)制，可以起到預(yù)防權(quán)力濫用和暗箱操作的作用，當(dāng)然也導(dǎo)致改革前執(zhí)法部門間的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向執(zhí)法與職能部門間的協(xié)調(diào)問題。但由于荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法改革配以其他職能部門大部制，并將行政許可整合在政務(wù)中心“綜合受理，分類審批、統(tǒng)一出件”的“三集中三到位”②，在基層配以網(wǎng)格化服務(wù)管理模式，大許可、大執(zhí)法、大監(jiān)督格局初步形成，打破了原職能部門的權(quán)限和改革前執(zhí)法部門與執(zhí)法部門之間處理職責(zé)交叉事件時(shí)或相互推諉或相互爭利的局面，提升了執(zhí)法部門與職能部門間的協(xié)調(diào)效能。

三、進(jìn)一步完善綜合行政執(zhí)法改革的思考

廣州市荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法改革是法治型、創(chuàng)新型、服務(wù)型政府建設(shè)的有益探索，其改革舉措主要集中在執(zhí)法主體和執(zhí)法環(huán)境方面，其綜合的執(zhí)法事項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的方方面面，對其綜合化、精品化、法制化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理的要求也會(huì)更高。但對執(zhí)法大環(huán)境的改觀影響不大，而且改革的長期成效和成功與否仍然需要一段時(shí)間來考察。就目前來看，除了在基本做法和基本成效方面有正面經(jīng)驗(yàn)以外，思考其問題和完善的建議仍然能推動(dòng)綜合行政執(zhí)法改革理論設(shè)計(jì)、法律法規(guī)和執(zhí)法實(shí)踐的完善。

（一）荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法改革仍需解決的問題

由于荔灣區(qū)開展的跨部門、跨領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，缺少可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，國家也沒有統(tǒng)一的法規(guī)，各部門在實(shí)際工作中也沒有規(guī)范性的做法作為參考，因此，在改革之初和改革的過程中，由于頂層設(shè)計(jì)不完善，基層改革仍然難以突破，具體來說：

一是執(zhí)法主體自身存在的職能邊界界定、執(zhí)法力量配備矛盾、執(zhí)法協(xié)調(diào)難等問題依然存在。改革后由于各部門對處罰權(quán)和執(zhí)法權(quán)認(rèn)知不一，有的把處罰權(quán)的劃出視同全部執(zhí)法權(quán)的劃出，只行使許可權(quán)，不履行監(jiān)督檢查權(quán)；而執(zhí)法部門又忽視了處罰權(quán)是依據(jù)監(jiān)督檢查權(quán)才能行使的，造成行政監(jiān)管弱化?，F(xiàn)有執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊、能力高低不一，執(zhí)法人員對原來從事的執(zhí)法領(lǐng)域的業(yè)務(wù)相對熟練，但對新整合過來的執(zhí)法業(yè)務(wù)普遍感到陌生，離一專多能的要求還有差距。協(xié)同執(zhí)法機(jī)制不暢。涉改職能部門多，與上一級機(jī)構(gòu)溝通不暢，許多會(huì)議、檢查、考核、工作協(xié)調(diào)使得執(zhí)法局分身乏術(shù)。權(quán)力高度集中導(dǎo)致責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)過大，職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)高。隊(duì)伍建設(shè)和管理壓力大。人多編少，干部晉升通道堵塞，年輕干部看不到發(fā)展前景，加上橫向比較付出多、待遇低，干部的積極性難于調(diào)動(dòng)，見異思遷的人不在少數(shù)，容易產(chǎn)生不作為、慢作為、甚至亂作為的現(xiàn)象。二是綜合行政執(zhí)法改革的大環(huán)境以及執(zhí)法客體的問題不容樂觀。作為基層，無法改變?nèi)珖C合行政執(zhí)法缺乏母法和系統(tǒng)法律規(guī)范、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法認(rèn)同度不高的局面，也難以改變下改上不改、大部制跟不上的困局，在法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)也只能做到拋磚引玉的作用，對減少遏止暴力抗法、理解和支持行政執(zhí)法的社會(huì)輿論引導(dǎo)方面影響力也有限。宏觀上看，由于城鄉(xiāng)差距、地域差距、貧富差距、行業(yè)差距、法律認(rèn)知差距短時(shí)期內(nèi)難以解決，因此違規(guī)獲利的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就依然存在。從荔灣區(qū)本身來看，由于傳統(tǒng)觀念和路徑依賴的阻礙，目前對行政執(zhí)法改革沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，相關(guān)職能部門和街道辦事處對改革認(rèn)可的聲音較弱。街道層面作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，缺乏執(zhí)法的合理性依據(jù)，可以說是有參與管理的法定責(zé)任，缺乏有效管理的法律保障；有數(shù)量龐大的執(zhí)法對象，缺乏與之匹配的高效隊(duì)伍；有復(fù)雜多樣的執(zhí)法職能，缺乏有效執(zhí)法的專業(yè)保障。

（二）深化綜合行政執(zhí)法改革的幾點(diǎn)建議

城市的治和理，離不開執(zhí)法的威懾、調(diào)節(jié)和引導(dǎo)。綜合行政執(zhí)法改革可以加快大部制改革與政府職能轉(zhuǎn)變步伐，成為體制機(jī)制改革的一個(gè)突破口；可以為解決城市管理問題，維護(hù)黨委政府權(quán)威，保護(hù)弱勢群體，彌合黨群關(guān)系創(chuàng)傷等方面做出貢獻(xiàn)。但從國外來看，很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)沒有專設(shè)城管執(zhí)法隊(duì)伍，像德國、韓國、日本，凡涉及對違法自然人執(zhí)法的事項(xiàng)，一般都由警察或具有強(qiáng)制力的部門執(zhí)行。而香港地區(qū)和新加坡則采用“嚴(yán)、疏”相濟(jì)的辦法。國內(nèi)方面，三亞、寧波、舟山等地目前的改革力度與廣州差不多，但是成與敗暫時(shí)都還不能下結(jié)論。所以，為了更好地推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，應(yīng)該從整體上把握以下原則：完善的法制建設(shè)是綜合行政執(zhí)法體制改革得以落實(shí)的基礎(chǔ)，科學(xué)的制度設(shè)計(jì)是改革順利推進(jìn)的前提；健康的執(zhí)法隊(duì)伍是改革成功運(yùn)行的關(guān)鍵；專業(yè)的技術(shù)支援是改革有效開展的保障；公正的輿論導(dǎo)向是改革爭取支持的法寶；合理的責(zé)任監(jiān)督是改革得到認(rèn)可的鑰匙。具體來說：

1、頂層設(shè)計(jì)層面。

一是加強(qiáng)理論依據(jù)和法理依據(jù)的研究。加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法法理學(xué)、部門間協(xié)調(diào)理論等理論研究，推進(jìn)理性改革。推動(dòng)法律依據(jù)的完善，爭取在國家和省的層面完善行政執(zhí)法綜合性法律規(guī)章的制定實(shí)施。在中央和省級層面設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如城市管理與綜合執(zhí)法辦公室，統(tǒng)籌城市管理、服務(wù)、執(zhí)法的相關(guān)工作，自上而下出臺(tái)指導(dǎo)性意見，梳理可以集中的行政處罰權(quán)事項(xiàng)；界定行政處罰、許可、檢查等邊界。改革過程中雖需充分討論，更要統(tǒng)一思想，增加正面聲音。二是大膽探索大部制和政府機(jī)構(gòu)重塑。思考以城市為單位，按照決策（許可）、執(zhí)行（執(zhí)法）、監(jiān)督（績效）等行政三分框架下，把城市公共事務(wù)分類，從而組建城市社會(huì)秩序監(jiān)督管理局、市場秩序監(jiān)督管理局與政務(wù)管理服務(wù)局，許可和窗口主要集中在政務(wù)管理局；將除公安以外的執(zhí)法職能，分成社會(huì)秩序和市場秩序兩個(gè)部分，由社會(huì)秩序局與市場秩序局進(jìn)行行政檢查、執(zhí)法和行政處罰，對一些危害較大的執(zhí)法事項(xiàng)賦予一定的財(cái)產(chǎn)、人身強(qiáng)制權(quán)；司法系統(tǒng)可設(shè)置專項(xiàng)機(jī)構(gòu)處理跟進(jìn)。三是完善改革執(zhí)法改革大環(huán)境。要提升政府兜底保障措施的力度，解決貧富差距，讓弱勢群體有更好的就業(yè)和收入。要建立誠信系統(tǒng)，將行政執(zhí)法的處罰記錄與銀行、社保、就業(yè)等信用系數(shù)掛鉤。要在柔性處理輕微違法違規(guī)行為的基礎(chǔ)上，對危害較大的違法違規(guī)行為嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅追究，增加違法違規(guī)成本，主動(dòng)加強(qiáng)宣傳，在全社會(huì)樹立法律信仰。

2、具體操作層面。

一是轉(zhuǎn)變和明晰涉改政府部門的職能。相對集中執(zhí)法權(quán)，精簡機(jī)構(gòu)和人員不是終極目的，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)體系，更好地提高行政效率和效益才是目的。要根據(jù)執(zhí)法事項(xiàng)的專業(yè)性、保密性以及執(zhí)法的成本與效益等具體情況來科學(xué)合理地確定綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)。要科學(xué)合理地調(diào)整配置政府各部門職能，推進(jìn)大部制改革，將多種內(nèi)容、有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部門管理，執(zhí)法隊(duì)伍隨著職能部門的整合相應(yīng)整合，實(shí)行行政處罰權(quán)的內(nèi)部集中，才能從根本上最大限度地避免政府職能交叉、部門扯皮和部門間協(xié)同難題，完善行政管理部門與執(zhí)法部門的職責(zé)，做到檢查與處罰聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)格問責(zé)落實(shí)行政管理責(zé)任制。二是善用公關(guān)技巧，建立綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)由職能部門、社會(huì)力量（群眾、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)）和綜合行政執(zhí)法局來共同推動(dòng)完成。各職能部門和執(zhí)法局分清在日常巡查、證書等資料的年審、技術(shù)監(jiān)測、接受群眾投訴和媒體曝光等多種監(jiān)管渠道中的職責(zé)，并光明正大地與社會(huì)力量做好正面公關(guān)，重塑城市衛(wèi)士形象。三是要與政務(wù)改革、網(wǎng)格化管理服務(wù)、全面績效考核等改革統(tǒng)籌推進(jìn)，促使基層行政管理體制“以職能為中心”做頂層設(shè)計(jì)，“以公眾為中心”滿足群眾服務(wù)效能需求，在基層逐步建立起以互聯(lián)網(wǎng)為樞紐、以大數(shù)據(jù)為支撐的大許可、大執(zhí)法、大監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)與職能配置格局，節(jié)約行政成本，提高執(zhí)法效益、行政效能和群眾對城市管理綜合執(zhí)法的滿意度、認(rèn)可度，促使我國城市公共治理體系的完善。

［注釋］

①荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法改革的基本做法、難題和對策的部分內(nèi)容是筆者根據(jù)在荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局等單位調(diào)研的資料結(jié)合荔灣信息調(diào)研專刊中刊發(fā)的有關(guān)相對集中行政處罰權(quán)與綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作等內(nèi)容整理的。

②荔灣區(qū)政務(wù)改革“三集中、三到位”是指：部門行政審批職能向一個(gè)科室相對集中、承擔(dān)審批職能的科室向政務(wù)服務(wù)中心集中、行政審批事項(xiàng)向電子政務(wù)平臺(tái)集中，做到行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐大廳到位、審批授權(quán)窗口到位、電子監(jiān)察到位。

［1］金國坤.行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究：部門協(xié)調(diào)的法治化路徑探尋［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

［2］楊興坤.大部制：雛形、發(fā)展與完善［M］.北京：中國傳媒大學(xué)出版社，2012.

［3］熊文釗.城管論衡：綜合行政執(zhí)法體制研究［M］.北京：法律出版社，2012.

［4］楊書文.中國城市管理綜合執(zhí)法體制研究［M］.天津：田徑人民出版社，2009.

［5］張劍飛、葉新火.關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的研究報(bào)告［EB/OL］.寧波政府法治信息網(wǎng)，2015—2—15.

□責(zé)任編輯：溫朝霞

D922.1

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1003—8744（2015）04—0023—08

2015—5—22

李海峰（1982—），男，中共廣州市委黨校荔灣分校行政學(xué)講師，主要研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c公共政策。