農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護問題研究——以廣西龍州縣為例

盧智增

（華中師范大學，政治學研究院，湖北·武漢 430079；桂林理工大學，人文社會科學學院，廣西·桂林 541004）

黨的十八屆三中全會指出，要加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地效益最大化。然而，由于我國各地自然地理條件存在差異，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中也暴露出一些問題，特別是如何維護農(nóng)民權(quán)益的問題。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，在不改變農(nóng)村集體所有權(quán)的前提下，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織的行為。

近年來，廣西崇左市龍州縣通過各種方式促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地資源和社會資源得到優(yōu)化配置的同時，提高了農(nóng)民的收入。根據(jù)龍州縣的土地流轉(zhuǎn)情況來看，土地流轉(zhuǎn)主要有一下幾種方式：

1.轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是最主要的土地流轉(zhuǎn)方式，大約占土地流轉(zhuǎn)總數(shù)的53%。[1]轉(zhuǎn)包方式比較適合那些有其他發(fā)展而沒有時間自己經(jīng)營土地但又不想讓土地荒蕪的農(nóng)戶。還有些農(nóng)戶家里土地非常少，僅靠土地經(jīng)營帶來的收入無法滿足家庭支出，于是也想把土地轉(zhuǎn)包出去。

2.轉(zhuǎn)讓

與轉(zhuǎn)包不同，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果是讓渡方在轉(zhuǎn)讓期間徹底失去轉(zhuǎn)讓土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。如果甲農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)讓給乙農(nóng)戶三年，在這三年內(nèi)，甲農(nóng)戶沒有土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，一旦甲農(nóng)戶沒有其他穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，那么他可能成為無業(yè)游民，生活沒有保障。因此，轉(zhuǎn)讓方式一般較少農(nóng)戶采用，而且轉(zhuǎn)讓期一般不長。

3.出租

出租是最古老、也是最常見的一種土地流轉(zhuǎn)方式，古代擁有土地所有權(quán)的地主常常將土地租給農(nóng)民，農(nóng)民將收獲的農(nóng)作物變賣后，給地主一定的租金。如今，在農(nóng)村出租耕地，依然比較流行。

4.互換

互換，也就是農(nóng)戶之間互相交換土地和土地承包權(quán)。它的特點是，一方獲得了另一塊土地的承包經(jīng)營權(quán)，但也失去了原來那塊土地的承包經(jīng)營權(quán)。在龍州縣內(nèi)，一些培育樹苗的農(nóng)戶為了便于成片樹苗的種植和管理，將自家零散的承包地與同村農(nóng)戶互換，然后獲得相對集中的土地的承包權(quán)。

5.返租倒包

返租倒包，通俗地講，就是指在雙方自愿、互惠互利的前提下，農(nóng)民的承包地部分被鄉(xiāng)或村集體“返租”回來 ，再承包給其他經(jīng)營者的行為。

6.入股

入股，是指農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)折現(xiàn)入股，按照約定的時間取得紅利的一種土地流轉(zhuǎn)方式。入股的方式僅限于那些家里有幾十畝土地，自己不愿經(jīng)營但又沒有外出打工意愿的土地大戶。

二、龍州縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）整合土地，加快流轉(zhuǎn)

在龍州縣內(nèi)，以山地、洼地、丘陵為主的地理條件限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在龍州縣各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地分割成很多小塊，給當?shù)剞r(nóng)戶管理和經(jīng)營帶來了很多不便，一部分村集體想通過化零為整的方式進行土地流轉(zhuǎn)，以便于將土地承包出去。據(jù)不完全統(tǒng)計，龍州縣有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17個村、50多個自然屯，開展了土地小塊并大塊的流轉(zhuǎn)模式，調(diào)整面積達4萬多畝，占全縣土地面積的6%左右。其中，擁有4000多戶農(nóng)民的上龍鄉(xiāng)，每戶普耕地塊數(shù)多但面積小，用來劃分界限的田埂占了不少比例，非常浪費。如該鄉(xiāng)上龍村的一個屯長家中僅有4畝責任田，卻被分割成18塊地，零散分布于各處，家里買了拖拉機也用不上，只能用人工和牛耕。而通過整合土地，可以有效地加快土地流轉(zhuǎn)。

（二）流轉(zhuǎn)地用途

一是房地產(chǎn)建筑用地。近年來，一些富裕起來的農(nóng)民開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一些交通比較便利的郊區(qū)購地建房，而在縣城周邊地區(qū)，一些房地產(chǎn)商更是瞄準了土地流轉(zhuǎn)這一契機，通過政府大量征用農(nóng)民土地，用于房地產(chǎn)建設。

二是種植其他經(jīng)濟作物。在一些地方，有的村干部違背了農(nóng)民意志，利用手中權(quán)力或集體壓力強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，承包給外商種植其他經(jīng)濟作物。

（三）流轉(zhuǎn)地補償金少

龍州縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般采用農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給公司，由公司支付農(nóng)戶租金的土地流轉(zhuǎn)模式。比如該縣的彬橋鄉(xiāng)清明村，把土地流轉(zhuǎn)給蔗糖生產(chǎn)企業(yè)，流轉(zhuǎn)后的土地全部用于種植甘蔗，土地租賃期為2012-2024年。但這種土地流轉(zhuǎn)方式嚴重損害了農(nóng)民的利益，在長達12年的土地流轉(zhuǎn)期間，當?shù)剞r(nóng)戶只能從每畝地中得到900-1200元的租金收入，農(nóng)民根本無法維持日常的生活。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素

（一）農(nóng)戶勞動力組成情況

按家庭收入來源和勞動力從事的工作劃分，當?shù)剞r(nóng)戶主要有農(nóng)業(yè)型、混合型和務工型三種。調(diào)查顯示，進行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)型農(nóng)戶的數(shù)量就會降低10%左右，混合型農(nóng)戶會減少17%左右，而務工型農(nóng)戶則增加30%左右。這個結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移是土地流轉(zhuǎn)的一個影響因素，有富余勞動力的農(nóng)民家庭，土地流轉(zhuǎn)的積極性會更高，他們會主動將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或承包戶，然后外出務工，獲取土地外的更高的收入。

（二）農(nóng)戶文化結(jié)構(gòu)

土地流轉(zhuǎn)政策在實施過程中，尤其受到老一輩農(nóng)民的反對。他們文化水平低，有的甚至是文盲，他們認為，自己種了大半輩子地，突然間沒地種了，感覺自己“失業(yè)了”，覺得自己成為一個在家吃閑飯拖子女后腿的人，心理上接受不了。而那些年輕力壯、有點文化的農(nóng)民則同意土地流轉(zhuǎn)，認為土地流轉(zhuǎn)可以解決他們的后顧之憂，因為種甘蔗很辛苦，周期長，一年一季，而且在甘蔗生長期，農(nóng)民有小半年是閑著的，如果沒有其他手藝活，只能坐吃山空。而把土地流轉(zhuǎn)了，可以趁年輕到外頭多掙點錢，用他們的話來講，去打工把今天的錢花了，明天還會掙回來。因此，有點文化的年輕農(nóng)民不情愿復制上輩人被束縛在土地上的生活方式，支持土地流轉(zhuǎn)政策。

（三）農(nóng)戶人口結(jié)構(gòu)

農(nóng)戶的家庭人口構(gòu)成也是影響土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，筆者發(fā)現(xiàn)，在當?shù)剞r(nóng)村，農(nóng)戶的家庭人口結(jié)構(gòu)主要有以下幾類：一是家里老人健康，有小孩讀書，家里土地較少，能自食其力的農(nóng)戶，這類農(nóng)戶不愿意土地流轉(zhuǎn)；二是家中有重病者或殘疾者的農(nóng)戶，他們也不愿意土地流轉(zhuǎn)；三是由于自身因素，轉(zhuǎn)移勞動力有困難的農(nóng)戶家庭也不愿意土地流轉(zhuǎn)；四是家里土地較多，子女都已有工作，自己無法經(jīng)營的農(nóng)戶，他們比較愿意土地流轉(zhuǎn)；五是子女已有固定工作，且常年不在家，自己已經(jīng)干不動的農(nóng)戶，這類農(nóng)戶也比較樂意流轉(zhuǎn)。

（四）農(nóng)戶自身意愿

從農(nóng)戶自身意愿來看，主要有下面四種情況：第一，想流轉(zhuǎn)但無人承包；第二，迫于大眾壓力流轉(zhuǎn)；第三，從眾心理，隨大流；第四，還沒有考慮清楚。以龍州縣逐卜鄉(xiāng)弄崗村為例，由于該村位于國家級自然保護區(qū)內(nèi)，有關部門實行了封山育林政策，當?shù)乜筛乇容^貧瘠，且分散在洼地中，交通不便，因此，有意向的承包商并不多，加上土地涉及的村集體太多，在轉(zhuǎn)讓金上很難達成一致，導致想土地轉(zhuǎn)讓但無人承包。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)民權(quán)益問題

（一）大量勞動力轉(zhuǎn)移

據(jù)調(diào)查，龍州縣農(nóng)村流轉(zhuǎn)地交易費用，每畝大約是1000元錢，根本維持不了正常生活，而當?shù)剞r(nóng)民的文化水平較低，連普通話都說不標準，又沒有一技之長，無法適應承包商的雇傭條件。雖然一些承包商在承包地上也雇傭了當?shù)匾恍┺r(nóng)民，但能雇傭到的畢竟很少。于是，當?shù)卮罅縿趧恿χ荒苓h離家鄉(xiāng)，外出務工。

（二）引發(fā)土地糾紛

由于當?shù)剞r(nóng)民普遍只有小學或初中文化，法律知識匱乏，他們對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和法律條款，根本無法理解透徹。因此，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民往往處于弱勢，有時候容易上當受騙，引起土地糾紛。如有的承包商把流轉(zhuǎn)地用作建筑用地，就違反了不得改變原有土地性質(zhì)的原則，流轉(zhuǎn)土地一旦用作建筑用地，想再恢復成耕地幾乎不可能了。

（三）增大搬遷成本

為了方便對自家土地的管理，龍州縣很多農(nóng)戶把房子建在可耕地附近，住戶比較零散。將土地承包出去之后，一些散居的農(nóng)戶被迫搬遷到固定的區(qū)域，而搬遷需要一定的經(jīng)濟成本、時間成本和心理成本，雖然搬遷會有一定的經(jīng)濟補償，畢竟只是杯水車薪，無法彌補搬遷的巨大開支。

（四）增大生計壓力

從近幾年的甘蔗價格來看，每噸甘蔗價格在500-800元錢之間，每畝可產(chǎn)甘蔗10噸左右，種植一畝甘蔗地，農(nóng)民至少可以獲得4000元的經(jīng)濟效益，而土地流轉(zhuǎn)交易費用大約是每畝1000元，與土地本身的生產(chǎn)收益相差甚遠。因此，對于一些年齡偏大，患有疾病或殘疾的農(nóng)戶，他們沒法轉(zhuǎn)移勞動力，土地流轉(zhuǎn)將使他們面臨新一輪的生計壓力。而且，在土地流轉(zhuǎn)過程中，承包商往往選擇那些連片、平整又距離公路近的土地來經(jīng)營，導致農(nóng)戶們的土地沒有完全承包，使他們陷入留守土地還是外出打工的兩難抉擇，影響了他們的生活。

（五）增大養(yǎng)老壓力

由于龍州縣經(jīng)濟實力不強，加上農(nóng)村養(yǎng)老體系不完善，當?shù)啬隄M60歲的老人每月領到的養(yǎng)老金只有55元錢，顯然無法滿足他們的生活。于是，老人們還想干些農(nóng)活，養(yǎng)些雞鴨、牛羊自食其力。然而，土地流轉(zhuǎn)后，他們是失去了依靠，沒有其他的收入。特別是那些雙女戶或者獨生子女戶，一旦孩子遠嫁他鄉(xiāng)，或者在外地定居，僅靠政府的養(yǎng)老金和承包商的土地流轉(zhuǎn)費是無法解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題的。

（六）制糖企業(yè)受沖擊，農(nóng)民收入下降

蔗糖業(yè)是龍州縣的支柱產(chǎn)業(yè)，也是當?shù)刎斦杖氲闹饕獊碓?。幾年前，龍州縣農(nóng)戶主要種植甘蔗，每年為龍州縣南華糖業(yè)有限公司供給了大量的蔗糖原料，該公司還投資了幾千萬配套建了一個造紙廠。而土地流轉(zhuǎn)以后，很多土地改種其他經(jīng)濟作物，如龍州縣逐卜鄉(xiāng)谷陽至逐卜街長達十公里的路段兩邊，種植的都是香蕉，未流轉(zhuǎn)土地則仍然種植甘蔗，導致制糖和造紙原料減少，制糖生產(chǎn)成本上升，部分工人遭裁員，蔗農(nóng)不能及時領到蔗款，直至今年6月，去年的蔗款還有一半沒有拿到手，很多蔗農(nóng)連買肥料的錢都拿不出來，孩子上學也成問題，嚴重影響了蔗農(nóng)的權(quán)益。

（七）貧富差距拉大，消費動力不足

一些土地大戶把土地流轉(zhuǎn)后，可以獲得較為可觀的收益，還可以騰出時間做生意或者外出務工，很快就富裕起來。而一些土地比較少的農(nóng)戶經(jīng)土地流轉(zhuǎn)之后反而更貧困了，一定程度上拉大了貧富差距，影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展，不利于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

五、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護的路徑

（一）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

當前，由于沒有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，想承包土地的人無地可包，想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶不知道如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰，導致供需不旺，流轉(zhuǎn)阻滯，土地利用率低。因此，為了提高農(nóng)村土地利用率，增加農(nóng)民的經(jīng)濟效益，必須建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

（二）拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道

1.加強農(nóng)村勞動力職業(yè)培訓

農(nóng)民往往就業(yè)意識較差，就業(yè)技能較缺乏，就業(yè)競爭力較弱。為了提高農(nóng)民的就業(yè)技能，地方政府可以從當?shù)刎斦杖胫心贸鲆徊糠謱ｍ椯Y金投入到農(nóng)民工就業(yè)服務中，為農(nóng)民工開展一些技能培訓，增強農(nóng)民的謀生技能，使農(nóng)村能夠順利轉(zhuǎn)移勞動力，為經(jīng)濟發(fā)展輸出有一技之長的勞動力。

2.建立農(nóng)村勞動力就業(yè)市場

地方政府可以建立農(nóng)村勞動力就業(yè)市場，為農(nóng)民就業(yè)牽線搭橋，比如，地方政府可以利用公共信息資源以及社會威信，與一些勞務輸出公司建立合作關系，每年向?qū)谄髽I(yè)定量輸出勞動力，確保當?shù)匾淹瓿赏恋亓鬓D(zhuǎn)的農(nóng)戶實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移。地方政府還可以通過對企業(yè)的稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵當?shù)仄髽I(yè)和承包商雇傭本地農(nóng)民，緩解農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)壓力。

3.鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)

對于那些不想外出務工或者因其他原因無法轉(zhuǎn)移勞動力的農(nóng)民，政府可以聯(lián)合本地金融機構(gòu)給他們提供小額貸款擔保，鼓勵農(nóng)戶在縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事個體經(jīng)營，自主創(chuàng)業(yè)，并提供相應的稅收優(yōu)惠和其他便利條件。

（三）出臺惠農(nóng)支農(nóng)政策

針對土地流轉(zhuǎn)過后，一些農(nóng)戶收入間接下降的問題，地方政府應該加大惠農(nóng)支農(nóng)力度，出臺一系列惠農(nóng)支農(nóng)政策，不斷加大對農(nóng)業(yè)的各項投入，為農(nóng)戶開辟綠色渠道，給農(nóng)戶一定的補助金額，提高農(nóng)民的積極性，緩和社會矛盾。比如，龍州縣政府應該協(xié)調(diào)糖廠與蔗農(nóng)之間的緊張關系，對困難時期的制糖企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，減輕企業(yè)負擔，保證蔗農(nóng)的收入不受影響。

（四）提高地方政府服務水平

加強政府部門的管理與服務有利于加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。[2]因此，地方政府應該提高服務水平，加強對流轉(zhuǎn)地的把關和監(jiān)控，對一些將流轉(zhuǎn)地用途不符合法律規(guī)定的行為應予以制止和處罰。

（五）完善農(nóng)村社會保障

1.拓寬安置渠道

地方政府可以擴寬對搬遷農(nóng)戶的安置渠道，充分利用社會資源解決好流轉(zhuǎn)地農(nóng)戶、搬遷農(nóng)戶、困難農(nóng)戶家庭的養(yǎng)老問題，并按農(nóng)民的家庭條件、健康狀況和面臨風險的不同，將他們納入社會保障體系，解決他們的后顧之憂。

2.給以困難農(nóng)戶適當補貼

在土地流轉(zhuǎn)過程中，雖然大多數(shù)農(nóng)民可以從中受益，然而也有小部分農(nóng)民貧困加劇。因此，當?shù)卣痛寮w可以從流轉(zhuǎn)土地帶來的收益中拿出一小部分，給以特殊困難農(nóng)戶一定的養(yǎng)老補貼，讓其感受到社會的溫暖。

3.加大農(nóng)村醫(yī)療服務力度

地方政府要高度重視農(nóng)村醫(yī)療問題，加大支持力度和農(nóng)村醫(yī)療設施的投入，提高農(nóng)村醫(yī)療服務質(zhì)量，比如，可以定期舉辦大醫(yī)院醫(yī)務人員下鄉(xiāng)義診或者對留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)務人員給予適當?shù)慕蛸N等，以提高農(nóng)村的醫(yī)療服務質(zhì)量。

[1]何洪華. 關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考[J].金融與經(jīng)濟，2008，(5).

[2]董學清. 四大難題制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程[J]. 國土資源，2009，(2).