城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造問(wèn)題及路徑研究

宋揚(yáng)揚(yáng)

(河北科技學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 保定 071000)

引言

2020年4月20日國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是事關(guān)造福人民群眾、滿足人民群眾美好生活需要的重要民生工程；是既能擴(kuò)大消費(fèi)又能增加投資的發(fā)展工程。一方面，改造基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)能夠催生出巨大的消費(fèi)需求；另一方面，老舊小區(qū)改造創(chuàng)新性運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作，能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與從而開拓投資空間；同時(shí)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造能夠提升城市形象。小區(qū)是城鎮(zhèn)的最小基本單元，老舊小區(qū)的改造有利于完善基礎(chǔ)設(shè)施，挖掘獨(dú)特城市文化，增強(qiáng)城市文化底蘊(yùn)。因此，分析老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀并提出建設(shè)性對(duì)策尤為重要。

一、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造意義

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳公布的全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的政策文件，指導(dǎo)意見對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)定義為城市或縣城中那些建成年代較早，長(zhǎng)期缺失養(yǎng)護(hù)、修理、管理，基礎(chǔ)公共配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造既是民生工程也是發(fā)展工程，因此意義重大，其意義體現(xiàn)在提高人民群眾生活幸福指數(shù)、適應(yīng)老齡化發(fā)展趨勢(shì)、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)大就業(yè)。

(一)提高人民群眾生活幸福指數(shù)

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)因建造時(shí)間久遠(yuǎn)、后期維護(hù)修理不及時(shí)等普遍存在小區(qū)環(huán)境差、配套設(shè)施不健全、相關(guān)服務(wù)提供不到位、小區(qū)管理組織機(jī)構(gòu)欠缺等問(wèn)題，老舊小區(qū)難以滿足居民日益增長(zhǎng)的居住環(huán)境美好需求，從而導(dǎo)致居民居住體驗(yàn)感差、幸福感不強(qiáng)等。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造通過(guò)重點(diǎn)完善供水、供電、道路、管氣、網(wǎng)絡(luò)、電梯、保安、治安等基本功能，最大限度建設(shè)食、住、行、購(gòu)；科、教、文、衛(wèi)、體；老、幼、站、廁、園等公共配套服務(wù)設(shè)施，從而優(yōu)化居民住房體驗(yàn)，提升居民的生活便利度，增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

(二)適應(yīng)老齡化發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)加速向人口老齡化和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。一方面，我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)人口老齡化成為我國(guó)國(guó)情之一。老齡人口日益增多造成社區(qū)內(nèi)各類設(shè)備和設(shè)施無(wú)法滿足老年人需求，因此人口老齡化對(duì)社區(qū)公共服務(wù)提出了適老化改造的新要求。另一方面，我國(guó)步入城鎮(zhèn)化的步伐加快。2019年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.72億人，增加到了8.48億人，增加了6.76億人，城鎮(zhèn)化水平從17.9%提高到了60.6%。當(dāng)前隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平提高，城市早已進(jìn)入現(xiàn)代化，住房、基礎(chǔ)設(shè)施等也逐漸向符合年輕人需求發(fā)展而缺少對(duì)老年人居住生活環(huán)境特殊需求的考慮，小區(qū)不適合、不適宜老年人居住的問(wèn)題越來(lái)越突出，制約養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、阻礙應(yīng)對(duì)人口老齡化的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，尤其是向適老化改造，既是重中之重也是燃眉之急。老舊小區(qū)里居住的多半是老年人，有些還是年齡大、身體無(wú)法自理或是部分無(wú)法自理的老年人，對(duì)他們來(lái)說(shuō)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是便民工程，滿懷期待。因此，做好老舊小區(qū)適老化改造，對(duì)于解決大城市養(yǎng)老難問(wèn)題，完善社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，增進(jìn)老年民生福祉，進(jìn)一步提升老年人生活生命質(zhì)量；對(duì)于創(chuàng)建共同參與、共同分享、共同治理的老齡社會(huì)治理體系，轉(zhuǎn)變老齡化發(fā)展現(xiàn)狀；對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大投資、增加內(nèi)需等，都具有積極意義。

(三)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將對(duì)其他產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造除了會(huì)帶來(lái)由自身所產(chǎn)生的更新改造投資外，還會(huì)起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用，帶動(dòng)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中就會(huì)涉及建筑、建材行業(yè)發(fā)展。為提升公共服務(wù)水平，電梯生產(chǎn)安裝、停車設(shè)備生產(chǎn)等也均會(huì)得到顯著發(fā)展。同時(shí)，老舊小區(qū)改造還將帶動(dòng)居民住房改造、室內(nèi)裝修、家具更換、家電更新等附加產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)電梯行業(yè)發(fā)展報(bào)告顯示，依托逐步增加的住宅需求雙倍增長(zhǎng)所帶來(lái)的更新和需求，電梯行業(yè)發(fā)展已經(jīng)在2019年出現(xiàn)增長(zhǎng)拐點(diǎn)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)加裝電梯創(chuàng)新高，帶來(lái)前所未有的新氣象。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)達(dá)到17萬(wàn)個(gè)，再乘以每個(gè)小區(qū)安裝電梯數(shù)量，電梯需求將在未來(lái)某一時(shí)段達(dá)到井噴狀態(tài)。

(四)促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造一方面通過(guò)提升公共服務(wù)水平，增設(shè)幼兒園、居民超市、公共飲水機(jī)等短缺的服務(wù)設(shè)施來(lái)促進(jìn)居民的日常消費(fèi)，另一方面也能激發(fā)老年群體、幼兒群體消費(fèi)需求，創(chuàng)新綠色發(fā)展和低碳發(fā)展等新消費(fèi)模式，增強(qiáng)創(chuàng)造國(guó)民經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的可持續(xù)性。不同于傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項(xiàng)目，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目投資一般在半年內(nèi)就能完成，具有周期短、邊際效益明顯、資金周轉(zhuǎn)快等特點(diǎn)，因此能在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)化成消費(fèi)能力。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，不僅能夠推動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)自主創(chuàng)新，更能夠迅速帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造促進(jìn)建筑行業(yè)發(fā)展，從而擴(kuò)大建筑維修行業(yè)專業(yè)人士就業(yè)，是目前擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)必不可少的途徑之一。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過(guò)程中所帶動(dòng)的建筑材料、電梯、社區(qū)服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅讓建筑工人有活干，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程完工后為提升社區(qū)公共服務(wù)水平，還需要引進(jìn)一大批社區(qū)服務(wù)人員，這就會(huì)成為擴(kuò)大社區(qū)就業(yè)的重要渠道之一。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造更新小區(qū)外貌，提升小區(qū)內(nèi)在公共服務(wù)水平、便利小區(qū)居民的同時(shí)還能夠促進(jìn)消費(fèi)、增加就業(yè)崗位。

二、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造面臨的問(wèn)題

(一)居民阻礙老舊小區(qū)改造進(jìn)程

老舊小區(qū)改造最直接的受眾者是小區(qū)居民，改造涉及到小區(qū)所有居民的切身利益，小區(qū)居民的作為和不作為會(huì)直接影響改造進(jìn)程。一方面，居民意愿難以統(tǒng)一是改造進(jìn)程中最大的阻礙。以電梯改造工程為例，小區(qū)居民所住樓層不同決定著他們對(duì)改造意愿的訴求也不盡相同，居民無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一意見，長(zhǎng)此以往會(huì)導(dǎo)致改造進(jìn)程擱置，最后不了了之。另一方面，老舊小區(qū)居民的主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)也會(huì)阻礙改造進(jìn)程。受傳統(tǒng)行政管理理念的限制，老舊小區(qū)居民認(rèn)為政府包攬一切的思想根深蒂固，因此，在老舊小區(qū)改造過(guò)程中其參與意識(shí)薄弱，表達(dá)自己建議的意愿低，缺乏自我管理、自我服務(wù)的熱情和積極性。

(二)政府宏觀調(diào)控作用差

政府是老舊小區(qū)改造政策的制定者，也是老舊小區(qū)改造政策的執(zhí)行者，政府最終會(huì)影響老舊小區(qū)改造的效果。一方面，政府在老舊小區(qū)改造中職能界定不清。政府未能完全向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致過(guò)多干涉改造進(jìn)程從而削弱多元參與主體的積極性。同時(shí)，政府在改造資源分配中未達(dá)到合理統(tǒng)籌且政策落實(shí)不到位會(huì)造成改造長(zhǎng)時(shí)間不見成效。另一方面，政府部門間職責(zé)劃分不明確，相互推諉扯皮，不作為甚至亂作為，造成改造時(shí)間長(zhǎng)，各部門制定的施工時(shí)間、施工條件等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)施工沖突、管理混亂，造成改造的低效能。

(三)缺乏配置相關(guān)社會(huì)組織

老舊小區(qū)居民意見的收集需要正規(guī)的中介組織，一般老舊小區(qū)設(shè)立早，規(guī)模小，缺乏專門的承擔(dān)政府溢出職能的社會(huì)組織，就會(huì)導(dǎo)致居民意見懸空，居民訴求無(wú)法到達(dá)政府層面。同時(shí)，小區(qū)的封閉化空間結(jié)構(gòu)使得鄰里間關(guān)系疏遠(yuǎn)，居民無(wú)法有效溝通且缺乏對(duì)小區(qū)的歸屬感。

(四)改造資金籌集困難

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)數(shù)量多、年代久遠(yuǎn)、建筑常年失修、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，從而對(duì)老舊小區(qū)的改造必然需要注入大量的資金。改造資金籌集困難表現(xiàn)在前期改造資金和后期維護(hù)資金籌集困難兩個(gè)方面。前期老舊小區(qū)改造涉及到設(shè)計(jì)規(guī)劃、園林綠化、健身器材安裝等方方面面，涉及范圍廣，資金投入多。后期，老舊小區(qū)改造完畢后需要管理維護(hù)，需要資金的持續(xù)供應(yīng)，因此面臨的巨大資金缺口是困擾老舊小區(qū)改造的最大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[1]。

三、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的優(yōu)化對(duì)策

(一)積極引導(dǎo)居民參與老舊小區(qū)改造

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確的工作目標(biāo)，2020年新開工建造的老舊小區(qū)改造工程3.9萬(wàn)個(gè)，涉及到的居民用戶將近700萬(wàn)戶，其涉及到的群眾數(shù)量致多，范圍廣大，涉及到群眾的切身利益，因此，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造要積極吸納群眾意見，反應(yīng)群眾呼聲。

一方面，暢通老舊小區(qū)居民訴求表達(dá)渠道，設(shè)立居委會(huì)定期召開居民會(huì)議，征求居民意見。借助信息技術(shù)等共建共治共享手段增加老舊小區(qū)居民參與渠道，比如通過(guò)微博、微信公眾號(hào)等自媒體暢通居民間溝通，并及時(shí)公示小區(qū)改造事項(xiàng)；組織居民委員會(huì)成員入戶調(diào)查，廣泛收集居民意見，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)制定前期改造方案。另一方面，加大對(duì)居民的宣傳和動(dòng)員力度，通過(guò)向居民定向展示老舊小區(qū)改造規(guī)劃及優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)居民積極參與到改造過(guò)程中，獻(xiàn)言獻(xiàn)計(jì)，減少老舊小區(qū)居民對(duì)改造的進(jìn)程的阻礙。

(二)政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用

政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理理念，創(chuàng)新治理模式，將權(quán)利更多的下放到下層社會(huì)治理組織，給予小區(qū)改造資源保障，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從宏觀政策層面明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，確定重點(diǎn)改造老舊小區(qū)范圍。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作政策文件中以改造內(nèi)容為劃分標(biāo)準(zhǔn)將老舊小區(qū)改造分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類3類這一規(guī)定，各地政府要根據(jù)政策文件因地制宜確定改造內(nèi)容，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造年度計(jì)劃。同時(shí)建立健全政府統(tǒng)籌、各部門協(xié)作的工作機(jī)制。政府各部門要明確職責(zé)。建立各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制；成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，主管牽頭，各部門齊抓共管；完善監(jiān)督考核機(jī)制，各部門相互監(jiān)督，嚴(yán)格設(shè)立項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)成立群眾監(jiān)督小組，利用群眾外部監(jiān)督督促各部門履行職責(zé)。

(三)推動(dòng)建立相關(guān)社會(huì)組織

社會(huì)組織是公共關(guān)系的主體，作為公共關(guān)系的三大構(gòu)成要素之一，社會(huì)組織是人們?yōu)榱擞行У赝瓿商囟康亩诖嘶A(chǔ)上根據(jù)一定的宗旨、規(guī)則建立起來(lái)的共同活動(dòng)集體。通過(guò)組織整合，使組織成員活動(dòng)由無(wú)序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，保持組織成員的密切合作，促使組織目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。因此，政府要積極在老舊小區(qū)中下設(shè)社會(huì)組織，將自身職能部分派出，賦予社會(huì)組織一定的職權(quán)。如政府可以積極引入法律委員會(huì)、矛盾調(diào)解委員會(huì)等社會(huì)組織為老舊小區(qū)居民提供服務(wù)。同時(shí)，政府要充分保障對(duì)社會(huì)組織的資金支持，以利于社會(huì)組織開展居民會(huì)議或入戶調(diào)查，從而調(diào)動(dòng)居民參與老舊小區(qū)改造的熱情和積極性。最后，還要不斷鼓勵(lì)社會(huì)組織強(qiáng)化自身建設(shè)，不定期組織培訓(xùn)活動(dòng)，不斷提升組織成員的專業(yè)化水平；定期召開成員會(huì)議，積極探索更好服務(wù)于民的方案。

(四)建立資金分類籌集使用機(jī)制

資金有效籌集和使用是順利推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的關(guān)鍵所在。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的資金籌集渠道應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)使用、誰(shuí)出資”的原則，根據(jù)實(shí)際合理分?jǐn)偢脑熨M(fèi)用，建立健全居民合理分擔(dān)、政府投資、市場(chǎng)運(yùn)作等多渠道資金籌集機(jī)制是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造資金籌集的解決方向。因此，需要建立資金分類籌集使用機(jī)制。一方面，政府要充分利用財(cái)政資金，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施改造和引導(dǎo)作用。積極引導(dǎo)財(cái)政資金重點(diǎn)投入到基礎(chǔ)類改造項(xiàng)目。充分發(fā)揮開發(fā)性金融融資融智優(yōu)勢(shì)，國(guó)家開發(fā)銀行全力支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，與省住建廳建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，制定專項(xiàng)工作方案，并與地方政府簽訂城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造戰(zhàn)略合作協(xié)議，確定改造重點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)，政府要積極吸引社會(huì)力量投資，引入民間資本，拓寬資金籌集渠道和來(lái)源。另一方面，籌集社會(huì)資金投入到經(jīng)營(yíng)性設(shè)施項(xiàng)目中。這需要政府要對(duì)前期老舊小區(qū)改造的收支情況進(jìn)行測(cè)算，進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃，其次，社會(huì)企業(yè)在此基礎(chǔ)上根據(jù)政府對(duì)前期收支情況的測(cè)算進(jìn)行投標(biāo)[2]。最后，居民參與出資補(bǔ)充新建設(shè)施及購(gòu)買服務(wù)。政府可以在居民享用新建設(shè)施時(shí)向其征收其承受范圍內(nèi)的費(fèi)用，比如在電梯改造完畢后，對(duì)電梯的乘坐可以按次收取居民一些費(fèi)用作為電梯后續(xù)管理維護(hù)的資金。

四、結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其復(fù)雜性和特殊性決定著城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造需要長(zhǎng)時(shí)間的持續(xù)推進(jìn)，常態(tài)化治理，因此需要找出改造中存在的問(wèn)題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造普遍面臨改造過(guò)程中居民意見不統(tǒng)一、政府未充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的積極作用、老舊小區(qū)缺乏配置相關(guān)社會(huì)組織負(fù)責(zé)管理、改造資金籌集困難等問(wèn)題，因此，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造須根據(jù)這些問(wèn)題有針對(duì)性的通過(guò)積極引導(dǎo)居民參與減少改造阻力、政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用推動(dòng)改造進(jìn)程、推動(dòng)建立相關(guān)社會(huì)組織協(xié)調(diào)各方利益、建立資金分類籌集使用機(jī)制確保改造資金充足等措施來(lái)優(yōu)化治理，從而充分發(fā)揮城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對(duì)滿足老百姓對(duì)居住條件改善的期盼需求、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與催生巨大消費(fèi)需求、提升城市形象的作用[3]。